刍议WTO 框架下的中国金融自由化

张 磊

(1．华东政法大学 国际法学院，上海 201620;2．复旦大学 法学院，上海 200042)

一、WTO金融自由化要求概述

1989年乌拉圭回合谈判中原GATT成员方一致通过了《服务贸易总协定》(以下简称GATS)。1995年WTO取代了GATT，建立了全面意义上的多边贸易体制。WTO成员方在1997年又通过了《全球金融服务贸易协议》(以下简称《金融协议》)。

《金融协议》的主要内容包括:允许外国公司在国内建立金融服务机构并按竞争原则运行;外国公司享受同国内公司同等的进入市场的权利;取消对跨国服务贸易的限制;允许外国资本在本国投资项目中所占的比例超过50%等。[1]此外，根据协议，各成员方的金融业开放服从GATS的基本原则，即最惠国待遇原则、透明度原则、发展中国家更多参与原则、市场准入原则、国民待遇原则、逐步自由化原则。其中前三项原则为一般性原则，各缔约方在所有服务贸易领域必须遵守。而后三项原则属于特定义务，需要各缔约方经过谈判达成具体承诺并加以执行。《金融协议》自通过以来，极大地推进了世界金融市场的开放——该协议涉及全球95%的金融服务领域，包括全球38万亿美元的银行贷款，18万亿美元的证券资产和2．5万亿美元的保险费。目前WTO已有120个成员方做出了包括银行、保险、证券和金融信息市场在内的金融服务领域开放市场的承诺。[2]

二、WTO金融自由化对中国的影响

实现我国金融行业与全球的接轨是大势所趋，也是经济发展的必由之路。同时，正是由于金融业的重要性，所以它被WTO列为世界经济的三大基础之一。并且将自由化作为该行业的宗旨之一。我国当年在加入WTO的时候曾经做出承诺，即中国将逐渐开放金融行业。由此可见，中国大陆的金融市场将呈现出更加激烈的竞争。因此，WTO金融自由化的要求对我国而言，不仅是艰巨的挑战，也是难得的机遇。

(一)WTO金融自由化对中国的有利影响

1．有助于推动我国金融运行和金融监管向国际标准靠拢

在改革开放初期，我国向国外学习金融经验的途径主要是人才的海外培训，不但费时费力，而且效果相对有限。不过，随着我国金融行业的不断开放，国外金融机构将纷纷登陆我国，这将便于我国金融机构和人员更加持续、有效地学习其先进的金融管理经验，使得我国的金融运行和金融监管逐步与国际接轨，从而更好地参与国际竞争。

2．国外金融机构的进入将更加有利于我国引进大量外资

国外金融机构的到来，不但带来了先进的管理经验和国际运行规范，也带来了大量的国外资金。例如，到1999年9月底，在华外资银行共有资产310多亿美元，其中贷款220多亿美元，这些资金中的大部分来源于国外。[3]这将大大推动我国外资引进的速度，从而更好地服务于我国的经济建设。此外，外国金融机构数量的增加还是对投资环境的优化，能够进一步吸引外国落户中国。

3．促进国有商业银行对信贷机构与资产质量进行完善

透明度原则是WTO的在服务贸易领域的基本原则之一。根据该原则，任何成员方都要在生效前公布可能对服务贸易产生影响的法律规范或者其他规范性法律文件。因此，我们应当对有关金融方面的法律文件进行系统地梳理与完善，尤其是要按照国际惯例和市场规则处理相关问题，减少和避免非法律因素的干扰，以便能够有效地根治国有商业银行信贷机构与资产质量不断恶化的诱因，从而增强本地金融机构抵御风险与适应改革的能力。

(二)WTO金融自由化对中国的不利影响

1．我国金融机构将失去部分金融业务和市场份额

随着中国金融市场的逐步开放，拥有雄厚竞争实力的外资金融机构将纷纷抢摊中国，而目前中资金融机构的市场抗衡能力实在令人担忧。举例来讲，国有商业银行的资产质量和经济效益与外国同行存在明显的差距，因此，即使在本土市场进行竞争，我国金融业也将处于较为不利的地位。首先，从银行的资本实力和抗风险能力来看，中国银行资本增长率在亚洲仅排在第52位，利润增长率仅排在第56位，其它三大国有银行的排名均在100位以外。[4]其次，从经营实力和资产质量来看，仅美国的花旗银行的资产就达7000亿美元以上，相当于我国四大国有商业银行资产的总和。美国商业银行目前的不良资产平均比率不超过0．7%，而我国商业银行不良资产的比率则是他们的30倍以上。[5]最后，从经营独立性和运作经验来看，我国的商业银行也不占优势。外资银行在经营过程中基本不受政府干预，而我国的金融机构在短期内仍无法摆脱行政干预。另外，许多外资银行都有百年历史，并在多次经济危机中经受了考验，因此，运作经验和适应能力自然在国内银行之上。

其实不仅银行业形势严峻，其他金融行业也不容乐观。如我国国内保险业务恢复才十几年，1997年保费收入占国民生产总值的比重仅为1．44%(不包括外资保险公司)，而发达国家此前已达到9%左右。[6]欧美保险机构肯定会发挥其在经营和管理上的传统优势角逐和挤占这个世界上最大的保险市场。很显然，倘若如此，我国保险机构将必须在本土市场与欧美同行进行激烈的竞争，而它们的准备时间和竞争能力都差强人意。

2．国内金融机构将面对部分金融人才流向外资金融机构的挑战

WTO金融自由化带来的另一挑战就是中国金融业人才的竞争。金融业是一个知识技术密集型产业，而在中国，由于历史等原因，现代金融业人才，尤其是高级金融人才紧缺，尤其是我国国有商业银行还未完全建立起人才任用的激励机制，缺乏相应的社会环境来培养熟悉国际金融市场和现代金融手段的人才。另一方面，随着金融市场的开放，外资银行将把中国银行业3%的高级管理人才作为它们在人才竞争上的重点。[7]外资银行丰厚的薪酬标准、良好的工作环境以及更好的职业远景等必然会吸引相当数量的高级管理人才，包括大量我国本土的优秀从业者。因此，这将使我国金融行业的人才更加捉襟见肘，进一步影响我国在国际金融业领域的综合竞争能力。

3．境外金融动荡对我国金融行业的影响将显得更加直接

外国金融机构在华数量和规模的增加将极大地加强我国金融业与世界金融市场之间的联系。然而，反过来，我们也不得不诚然在加强联系的同时，国际金融市场的各种不利影响也必然会更加快捷和直接地传至我国境内。我们不妨以银行业为例，在华的外国银行有超过50%是采取分支机构的形式落户。在外国发生金融动荡或者我国市场出现相关风险时，这些分支机构很可能抽逃它们在华的资金储备，进一步加剧相关不利因素在我国的影响。

4．我国分业经营的金融体制面临重大挑战，而金融机构又难以立即适应混业经营

目前，外资银行大多实行混业经营，往往集商业银行、投资银行以及证券、保险于一身，与严格分业管理的中资银行相比，可以为客户提供更为全面的商业银行服务，可满足客户多元化的业务需求。[8]于是，外资金融机构将会原原本本地把混业经营体制移植到中国，开展一条龙式的金融服务，这样就形成了在华外资银行的混业经营与中资银行的分业经营的竞争格局，使中资金融机构在竞争中处于极为不利的地位。[9]由此可见，我国目前采取的分业经营和管理的体制已经不能适应新形势下我国金融行业参与国际竞争的要求。放眼全球，世界各国对金融行业的监管呈现出放宽的趋势，尤其是避免采取分业经营和管理的方法，并且降低本地金融市场的准入门槛。这是大势所趋，不得不引起我们的高度关注。但是，显而易见，由于我国金融市场还不够规范，中资金融机构风险控制还不能适应业务混业经营的要求。这就使得中国金融行业的经营体制处于进退两难的尴尬境地。

5．我国金融法制建设和监管能力将承受更加严峻的考验

目前，我国金融法制尚不健全，很多关键的金融规范还没有法律条文予以明确。例如《中国人民银行法》第五章规定的金融监管事项，对中央银行风险管理、外汇和国际收支管理以及在国际收支不平衡时的应急办法并未作规范。这显然不利于我国利用GATS中对“保障收支平衡的限制”条款寻求金融服务贸易的特殊保护。又如《商业银行法》中对商业银行贷款的负债比例的管理规定中，只规定了资本充足率不能低于8%，未规定风险权数。而在《巴塞尔协议》中，风险权数与资本充足率一起构成了约束银行发放贷款规模和经营规模的标准。[10]此外，外资金融机构可能会使用超常规的竞争手段，例如为了获取更高的利润和挤占更大的市场份额，外国金融机构采取不合理或不合法的方法从事经营活动。同时，我国监管制度，尤其是法律法规方面存在的不足之处也很可能被大型外资金融机构所利用，从而构成难以规制的规避行为，进而造成我国国家和个人利益的严重损失。然而，冰冻三尺非一日之寒。我国要加强监管和完善法律还有很长的路要走。这就大大增加了我国金融监管的难度。

随着外资金融的不断进入，我国金融业长期积累的问题可能集中爆发，甚至可能会使一些金融机构发生信任危机。面对种种不利影响和挑战，很显然，我国金融行业的改革进程着实压力不小。

三、我国在WTO金融自由化要求下的改革对策

(一)有计划、分阶段地逐步实现我国金融行业的混业经营

1995年、1999年我国相继通过的《商业银行法》、《证券法》确立了银行业、证券业、信托业和保险业分业经营、分业管理的基本制度。分业经营虽对规范金融机构经营行为避免无序竞争等起到了一定促进作用，但不可否认的是也带来了银行经营范围狭窄，经营效益下降，违规经营、帐外经营突出等不良现象。[11]所以，我国有关金融行业的相关体制存在进一步完善的必要性。但是在实现我国金融混业经营的过程中，有两个问题必须明确:

1．我国采取的混业经营模式应当根据我国实际需要有所改进

混业经营或分业经营都有其优劣之处，各国在设计其金融制度时，往往吸收两种体制的长处，并利用监管手段克服种种不足，以使金融市场高效运转。例如在实行混业经营的德国，德国银行监督局依据银行法、投资公司法、证券交易法、股份公司法等，对银行的业务经营进行监督以控制银行所承担的风险;为维护银行客户利益，防止利益冲突，对银行从事的证券业务等给予适当限制，银行作为经纪人参加的证券交易，在场所上仅限于证券交易所，在对象上仅限于官方评定的、有官价的证券，银行代买主收购证券时，可收购银行自有的证券，但价格不得高于官价，银行代卖主出售证券时，可把证券卖给自己，但价格不得低于官价;还发布银行雇员交易准则，要求银行应注意其行员在从事有价证券、外汇、贵金属及衍生性商品交易时不得侵害银行及其客户的利益等等。[12]这些改进措施很好地降低了混业经营的高风险性，同时也最大限度地保持混业经营的优点。事实证明，对混业经营进行因地制宜的改进不但是必要的，而且是必须的。这一点值得我国研究和借鉴。

2．我国实施金融混业经营应当分步骤地逐步推进

从长期发展方向看，我国金融业在实现从分业经营向混业经营转变过程中，应立足于我国目前的国情，采取有步骤“逐渐过渡”的方式，在保持我国金融业稳定发展和国民经济稳定增长的前提下进行。而在目前，必须坚持金融业“分业经营、分业监管”的原则不能动摇。但可以在某些金融产品经营和某些金融业务上进行一些“交叉”试点，如保险公司入股市、券商进入银行间市场和股票质押贷款市场等。[13]在条件成熟的情况下，我们可以考虑对《商业银行法》、《保险法》、《证券法》进行修订，调整相关具体规定，例如取消银行、证券、保险和信托相关机构不能交叉持股等禁令，从而增强不同领域之间的联系。这样有利于打造综合经营的金融集团，并进而逐步形成统一的金融市场。具体来讲就是:首先，用若干年时间，完成银保融合;其次，再用若干年，完成银证融合;最后完成金融混业经营。

(二)取消外资金融机构的超国民待遇，营造公平、稳定的竞争环境

金融服务市场开放的最终标准是给予外资金融机构以“国民待遇”。目前，外资金融服务机构在中国境内仍不能说是已经完全享受了国民待遇，尚有若干业务领域暂时不允许外资金融机构进入，比如，证券业务也只部分放开。但是实际上，外资金融机构在国内所处的竞争地位十分有利。从总体上看，外资金融机构所享受的待遇已超过国民待遇。主要表现在:第一，税收负担上的优惠两者差距极大。中国内地对外资金融机构所征收的所得税率依照香港标准制定的，再加上其它税种，外资金融机构的综合税率仅在30%左右。我国金融机构包括上缴利润在内的综合税负都在60%左右;第二，经营范围上的灵活性。外资金融机构可合法经营另外一些本地银行所不能经营的业务。比如，根据商业银行法规定，商业银行不可经营投资业务，而根据现行法规，外资金融机构则可从事外币投资业务;第三，政策负担上的差别。外资金融机构对国家政策所承担的义务远低于本地银行，外资金融机构的经营思路和方针较少地受到国家宏观经济调控政策的约束。各级政府对外资金融机构也极少提出政策性贷款要求，而本地银行却受到非常大的压力;第四，金融监管上的相对宽松。由于中国对银行业实行“条条管理”，各地区假如监管机构对扶植外资金融机构积极性甚高，往往对外资金融机构提供较为宽松的经营条件。[14]上述“超国民待遇”的实施无疑将使原本就处于劣势的中资金融机构的市场竞争状态雪上加霜。

(三)利用GATS和《金融协议》的有利条款扶助民族金融业的发展

WTO在要求成员方开放金融市场的同时，也为发展中国家的特殊利益进行了制度安排。我国应当学会利用这些有利条款，在WTO允许的范围内扶助我国民族金融业的发展。例如在GATS中“一般义务”与“具体承诺”是分离的。所谓“一般义务”是指所有缔约方都须自动履行的义务。所谓“具体承诺”是指非自动义务，即这种义务必须通过谈判才能确定，然后列入“承诺表”中，必要时双方还可重新谈判进行调整，“市场准入”和“国民待遇”便属于这一范围。我国对金融业的国民待遇完全可以附加必要的限制和条件，从而合法地扶植民族金融企业。又如我国也可以合理运用GATS中的“保障条款”和“例外条款”保护民族金融业;还可利用GATS的“不对称原则”和发展中国家“更多参与原则”，有计划地逐步开放金融服务市场，以便与我国的经济水平和承受能力相适应等等。

(四)强化监管体系，促进外资金融机构稳定健康发展

我国可以构筑三级金融监管体系，一是自律管理。世界上许多国家和地区的金融监管当局和金融机构本身都十分强调自律管理。我国应协助外资金融机构建立自律性组织，通过交流信息、配合政府政策、订立利率协议等约束其行为，维护市场的公平竞争。二是法律管理。健全的法律法规是金融业健康发展的基石之一。我国必须加强立法，对申请公开、资产实力、业务范围、资本标准、内部管理制度、信息披露等方面做出明文规定。三是国际监管。引进的外资银行许多是国际性银行，其经营活动是全球性的，因此，我们就必须接受国际上的一些管理惯例。事实上，国际社会从20世纪70年代以来就加强了对国际银行业的监管，主要依据是《巴塞尔协议》。[15]我国金融监管体制的完善不仅有助于金融安全和市场稳定，而且也利于推动外国金融机构在华的健康发展。

(五)积极培养和吸引高素质的国内外金融专业人才

金融业的竞争归根到底就是人才素质的较量，因此我国金融机构要取得竞争胜利，必须注重培养一大批实现金融现代化、国际化所需要的高水平人才，建立起行之有效的激励约束机制，促进在职人员钻研业务、大胆创新，对表现好的敢于奖励，对表现坏的敢于处罚，形成赏罚严明的风气。在人才的培养、使用和选拔等方面要打破常规，采取一些新措施、新办法，加快人才的培养和引进，并有效地防止人才外流。[16]不但金融机构自身要有培养和吸引人才的有效措施，政府也应当在突出金融复合型人才在国家人才战略中的重要地位，积极出台各种鼓励措施。

现代经济是信用经济，金融是信用经济的血脉。金融状况的好坏对于经济的各个领域能否正常运行往往起着关键作用。因此，面对中国入世后我国金融自由化的挑战，我国的确应当加强研究，积极应对。

(六)积极改善双边投资协定中的外汇转移规则

双边投资协定是国家与国家之间为鼓励、促进和保护本国公民在对方境内的投资而签署的双边条约。2008年，在第四次战略经济对话中，中美正式宣布开启双边投资协定谈判。2013年，欧盟也确定将与中国开展双边投资协定的谈判。外汇转移条款是双边投资协定中的一项基本条款，主要目的是保证投资者在东道国合法取得的收益或款项能够转移到东道国境外。

中国商务部2010年4月草拟的《中华人民共和国政府和——政府关于促进和保护投资的协定》(即中国双边投资协定范本)第8条对此做出了规定。该条文将允许外汇转移的前提设置为“按照(东道国)法律和法规”。

从2000年后中国对外签订或重签的BIT来看，中国采取明显的区别政策。规定该前提的16个双边投资协定无一例外是与发展中国家签订的，具体是俄罗斯、斯洛伐克、乌兹别克斯坦、朝鲜、缅甸、伊朗、印度、尼日利亚、赤道几内亚、古巴、圭亚那、特立尼达多巴哥、马里、马耳他、拉脱维亚、贝宁;没有规定该前提的12个双边投资协定中，有10个是与发达国家签订的，具体是瑞典、德国、比利时、卢森堡、法国、芬兰、荷兰、瑞士、葡萄牙、西班牙。只有突尼斯(2004年签订)与马达加斯加(2005年签订)不是发达国家。

中国在与发展中国家签订的双边投资协定中普遍规定“按照(东道国)法律和法规”这一前提实际上对中国“走出去”是不利的。从中国经济发展的总体水平以及对外投资的总量来看，继续加大对外投资力度已经成为中国经济持续发展的必然要求。如何切实保护我国海外投资利益已成为我们面临的一个新问题。目前，我国对外投资相对集中在发展中国家。近年来，我国在发展中国家的投资风险大幅增加。例如2006年厄瓜多尔对外国石油公司所谓“超额所得”征收特别收益金(即超额所得税)。这对我国石油企业在厄瓜多尔的投资收益造成非常重大的影响。更重要的是，我国在非洲和中亚的投资项目经常遇到外汇转移的困难。

尽管中国范本反映了多数发展中国家的利益需求，但是在我国与部分发展中国家签订的双边投资协定中规定“按照(东道国)法律和法规”这一前提实际上是对我国不利的。部分发展中国家的国内法律制度是相对不健全的。依据当地不健全的，甚至不公正的法律来判断是否应当保证外汇转移，这实际上是中国在限制自己的手脚。我们有理由担心，一旦情势变迁，部分发展中国家突然加强外汇管制，中国投资者的经济利益将处于非常危险的境地。

[1]曹建明，贺小勇．世界贸易组织[M]．北京:法律出版社，1988:265．

[2]叶春明．加入 WTO对我国金融业的影响与对策[J]．经济经纬，2000，(5):75－77．

[3]赵海宽．加入WTO与中国金融业的前景[J]．财贸经济，2000，(4):10－13．

[4]何雁明．对中国加入WTO的经济金融决策分析[J]．当代经济科学，1999，(5):2－6．

[5]戴伟利．面对WTO中国金融业令人堪忧[J]．党政干部学刊，2000，(5):30－34．

[6]苏豫．加入WTO对我国金融业的影响[J]．江西行政学院学报，1999，(3):57－59．

[7]张弘强，王忠霞．加入WTO与深化我国金融体制改革[J]．哈尔滨金融高等专科学校学报，2000，(2):12－16．

[8]冯玉泉．我国商业银行改革与发展的对策[J]．现代管理科学，2004，(8):106－107．

[9]陈建华．加入WTO对中国金融业的影响与对策[J]．经济学动态，2000，(10):14－17．

[10]石利才，宋泰徐，邓向红．加入WTO与我国金融存在的法律缺位[J]．湖湘论坛，2000，(6):24－27．

[11]毛筠．刍议金融业的混业经营[J]．商业研究，2002，(10):32－34．

[12]顾进毅．重新审视我国银行业的分业与混业[J]．新疆金融，2000，(10):18－22．

[13]刘贤文．WTO 与中国金融业[J]．商业研究，2002，(9):101－103．

[14]刘珺．我国金融业应正视 WTO[J]．金融与经济，1999，(9):17－18．

[15]金敏．加入WTO:中国金融业面临的国际化挑战[J]．湖北财经高等专科学校学报，2000，(5):30－33．

[16]黄玉书．加入WTO对中国金融业的影响及对策[J]．广西财政高等专科学校学报，1999，(6):5－8．