加强制度保障 践行群众路线

陈玉忠 ，高学栋

(山东行政学院 山东省行政管理软科学研究基地，济南250014)

加强制度保障 践行群众路线

陈玉忠 ，高学栋

(山东行政学院 山东省行政管理软科学研究基地，济南250014)

党的群众路线教育实践活动目的在于巩固党的执政基础、提高执政能力。转型时期中国，社会阶层分化、利益多元化、资源配置的市场化使得群众路线实践活动面临新的挑战、困难。为切实改善干群关系、巩固执政基础，党的群众路线实践活动必须遵循现代政治的客观规律，以加强制度建设为重点，发挥人民群众在政治活动中的主体地位和作用，健全法治和程序上的保障机制，切实把为民、务实、清廉的要求落到实处。

群众路线；执政基础； 转型社会； 制度建设

开始于去年的党的群众路线教育实践活动已取得了显著的阶段性成效，目前第二批群众路线教育实践活动正在如火如荼地进行中。在此背景下，从政治学意义上解读这次教育实践活动，分析转型期实践群众路线面临的困难和挑战，探寻如何从制度保障上更好地践行群众路线，对于进一步把教育实践活动稳步推向深入并确保取得更大的实效，切实巩固党的执政基础，很有必要。本文拟对此作出探讨和尝试。

一、党的群众路线教育实践活动的政治学解读

2013年4月19日，中共中央政治局召开会议决定在全党自上而下分批开展党的群众路线教育实践活动，新的党风教育活动拉开帷幕。自上世纪90年代以来，我党在全党范围内先后开展“三讲”宣传教育活动(1996年)、保持党的先进性教育活动(2004年)以及党的群众路线教育实践活动(2013年)，分别对应的是中共第三代以江泽民为总书记的党中央领导集体、中共十六大以胡锦涛为总书记的党中央领导集体以及中共十八大以习近平为总书记的党中央领导集体。在全党上下开展的教育实践活动与新一届中央领导走马上任存在一定的规律联系，因此，如何从政治学上进行理论解读应当是十分重要的课题。

(一)全党上下开展大范围的教育实践活动目的在于巩固党的执政基础、提高执政能力

改革开放三十多年来，中国的经济发展取得了令世人瞩目的成就，人民群众的生活水平得到了普遍的提高和改善，国际地位和外交战略取得了长足的进步，这是客观事实。与此同时，社会贫富差距越来越大，各种社会问题、社会矛盾此起彼伏，群体事件频现，干群矛盾在一些领域和地方还比较突出，甚至相当尖锐。如何进一步密切干群关系、达成改革共识、凝聚社会力量实现中华民族的伟大复兴成为摆在新一届领导人面前的重大课题。从另一方面讲，我党执政的合法基础在于党章规定的“两个先进性”，这是横向面上就政党与社会、群众之间领导与被领导关系而言的；从时间的纵向角度看，党中央换届更多地从执政理念、意识形态来巩固其执政基础、补强政治合法性，体制的内在要求也决定了党在十八大后进行全党教育实践活动的必要性和重要性。

(二)群众路线教育实践活动以为民务实清廉为主要内容，更加强调群众在政党执政中的主动性和主体地位

传统的“群众路线”主要是在上者(领袖、领导)处理其在下者(群众)关系的一种方式，也就是说群众只是决策者的信息来源之一，本身不是决策者。[1]在社会转型的大背景下，在全党范围内开展群众路线教育实践活动一方面要着重提高执政党新时期的执政能力，例如反腐败要“苍蝇、老虎一起打”，发挥密切联系群众的最大政治优势，避免脱离群众的最大危险；另一方面要确定、保障公民作为政治共同体平等的一员所应具有的政治地位。从实践的角度看，“群众”是由若干个体不同、结构有差异的成员组成的，只有具体到个体(公民)身上的权利、地位得到落实，作为抽象的集体概念“群众”才具有现代社会中“历史创造者”的实践意义。教育实践活动要以群众的满意度为评价标准充分体现了党的群众路线在新时期的新要求。

(三)群众路线教育实践活动重在密切干群关系，因为干群关系处理好了，人民群众就信任、支持、拥护党的领导

改善干群关系首要在于干部的作风建设，作风问题不是小事，事关党在群众中的形象，关系到党的事业成败和生死存亡。在党的群众路线教育实践活动工作会议上，习近平同志指出，这次教育实践活动的主要任务聚焦到作风建设上，集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题。可以说，党员干部作风建设，尤其是“破除四风”是执政党在新时期向人民群众做出的庄严承诺，这充分说明党中央已经把作风建设作为当前执政党自身建设的重要内容。党员干部作风建设使得改善干群关系有了强有力的抓手，这是巩固党的执政基础、提高党的执政能力的重要举措。

二、转型时期实践群众路线面临的困难和挑战

实践党的群众路线，必须放在时代的大背景下考量各种影响因素，健全一种可以评价、可以反思、可以监督、可以纠错的长效机制。那种不考虑时代差异、社会结构变化、用形式主义应付上级要求的方式必定缺少制度实践的价值。

(一)转型时期实践群众路线的社会环境发生了深刻的变化

第一，经济水平有了很大提高，生产生活方式更加注重专业分工。改革开放三十多年，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，国家GDP总量世界第二(2011年)，人均GDP超过6000美元(2012年)，外汇储备2.8万亿美元(2012年)，排名世界第一，人均储蓄超过3万元(2013年)，排名世界第一。[2]可以说，不论是总量还是人均指标，我国的经济发展已经跨入了一个新的阶段。经济的发展决定着生活方式的变化，社会分工越来越细，而且更加专业、高效，例如城市家政服务方面，像月嫂家政行业，就普遍得到了社会认可。[3]

第二，社会结构变化是个不争的事实。随着市场经济体制和现代化建设的推进，中国社会结构发生了深刻的变化，传统的“两个阶级一个阶层”已经分化，新的社会阶层结构逐步形成。社会学界以职业分类为基础，以组织资源、经济资源、文化资源占有状况作为划分社会阶层的标准，把当今中国的社会群体划分为五大社会经济阶级[4](社会上层、中上层、中中层、中下层、底层)以及十大社会阶层(国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、产业劳动者阶层、城乡无业、失业、半失业者阶层)。简单地说，社会各种阶层由于占据社会财富资源不等而产生的利益要求不同、对公共政策的关注点不同，客观上增加了执政党整合不同阶层群众利益需求的难度和复杂度。

第三，贫富差距越来越大，社会稳定的压力不断增大。改革开放打破了计划经济的“铁饭碗”，“让一部分人先富起来”毫无疑问适应了当时形势的需要；但三十多年的发展导致的社会贫富差距太大超出了当初政策制定者的预期。世界银行报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，成为全球两极分化最严重的国家之一。[5]国家统计局公布我国(2012年)基尼系数0.474，这表明财富已过度集中，社会处于可能动乱的“危险”状态。

第四，社会矛盾日益突显，个案事件极易影响社会秩序。“在当前和今后相当长一段时间内，我国经济社会发展面临的矛盾和问题可能更复杂、更突出。”[6]中国现阶段的社会矛盾问题已经影响到整个社会全局，主要表现在：其一，社会矛盾问题的连带性很强，往往相互影响，相互加重，使得社会矛盾问题更加复杂化；而且，在特定条件下，原本属于个案的社会矛盾问题极易演变为整体性的社会矛盾问题。其二，社会矛盾问题的势能越来越强，惯性越来越大，越来越会按照自我演化的逻辑加速扩张。从社会矛盾问题演化的可能空间来看，现在只能说是开始不久，远没有到达峰值。比如，从影响面影响力较大的角度看，官民矛盾、劳资矛盾、贫富矛盾、由征地拆迁所引发的社会矛盾问题、由流动人口所引发的社会矛盾问题以及由对以往历史遗留问题的“倒找”行为所引发的社会矛盾问题等等，皆有上升扩张的可能性。

(二)转型时期践行群众路线面临的困难和挑战比较严峻

第一，“群众”的范畴与社会阶层不再单一，执政党整合群众诉求的难度加大。社会阶层分化，简单来说就是既有穷又有富，既有资产上亿的上层富豪又有逼仄在狭小空间频繁上访的社会底层。政府在面对现实意义上“分属不同社会阶层的群众”整合利益要求的难度增加、复杂性空前，“任何形式的公共决策都不乏反对者”已成为常态，凝聚社会共识的难度不断增加。譬如，出台城市养狗政策，管严了禁止养狗不符合以人为本的要求，管松了放任养狗又漠视公共安全、市容环境卫生，倾向于哪一方的政策都有利益受损者的公开反对，这类在武装斗争时期贯彻群众路线难以遇到的情况在今天却是常态。利益的多元化、社会阶层的分化对政府管理能力提出了更高的要求。

第二，经济达到了新的发展水平，简单地用经济手段激励群众的生产生活难以为继。改革开放初期，经济发展较为落后，人民群众的生活处于力求解决温饱的水平，各种生活资源比较匮乏。按照马斯洛的需求理论，保障物质生活资源是当时人民群众的基本期待，所以党中央提出的以经济建设为中心、农村实行家庭联产承包责任制迅速激起了人民群众的生产生活热情，国民经济发展速度和效果为世人所瞩目，包括“三步走”的战略思想都有显著的经济目标作为支撑。可以说，改革开放三十年的成果也是党的群众路线的成功，适应了人民群众的需求和期待。进入21世纪，国家GDP世界第二，人均亦超过6000美元，今后再简单地使用经济手段激励群众生产生活的热情，很难说从理论上说得通、道得明。从另一方面讲，过去贯彻群众路线某些做法如领导干部到困难群众家中嘘寒问暖、送慰问金、粮油面等等也是过时的，不符合经济发展有一定水准的大国的战略胸怀。

第三，传统的联系群众方式面临新的挑战，制度化的路径需要战略性的思维。群众路线的方式就是党密切联系群众的方式，具体到干部而言就是与群众拉近距离、打成一片。例如干部密切联系群众的典型做法：“三同”即同吃、同住、同劳动。对传统耕作在田地里的农民而言，农业生产技术要求不是很高，当然这对干部而言也是能够胜任的，收割庄稼、做做农活，或者给大娘挑担水什么的，不具有高科技含量。还有个原因是过去的统治者对农业生产、农民生活太忽略了，突然来个党员干部帮助干农活，农民心头的尊严感被激活了，这成为赞成、拥护党领导革命的情感动力。因此，在当时的生产条件下，“三同”做法确实是简单而有效的群众路线方式。转型时期，人民群众的生产生活方式发生了很大的变化，社会生产的专业化要求劳动者职业的专业分工化，不同于传统的农耕社会，农业生产对劳动者的技能要求越来越高，要求干部进农村“同劳动”可能更多地让干部熟悉基层实践的需要。“同住”、“同吃”可能更多地表达一种干部与群众同甘共苦的态度，但真正实践起来又与现代私人生活的多元化、个性化、隐私权保护存在着不小的紧张关系。

第四，计划时代沿袭来的“群众”缺乏自我组织性，难以抵抗现代社会的风险。从战争时代，一直到计划经济时代，在群众路线实践中我们注重党对群众的领导[7]，忽略了群众自我组织建设。社会转型时期，社会矛盾和社会问题比较集中而相互交织，一个小小的民间纠纷就能引发社会群众对政府的不满和牢骚，社会抵抗风险的能力弱。一方面利益诉求渠道不健全 ，社会底层群众生活逼仄，一有偶发的社会事件发生，社会的怨气就像开闸的洪水一样冲击正常的社会秩序；另一方面，散沙状(原子化)的群众没有形成成熟的自我组织作为缓冲阀或者集体诉求的载体，公共管理者很难预防或者进行沟通谈判。一群无组织的公众不仅意味着没有确定的公民参与的场所，也没有建立起任何触及每个成员的沟通交流渠道。[8]近年来，无直接利益相关的群众参与社会泄愤事件、群体性事件，甚至打砸政府办公楼、派出所等现象就是无组织化群众易引发社会稳定事件的真实反映。

三、践行群众路线必须加强制度保障

邓小平指出，制度问题更带有根本性、全局性、长期性和稳定性，制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。[9]社会转型时期党的群众路线教育实践活动必须结合当代中国社会结构的变化这一特定环境，在继承和发扬党的优良工作作风的基础上，围绕提高执政党密切联系群众的能力，健全群众的利益诉求渠道、完善城乡社会保障制度、鼓励群众自我组织参与社会建设、拓宽群众监督领导干部的途径等几个方面，从制度上落实和保障党的群众路线的要求。

(一)改革和完善领导干部选拔任用制度，提高执政党密切联系群众的能力

在我国，执政党的政治合法性来自于“先锋队”理论，即按照中共十六大通过的新党章，党不仅是“中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。“先锋队”的言说彰显的是中国共产党的先进性质，这种“先进性”决定了党即使不与任何政党分享领导权也天然地具有道义上的无可争辩性，也决定了党即使不通过定期的自由选举也必然能够反映最广大人民群众根本的和长远的利益。[10]另一方面，“先锋队”理论天然地阐明执政党执政行为的评判标准——先进性，或者说人民群众要求执政党与先锋队的身份相称也是合理的期待。提高执政党密切联系群众的能力，必须按照人民群众的合理期待加强党的自身能力建设。干部委派任命制意味着上级对干部的晋升、任免有决定的权力，同时“人民群众”在干部任命过程中的参与程度不高，具有很大形式性，甚至没有基本的知情权。在功利主义的驱动下，“只对上负责，不对下负责”必然成为干部个人的行为导向，从而滋生脱离群众、漠视群众利益的形式主义问题。可见，形式主义的根源还是干部管理体制造成的。既然干部的升迁决定于上级领导而与群众无关，干部们自然不可能真正把群众的冷暖放在心上，即使迫不得已做些“密切联系群众”的“亲民”之事，也不过是为了取悦上级领导而做的表面文章。对干部来说，绝大部分情况是下级干部对上级领导俯首帖耳，而对群众则颐指气使，这种对领导的卑恭和对群众的傲慢，构成了干部的二重性。[11]“人民当家作主”意味着人民群众在国家政治生活中发挥着主体作用和功能，具体而言首先在政府官员的任免过程中逐步增强人民群众(选民)的份量。由人民群众决定领导干部职务的晋升，由民意问责党员干部的政治责任，干部的形式主义、官僚主义没了应用的舞台，执政党联系群众能力得到了提高。

(二)健全群众利益诉求渠道、提高群众自我组织化水平

对许多领导干部而言，一说“密切联系群众”很自然地想到“下去调研”这种方式。对公共决策主体来说，听取民意主要通过畅通的群众利益诉求渠道，这更具有根本性、可操作性。近几年，地方的信访数量居高不下、公众抗议、群体性事件频频发生，都说明人民群众利益诉求的渠道不畅通，导致本应该纳入秩序、和平的轨道上的群众利益表达依赖于其他方式，地方领导干部疲于应对、不得已动用警察力量维持秩序，造成地方党政、民众两者全输的教训不可谓不深刻。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，也是人民群众根本的利益诉求渠道，但实践中其法定地位、制度功能并没有有效发挥出来。党的十八大报告指出，“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用”。这为发展人民代表大会制度发展指明了方向，人民代表大会要成为执政党整合群众利益的制度平台。人大整合民意必须以其功能的有效性为前提，国家政治制度上的根本性必须落实到具体的实践活动中去，唯有如此，真实、具体的民众意见才可汇集到国家最高权力机关中来，政府顺从民意才有了协商、谈判的基础。[12]人大整合民意的过程可能是自上而下的、也有可能是自下而上的，完全没有必要为了“整齐划一”而人为地给民情上达设置许多障碍。人民代表召开会议也是公开的，民众可以旁听，避免把人大会议开成封闭会、宣传会、指示会，这样既可以监督人大代表行使代议权，也为人大代表履职创造良好的环境和条件。

社会转型时期，我们必须把人民群众的自我组织建设放在一个重要而紧迫的议程。只有代表每个利益相同或类似的组织发声，公共决策主体才会认真地听取每一个个体的呼声和需求。同时，社会组织也要充分发挥供给社会秩序的效用，充当政府与社会之间桥梁，可以有效避免集体无序活动。反之，散沙状的群众在无利益诉求时便于服从权力者的领导与支配，一旦利益诉求无处申诉或社会矛盾解决不畅，极易引起群体的无理性行为或活动。

(三)改善基层民生、完善城乡一体化社会保障和福利制度

“帮扶困”、“节日慰问”被认为是党员干部联系群众的重要举措，动员领导干部帮助部分困难群众度过暂时难关，起到了联络群众感情、体验基层生活的作用。理性地看，“帮扶困”方式总有暂时性、随意性、局部性、成本高的特点，如果缺乏制度上的保障，容易形式化、表面化。“帮扶困”既要表明领导者的爱民、为民姿态、引领各种资源力量的导向与关注，但更重要的是要形成解决困难群众贫困问题的保障体系，扎实推进城乡一体化社会保障制和民生福利度。在社会主义市场经济的背景下，帮助社会底层群众摆脱贫困的境况既要减少权力的“正当性”干预，更重要地要增强公民基本保障的权利性、救济性，而后者更具有根本性、长期性、内在性。大力改善基层民生，更加合理地配置社会资源和社会机会，创造条件积极把补缺性的民生福利转变为适度普惠型的民生福利，最后达到完全普惠型的民生福利，进一步加大对社会保障的人财物投入，使民生事业、社会事业、公共服务方面的工作做得越来越好，惠及全部基层民众，使他们共享改革发展的成果，这样社会矛盾、社会问题就会大幅度减少、社会管理成本就会大幅减低。[13]因此，城乡一体化的社会保障和普惠型民生福利是贯彻群众路线、使人民群众共享改革成果的重要举措。

(四)拓宽群众反腐渠道、保障官员清廉，切实增强监督权力的效果

用道德情操约束政府官员、保证领导干部清廉是公务员道德廉政建设的重要内容，但仅有这些是远远不够的。保证官员干部清廉的重要机制是政府权力运行规范化，以权力制约权力、以社会制约国家是中国进行现代化建设绕不开的一道坎。领导干部清风气正离不开有效的权力监督机制，权力监督要体现人民群众的主体力量，这是规范公权力的基础条件。要进一步深化行政体制改革、准确定位政府职能，推进更大范围的政治体制改革和社会体制改革，规范权力运行体制机制，建立公开透明的权力运行机制，建立科学民主的决策机制，加强对权力的制约和监督，让权力在法律的轨道上行使，让权力在阳光下运行。[14]由于体制反腐的滞后性、迟钝性、不作为性以及受权力者的影响较为深远，体制外反腐异军突起，网络反腐成为体制外反腐的主力军，“艳照门”能让官员瞬间落马，网络曝光的“结婚承诺书”能把厅级领导移送司法机关。[15]容忍并积极鼓励群众反腐的新形式是提高体制反腐水平的重要举措，群众举报亟需纪检部门跟进调查，清白则公示，保证干部官员工作的积极性，有问题则处理，保证党员干部队伍的纯洁性，不要动辄以网络谣言相向、以“诽谤罪”、“侵犯商业信誉罪”拘留、拘捕，[16]挫伤群众反腐的积极性。干部廉洁重在群众监督、权力规范，无它则无公正、无它则无政治、无它则无政府公信力。

[1]丛日云.当代中国政治语境中的“群众”概念分析[J].政法论坛(中国政法大学学报)，2005(2).

[2]王宇，王培伟. 连续三月突破43万亿 人均储蓄超过3万元[N].中国日报，2013-09-11.

[3]周亦楣. 媒体称北京上海月嫂最高月薪达1.5万[N].新京报，2012-04-07.

[4]陆学艺. 当代中国社会阶层研究报告[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[5]丛亚平，李长久.中国基尼系数达0.5超警戒线 社会处“危险”状态[N].经济参考报，2010-05-20.

[6]胡锦涛. 在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[N]. 人民日报，2005-06-27.

[7]董必武.我们的财政任务与群众路线[M]//董必武选集.北京：人民出版社，1985：174.

[8]约翰.克莱顿.托马斯.公共决策中公众参与[M].北京：中国人民大学出版社，2003：38.

[9]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：333.

[10]杨成虎.群众路线的逻辑、意义与限度[J].云南社会科学，2011(4).

[11]张英红.积极推进联系群众方式的转变[J].中国党政干部论坛，2002(7).

[12]陈玉忠，李坤轩.问责制发展的路径选择：事故导向抑或民意导向[J].福建行政学院学报，2013(3).

[13]陆学艺.中国社会建设与社会管理：探索发现[M].

[14]龚维斌.正确判断社会形势科学推进社会管理[J].行政管理改革，2012(11).

[15]单增德涉嫌犯罪被移送司法机关[N].法制晚报，2013-03-26.

[16]新快报记者.刘虎举报工商总局副局长被抓[N].南方都市报，2013-10-23.

(编辑：董 蕾)

2014-04-10

山东省软科学重点项目(2013RZB01003)、山东省社会科学规划研究项目(10CZZZ01)。

陈玉忠(1975-)，男，山东高密人，讲师，山东行政学院公务员培训处，研究方向为政治学、行政法；高学栋(1959-)，男，山东安丘人，教授，山东行政学院学报副主编、编辑部主任，山东省行政管理软科学研究基地主任，研究方向为政治学、公共行政管理。

D252

B

2095-7238(2014)09-0031-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.09.006