立法惠民促发展 教育益民利终身

陈 醒

立法惠民促发展教育益民利终身

陈 醒

学术主持人：赵彦彬教授

主持人按语：2014年5月30日，河北省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议通过《河北省终身教育促进条例》，并于2014年7月1日起正式施行。由此，河北省成为继中国大陆福建省、上海市、太原市第四个启动立法程序制定终身教育地方条例的省市。《河北省终身教育促进条例》的制定是河北省终身教育发展中的一大盛事，不但将终身教育纳入法治轨道，而且为终身教育工作指明了法制方向，必将有力地促进河北省终身教育的发展和学习型社会的构建。“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。本期所刊登的几篇文章，试图从终身教育益民、规范终身教育培训机构、关注弱势群体等不同的视角，对《河北省终身教育促进条例》进行解读，以期更好地贯彻和落实《河北省终身教育促进条例》。

《河北省终身教育促进条例》于2014年5月30日正式颁布，该条例的制定以终身教育理念为指导、以相关政策条文为借鉴、以人的全面发展为目标、以现实可操作性为基础、以相应保障机制为后盾，规范与促进了河北省终身教育事业的发展，对于河北省学习型社会的构建以及终身教育实践活动的顺利开展都将具有十分重要的意义。

河北省；终身教育；促进条例

《河北省终身教育促进条例》(以下简称《条例》)于2014年5月30日由河北省第十二届人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过，并于2014年7月1日起正式实施。《条例》是继《福建省终身教育促进条例》、《上海市终身教育促进条例》和《太原市终身教育促进条例》之后我国大陆第四个以立法程序制定的主要涉及终身教育的地方性法规。

《条例》的制定与颁布充分证明了河北省政府对终身教育工作的高度重视。作为河北省第一部关于终身教育的地方性法规，《条例》深刻展现了河北省发展终身教育的思路与着力点，规范与促进了河北省终身教育事业的发展，这对于河北省建设学习型城市，满足公民的终身学习需求，促进公民的全面发展都将具有里程碑式的意义与价值。

一、以终身教育理念为指导

“教育已经不再是‘精英’的特权，也不能仅仅面向处在‘学龄’阶段的青少年；相反，教育应该是普遍的、面向大众的和终身的”。[1]《条例》秉承终身教育理念，致力于引领河北省终身教育事业发展的规范化之路，为公民的终身学习奠定制度基础，进而促进河北省学习型社会的建设。

终身教育理念古已有之，从孔子的教育思想中便可略见一斑。现代意义上终身教育理念的形成，始于1965年保罗·朗格朗(Parl Lengrand)在联合国教科文组织第三届成人教育委员会上提出的“终身教育”提案。他认为，“接受教育应该被看作是一个持续的过程并需贯穿人的一生”，因此“一个人从出生到死亡，其随时都应该有机会接受所需要的不同形式与阶段的教育”。[2]之后，终身教育的理念受到进一步的深化与拓展。《学会生存——教育世界的今天和明天》一书认为终身教育“包括教育的一切方面，包括其中的每一件事情”，它“并不是一个教育体系，而是建立一个体系的全面组织所根据的原则，这个原则又是贯穿在这个体系的每一个部分的发展过程之中的”。[3]概括来讲，“终身教育就是作为‘公民权利’的终身教育，作为‘资源整合’的终身教育，作为创建‘学习型社会’基础的终身教育”。[4]这三点不仅是终身教育理念的基本构成要素，也应该成为终身教育立法的基本内容和所要遵循的基本原则。

《条例》顺应了国际社会推进终身教育的潮流，将终身教育的理念贯穿其中，极具科学性与前瞻性。《条例》的第一条就开宗明义地提出“健全终身教育体系，建设学习型社会，满足公民终身学习需求，促进人的全面发展”的目标；细化各级各类部门的职责分工，保障终身教育工作的有效开展；大力鼓励公民积极参与终身教育活动，树立终身学习理念，提高终身学习能力，养成终身学习习惯。《条例》以终身教育理念为指导，将发展终身教育体系、扩大面向全民的终身学习机会作为战略性目标与工作重点，为河北省终身教育事业的发展以及公民“活到老，学到老”意愿的实现奠定了重要的基础。

二、以相关政策法规为借鉴

随着终身教育理念的不断深入，国家颁布的政策法规逐渐涉及终身教育领域，福建省、上海市、太原市等地相继出台了关于促进终身教育发展的地方性法规，这为河北省终身教育政策法规的制定与颁布提供了值得借鉴的经验。正是在吸收相关政策法规有益经验的基础上，结合河北省的实际情况，形成了更为严密而又具有鲜明地方特色的终身教育促进法规——《条例》。

《条例》目的与宗旨的确定主要以《教育法》为立法依据，即“国家鼓励发展多种形式的成人教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务教育和终身教育”。[5]同时，参照《立法法》、《职业教育法》、《民办教育促进法》与《教师法》等法律，也借鉴了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中的精神内涵，“到2020年，努力形成人人皆学、处处可学、时时能学的学习型社会”，“构建灵活开放的终身教育体系”。[6]此外，依据“十六大”提出的“形成学习型社会”，“十七大”提出的“建设全民学习、终身学习的学习型社会”，“十八大”提出的“积极发展继续教育，完善终身教育体系”等要求加以制定与完善。《条例》充分借鉴吸收了国家大政方针的精神内涵，保障与维护了公民的终身学习权利。

《条例》在制定过程中对福建省、上海市、太原市等地的地方性法规都有所借鉴。如参考《上海市终身教育促进条例》的第三条“坚持政府主导、多方参与、资源共享、促进学习的方针”，提出终身教育工作应“坚持政府主导、社会参与、统筹协调、资源共享”的原则；借鉴《太原市终身教育促进条例》的分类方式，将《条例》划分为总则、组织实施、保障措施、监督管理、法律责任和附则六部分，逻辑清晰，层次分明，结构完整。在相关地方性法规的基础上，《条例》在第七条中规定“每年教师节所在周为终身教育活动周”，首次作出终身教育活动周这一法定日期的规定将更有助于终身教育实践活动的深入开展与推广。 除此之外，《条例》也是《河北省中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出的“构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习‘立交桥’”的深化发展与完善。

三、以人的全面发展为目标

“把一个人在体力、智力、情绪、伦理各方面的因素综合起来，使他成为一个完善的人，这就是对教育基本目的的一个广义的界说”。[7]终身教育的目的就在于培养完善的人，《条例》的制定正是以人的全面发展为目标，不但为了提高就业率，增强公民的工作能力，推动河北省的经济发展，而且更是体现了以人为本的原则，指导公民探寻个人价值。

一方面，关注公民工作能力的提高。例如，《条例》的第十条指出“县级以上人民政府人力资源社会保障等部门负责失业人员、农民工的教育培训，使其掌握就业知识，提高就业创业技能”；第十一条指出“开展农民教育培训工作，提高农民劳动技能和文化素质”；第十二条针对残疾人的身心特点，提出加强残疾人的教育培训工作，“注重残疾人的潜能开发，提高残疾人的职业技能”。《条例》充分关注各类人群职业能力的发展，为满足其基本的物质生活提供保障。另一方面，关注公民精神生活的发展。《条例》的第十三条指出“开展适合老年人特点、丰富老年人生活、增进老年人健康的知识型、休闲型和保健型文化教育”，关注老年人的精神生活，使“老有所乐”能够得以实现；第十五条规定“妇联组织应当会同有关部门，与社区密切合作，指导推进家庭教育”；第十六条提出“加强社区教育工作，促进文明和谐社区建设”，以和谐家庭和文明社区的创建潜移默化地影响公民的精神生活，让公民获得归属感；第二十九条指出，应该按照相关规定向公众免费开放图书馆、文化馆、社区文化活动中心等公共文化设施，同时开展有益于提高公民素质的公益活动，促进公民的身心发展。只有使人得到全面发展，终身教育的宗旨与目的才能得以实现。《条例》的颁布正是以惠民、益民为目标，致力于促进人的全面发展，并为其创造良好的社会环境与制度环境。

四、以现实可操作性为基础

进行终身教育立法，“首先要分析其可行性，这样才能从‘应然’成为‘实然’”。[8]《条例》的制定以河北省的现实情况为基础，在第二章“组织实施”部分提出一系列具体的、具有可操作性的实施策略，并明确各级机关、各类部门以及相关培训机构的任务分工，以政府为主导，统筹协调终身教育的促进工作，使各项工作切实可行。

《条例》根据河北省的实际情况和教育水平，分多个范畴规范了推广与实施终身教育的各项措施，确定了各参与主体的权利与义务。其一，政府。将县级以上人民政府教育行政部门确立为主体，按照政府主导的原则，加强对终身教育工作的领导职能，从而把握终身教育促进工作的整体方向，并对终身教育工作进行统筹协调和综合管理，协同人力资源社会保障等相关部门针对在职人员、失业人员、残疾人、老年人、青少年提出相应措施。乡(镇)人民政府、街道办事处负责具体组织辖区内的工作。其二，学校。学校的义务在于资源共享与教学方式的创新，《条例》第十八条指出“普通学校应当发挥师资、设施、场所等方面的优势，在不影响正常教育教学的情况下，为开展终身教育提供服务”。另外，《条例》规定开放大学应当充分利用现代信息技术，服务于终身教育。其三，终身教育培训机构。《条例》规定终身教育培训机构应从“完善办学条件、提高教育培训质量、落实各项办学承诺”，“对成绩合格者发放教育培训证书”等方面促进终身教育工作的实施。

《条例》遵循政府主导、社会参与、统筹协调和资源共享的原则，以现实可操作性为基础，提出各项组织实施策略，目标一致，分工明确，为河北省终身教育工作有条不紊地组织实施提供了可能。

五、以相应保障机制为后盾

保障机制是促使终身教育理念转变为终身教育行为的重要纽带，因此，《条例》注重以相应保障机制的构建为坚强后盾。《条例》中关于保障措施及监督管理措施的规定具有极为重要的现实意义，具体而言，主要体现在以下几个方面。

其一，经费保障。《条例》在终身教育经费问题上的规定较《福建省终身教育促进条例》而言更为详尽，指出“国家机关、社会团体、企事业单位和其他组织应当按照有关规定为本部门、单位人员教育培训提供经费保障”；“企业按照有关规定提取的教育培训经费，不超过工资薪金总额百分之二点五的部分，准予税前扣除；超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除”；有关部门对弱势群体采取“减免培训费、补贴等优惠政策”；“鼓励社会力量捐助终身教育事业或者举办终身教育培训机构”。终身教育经费的筹集以政府为主，企事业单位、社会力量、终身教育培训机构多渠道筹集，为终身教育事业的发展提供有效的经费保障。其二，师资保障。《条例》第二十七条指出“从事终身教育工作的专职教师应当取得相应的教师资格”；第二十八条规定“鼓励专家、学者及其他具有相应资格的人员兼职从事终身教育工作”，“建立终身教育兼职教师信息资料库”，为终身教育的发展提供师资保障。其三，舆论保障。《条例》尤其重视新闻媒体的宣传作用，在第三十条中提出“新闻媒体应当加强对终身教育的宣传，为终身教育发展营造良好的舆论环境”。其四，监管保障。从《条例》可以看出，第三十一条到第三十四条的内容都是监督管理的措施，如“建立健全终身教育工作监督检查和督导评估机制”，“依法加强对终身教育培训机构办学条件、教学活动、广告发布和校园安全等办学事项的监督检查”，并详细列出相关部门依法进行监督检查时有权采取的措施，且在第三十四条确立了公民依法投诉的权利。其五，法律保障。《上海市终身教育促进条例》和《太原市终身教育促进条例》在法律责任的明确上鲜有涉及，仅用两条作出相关规定。相对而言，《条例》列出了“法律责任”这一独立章节，用第三十五条到第三十九条的篇幅加以呈现，专门针对县级以上人民政府有关部门、终身教育机构及其工作人员的具体行为加以规定，并列出相应的处罚措施，为终身教育的促进工作提供充分的法律保障。

《条例》是在经过对河北省社会、经济、文化加以考量的基础上制定的一项地方性终身教育法规，显然已经展现出河北省政府对终身教育事业的重视以及开展终身教育的决心。然而我国地方性终身教育法规的制定仍然处于探索与起步阶段，《条例》中的一些规定还有一些有待商榷之处，但作为河北省首部关于终身教育的地方性法规，在河北省终身教育事业的发展过程中已经留下了浓墨重彩的一笔。《条例》的出台必将有效规范与促进河北省终身教育事业的发展与完善，保障公民的终身学习权利，同时也将对国家层面的终身教育立法以及其他地区终身教育地方性法规的制定提供诸多参考经验。

[1][3][7]联合国教科文组织国际教育发展委员会.学会生存——教育世界的今天和明天[M].华东师范大学比较教育研究所，译.北京：教育科学出版社，1996:195，201，236.

[2][4]黄 欣，吴遵民，池晨颖.终身教育立法的制订与完善——关于《上海市终身教育促进条例》的思考[J].教育发展研究，2011(7)：18-22.

[5]桑宁霞，渠佳敏.终身教育法规的借鉴与重构——《太原市终身教育促进条例》评析[J].河北大学成人教育学院学报，2013(2)：11-14.

[6]杨 进.以终身学习理念为指导加快发展现代职业教育[J].中国职业技术教育，2014(21)：8-12.

[8]康和平，刘奉越.近十年我国成人教育法立法研究综论[J].继续教育，2008(3)：14-17.

[9]黄 欣.终身教育立法：国际视野与本土行动[J].教育发展研究，2010(5)：30-34.

(河北大学 继续教育学院)