社会组织应成为反腐的优先领域

周松青

社会组织应成为反腐的优先领域

周松青＊

社会组织反腐是正本清源之举，是重建社会信任的关键环节。体现在两个方面，一是将社会组织作为腐败的主体，对社会组织展开反腐行动；二是将社会组织作为反腐败的工具，以社会组织监测政府和社会中的腐败行为，成为反腐利器。无论是资源集中必然带来腐败，还是重建社会信任的需要，都应将社会组织反腐放在优先领域。

社会组织 反腐 社会公信力

2013年以来，国务院在四个领域对社会组织的松绑，为社会组织的发展提供了一个重要平台。政府购买服务大范围展开，将使政府财政资金大规模向社会组织转移，社会组织将成为资源集中之地。权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。[1][英]阿克顿.自由与权力[M].侯健，范亚锋译,南京:凤凰传媒出版集团,译林出版社,2011:294.这个定律换一句话说也成立：利益产生腐败，巨大的利益产生巨大的腐败。财政资金和社会资源向社会组织的大规模集中，必将使社会组织成为腐败的沦陷区，加强社会组织反腐将成为一个重要的命题。社会组织反腐体现在两个方面，一是将社会组织作为腐败的主体，对社会组织展开反腐行动；二是将社会组织作为反腐败的工具，以社会组织监测政府和社会中的腐败行为，成为反腐利器。本文探讨的主题属于前者，后者将是另一篇文章所关注的问题。

一、郭美美事件：社会组织腐败的一个样本

社会组织腐败问题在社会中已日益突出，尤其是慈善组织，在募集大量善款后，没有根据捐助者的意愿用于慈善救助，而被贪污挪用。最近曝出的壹基金三亿元疑似贪污案[2]刘芳.壹基金回应“贪污3亿”质疑[N].中国青年报,2014-4-25.，李亚鹏的嫣然天使基金存在资金被挪用的指控[3]胡涵，杨峰，王卡拉.嫣然天使基金7000万善款去向遭质疑，王菲力挺前夫[N].新京报,2014-1-7.，几乎使民间慈善组织最后一块廉洁之域陷入贪污的阴影之中。而影响力和杀伤力最大的，莫过于2011年一名叫郭美美的年青女子在网络上炫富，引爆中国最大的慈善组织中国红十字会丑闻。

2011年6月20日，一名叫“郭美美baby”的新浪微博在网上炫耀其奢华生活，并称自己是中国红十字会商业总经理而在网络上引起轩然大波。6月21日早上，腾讯微博上出现了一个名为“郭长江RC-”的未认证微博与“郭美美baby”互相关注。不少网友认为这是中国红十字会副会长郭长江的微博，而使红十字会副会长陷入郭美美事件之中。6月21日晚23时，“郭美美baby”再度现身，澄清其身份，称自己“所在的公司是与红十字会有合作关系，简称红十字商会，我们负责与人身保险或医疗器械等签广告合约，将广告放在红十字会免费为老百姓服务的医疗车上。之前也许是名称的缩写造成大家误会”。6月22日中国红十字会称“郭美美”与红十字会无关，新浪也对实名认证有误一事而致歉。中国红十字会虽然努力要澄清与郭美美没有关系，但网友通过人肉搜索发现，中国红十字会有工作人员办企业经商。7月1日，有网友在微博上爆料称：“中国红十字总会募捐办公室主任张赢方，既是红十字世博温暖基金副主任、红十字传播基金副秘书长，同时也是一家叫‘心动中基传媒’公司的总经理。”7月2日，网友“周筱赟”又有惊人发现：一通明堂（北京）文化传媒有限公司老总韦莹是红十字传播基金秘书长，而该公司官网也自称是“中国红十字传播基金的执行单位”，承办了多项红十字会开展的活动和仪式。商业红会的关联公司中红博爱资产管理有限公司法人代表、首席执行官翁涛在接受新京报采访时表示，郭美美男友是中红博爱公司前董事王军。炫富事件发生后，王军已辞去董事职务。

网友质疑关联公司涉嫌利用红十字会的资源发财，被卷入郭美美事件的王鼎公司创始人王树民在接受广州一家媒体专访时披露，他在博爱小站、博爱小窗等项目中，红十字会、商红会等付出的是政策资源，投资方付出的是资本资源，王鼎公司付出的是智慧资源。他认为，这种各方均有收益的“共赢模式”没有动红十字会的钱，不需要民众捐款。

郭美美事件的持续扩大，使中国的最权威媒体机构中央电视台加入了对该事件的调查，在2011年7月2日在一档节目中质疑：现在看来，郭美美在微博里说的模式显然存在。让人疑惑的是，如果郭美美完全没有接触过相关项目，她怎么能够作出这样的描述呢？而这种模式究竟是否适合在公益事业中采用，有没有产生灰色地带的风险和漏洞呢？这个模式中间存不存在漏洞，让慈善的标签有可能变成某些私人的巨额财产？这同时也是广大网友的疑问。

郭美美事件具有惊人的杀伤力，使中国红十字会的公信力在民众中几乎瞬间降为零，其表现是来自民众的捐款迅速下降几近于无。公信力的破产倒逼红十字会只能通过重启郭美美事件调查的方式自证清白。据新京报2013年2月6日报道，红十字会社会监督委员会发言人王永正式向中国红十字会建议，重新调查郭美美事件，并公布调查结果，社监委也在官方微博上称，社监委内部已对重查郭美美案达成初步共识，并称中国红十字会总会也表示愿意配合这次调查。但中国红十字会对此予以否认。秘书长王汝鹏26日通过实名微博说，红会没有任何人说要重查郭美美，社监委也没有开会作出决定要重查郭美美，真实情况是社监委两名委员的个人提议。[1]郭美美事件——微博炫富事件，百度百科。重新调查一事搁置，郭美美事件遂成为悬案。

郭美美事件已过去三年，但仍然云山雾罩，不明就里。虽然北京警方出面澄清郭美美的身份，但没有人愿意相信，阴谋论充斥于网络媒体和平面媒体之中。这起事件成为中国红十字会的最大罩门，此事件没有以铁一般的证据，由中立的第三方主持事件的调查，贴在中国红十字会身上的贪污、挪用捐款、利用红十字会工作人员身份开办公司敛财的嫌疑很难得到澄清，也很难重新唤起人们对中国红十字会的信任。郭美美事件只是一个引子，是人们发泄对中国红十字会乃至其背后的制度不满的一个工具，而类似于红十字会一类的慈善机构偶尔曝光的丑闻，有人需要帮助而得不到援助产生的怨恨，慈善机构不透明的财务运作机制、救助机制，成为攻击的焦点。网民对郭美美事件中似真似假贪污挪用善款的想像，善款募集后不透明的使用途径和数额，使这起简单而多见的炫富事件，迅速发酵，颠覆了中国最大慈善机构红十字会的声誉。如果不对中国红十字会的财务政策作巨大的修正，红十字会很难再次获得公众的信任。

郭美美事件是社会组织腐败的一个标本，慈善机构是一种特殊的社会组织，它们是资金和资源集中的场所，其资金和资源主要来自民间捐助，并被赋予了救助困难者的使命，对慈善基金的贪污和挪用，被认为既是违法的，也是不道德的。它误用了人们的善心，将出于善意的捐款用于卑鄙的个人贪欲，而偷走了捐助者的善意和爱心。

二、社会组织腐败的表现方式

2009年，中国社会科学院经济研究所副研究员林跃勤发表《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》报告，认为中介组织是腐败链条中的关键一环，中介组织腐败具有很强的隐蔽性，体现在四个方面，一是，某些社会中介机构往往利用其所具有的信息、专业技能优势、业务权威性和合法身份，为其违规操作和腐败行为披上合法外衣；二是，一些中介机构往往与公职人员的寻租行为联系紧密而受到权力寻租者的庇护；三是，有些社会中介机构收取和支付“报酬”的名目和方式繁多，加大了发现的难度。中介费，如咨询费、顾问费、交通费等，费用标准随意性强，支付方式也多种多样，有支票、有价证券、转账、实物等，具有较强的隐蔽性，不易查处；四是，少数社会中介机构和某些政府工作人员“合演”期权腐败，社会中介机构通过收买在位政府工作人员办事，让其退休后经过规定的“权力冷却期”后再到该公司合法任职，较长时空的跨度，加上政策法律不完善，这种腐败往往难以识破。在腐败的具体表现上，中介组织腐败的操作“路线图”为：造假、洗钱、打压竞争对手、行贿及帮助行贿。[2]李佳鹏.一些行业协会已成腐败多发区——社科院学者林跃勤揭秘中介组织腐败手段[N].经济参考报,2009-3-3.

社会中介组织是社会组织的一种，但又不同于一般社会组织，中介机构与政府及司法机关存在千丝万缕的联系，中介机构参与公共权力控制者的“寻租行为”往往受到权力寻租者的庇护，而且中介机构具有信息、专业技能优势，从而使得其非法行为具有合法面目和难以调查核实。[3]滕兴才.一些中介组织正在沦为腐败中介[N].中国青年报,2009-2-2.

中介组织只占社会组织的一小部分，但在社会组织中占据中枢地位，拥有较大的话语权。绝大多数社会组织是事务性的，分担服务于社会需求，并承接政府购买服务内容。随着政府将大量财政资金通过购买服务向社会组织转移，社会组织在获取、使用政府财政资金，完成政府购买服务方面，必然面临更大的腐败机遇，主要有如下几种表现方式：

第一，洗钱，通过社会组织将政府财政资金转移，据为己有。洗钱的方式手法多样，由政府机构工作人员自己或委托亲属设立社会组织，承接政府购买服务，达到转移消化政府财政资金的目的；通过选定社会组织，将政府购买服务发包给指定社会组织，在拨给政府资金的同时，获取回扣。政府在发包项目时，虽然被要求采取竞标的方式进行，但许多竞标流于形式，暗箱操作、操纵竞标现象比比皆是。无法通过竞标的方式有效控制政府财政资金的使用。

第二，行贿受贿。这是最常见的社会组织腐败现象，操作简便，不易被人察觉。社会组织为了获得政府购买服务项目，通过送礼行贿方式，拉近与政府购买服务项目负责部门的关系，达到在竞标时获得照顾和倾斜的目标。政府负责部门在发标时，也常常向社会组织暗示要有所表示，才能获得项目的经营权。在政府部门中类似的现象也非常多见，最典型的是“跑部钱进”，即地方政府机构或行业协会跑到国务院各部委，通过送礼公关的方式，获得各部委在财政拨款上给予照顾，这几乎成为官场中的一种常态，介于行贿受贿与正常关系的中间地带。它以政府机构为单位收受礼物，在一定程度上使行贿受贿的界定变得模糊。在社会组织与政府机构之间的收受关系中，存在着类似的情况，只是社会组织以更为私人化的方式向政府主管单位领导送出礼物，行贿的嫌疑更为清晰可辨。

第三，层层转包，截留和挪用政府财政资金。政府购买服务常常比较集中于有关系的社会组织，或枢纽型社会组织，造成政府财政资源和项目的集中。但社会组织在接得这些项目后，没有能力自己完成，通过当二老板的方式，将所获得的项目转包给其他社会组织，自己担任项目的管理和监督。在转包的同时，将政府拨给的购买服务资金部分或大部分截留，只拿出一小部分给分包社会组织，达到赚取财政资金的目标。分包社会组织因为所获得的财政资金大打折扣，而在提供社会服务方面，偷工减料，最后造成服务项目的效益受到损害。

第四，利用社会服务的名义，向社会募集资金，但不将募得的资金用于所声明的用途，将大部分资金挪用和贪污。这种情形在慈善组织中比较多见。因为中国的相关法律和财务制度不健全，留下了大量可操作的空间，造成慈善组织无法获得信任，而办理慈善事业成为一个非常赚钱的营生。在本文第一部分中所描述的郭美美事件及壹基金和嫣然天使基金的疑云中，可见端倪。

三、社会组织反腐应成为一个优先领域

俗话说，“水至清则无鱼。”大部分社会组织起于草根，其服务对象亦为社会弱势群体，而社会组织在官本位的中国亦处于弱者行列，在行政权力掌管资源的分配格局中，社会组织处于资源分配的下游。但两种情况正在改变这种格局：

一是随着中国社会的日益富裕，人们有更多的资金和兴趣从事社会慈善事业，涓流成河，聚沙成塔，民间社会投入慈善事业的钱日益增多，而这些钱很多通过社会组织完成，民间资金向社会组织的投入正处于增长之中，虽然社会组织常常曝出的贪污挪用丑闻阻碍了人们捐助的热情，但民间捐助资金绝大部分最终还是要通过社会组织完成救助行为，毕竟社会组织有专业工作人员，有覆盖甚广的社会网络，有专业的工作方法和渠道。民众虽然对社会组织抱有疑虑，但人们不可能因为怀疑捐助资金被私吞而全部亲身将捐助交到受助者手中，虽然这种论调在社会中很有市场，但实施起来并不现实。这个社会是一个协作的社会，而相互协作能够将运行成本降到最低，有更多的捐助资金可以投入到需要捐助者的手中。全民救助并不需要全民办慈善，而只需将资金交给专业社会组织手中，剩下的就是等待社会组织常规运行程序完成最后的流程。对社会组织的不信任是整个社会缺乏信任的一个缩影，人们通常认为黑幕之下什么都是黑的，无一能脱嫌疑。这需要社会组织自证清白，更需要行政体系和整个社会重建信任体系。一旦这种体系建立起来，社会组织将会获得更大的发展。

二是国务院松绑社会组织，通过购买社会服务，将财政资金大量向社会组织转移，带来社会组织繁荣的同时，也会促进政府财政资源向社会组织的转移和集中，政府倚重社会组织办理社会事业，也将提升社会组织的地位。社会组织在办理政府交办的社会服务事业的过程中，利用其网络和资源，获得其服务对象的支持，从而聚集起社会人气，真正成长为社会中心。社会组织的成长，凝聚服务对象的支持，并不会改变行政权力所安排的社会关系格局，社会组织仍然处于行政权力所安排的社会秩序的下游，但社会组织因为拥有一定的群众基础，而提升其在社会秩序中的话语权。

两个原因决定了社会组织反腐应成为反腐的优先领域。第一，社会组织影响力的上升，资源的集中，将有更高的几率陷入贪腐的疑云之中，这一点在本文的第二部分中已有大量的篇幅作了论述。目前中国社会的腐败主要集中在三个领域，即政府机构、企事业单位、商业流通领域。随着社会组织的成长，资源日益向社会组织集中，社会组织将成为腐败集中的第四个领域，针对社会组织的反腐势在必行。

第二，针对社会组织的反腐是重建中国社会信任的需要。虽然没有统计数字，但中国社会的信任已经降到了历史的低点。在缺乏信任的社会，没有人有安全感。人们将相遇的每一个人都当作潜在的敌人，随时准备留下证据自证清白，从麻烦中脱身。社会组织腐败是压垮社会信任的最后一根稻草，因为社会组织所从事的是慈善事业，是助弱救困，帮助陷于困境的人解决燃眉之急，它利用人们的善心和爱征集民间资源，被征集的资源将被预设用于慈善救助，而不是中饱私囊，变成豪宅、豪车、名包，和追逐女人的资本，也不是用于支付杯光酒影所产生的大额账单。它的性质决定了它理应成为社会的良心，如果事实证明它不是社会的良心，而是社会的黑心和毒瘤，由此造成的对社会信任的破坏，对慈善和爱的滥用，将很难得到修复。从社会效果来看，行政官员贪腐所产生的危害可能比不上社会组织腐败产生的杀伤力。因为官员贪腐符合人们的预期，在中国社会信任尽毁的大环境下，官员贪腐成为民众的共识，腐败无处不在。民众无力控制，也无法控制。社会组织所提供的社会服务事业、慈善事业是民众生活的一部分，民众通过捐助而成为这个事业的一分子，民众有能力影响这个事业的发展和进程。但社会组织的贪腐将会破坏民众心底最深处的人性之源，使社会信任失去内在的根基。中国红十字会在郭美美事件出来之后，所获得的民间捐助迅速降低为零是一个明证。虽然信任受损，但人们内在的善意本能仍存，人们愿意将捐助亲手交到受助者手中，而不愿意通过社会组织代为完成。

因而，针对社会组织的反腐势在必行，中国红十字会这种类官方社会组织不应成为极端少数人的利益渊薮，它应回归慈善救助的本源。社会组织反腐是正本清源之举，是重建社会信任的关键环节。中国社会没有像西方社会那样具有重大影响的基督教，宗教信仰能够成为人们自我约束、相互信任的根基，它提供了个体行为的边界，并以信仰意志提供作恶行为的惩罚机制。中国社会也存在因果报应，循环不爽的信仰，但这种信仰的根基越来越弱，相反，好人无好报的经验经常遭遇，救助他人，身陷困境的案例成为最实用的教材。社会组织贪腐加重了这种心理危机，进一步毒化了人们善的内在本源。因而，无论是资源集中必然带来腐败，还是重建社会信任的需要，都应将社会组织反腐放在优先领域。

*周松青, 上海政法学院社会管理学院。