城市道路交通安全管理规划编制与实施策略研究＊

巩建国 戴 帅 刘金广 朱建安 曲 栩

（公安部道路交通安全研究中心 北京100062）

0 引 言

从宏观层面来讲，科学制定和实施安全管理规划是缓解城市交通拥堵、改善交通安全、防控交通违法、减小交通污染的重要手段之一。一方面，安全管理规划明确城市道路交通管理战略目标，制定交通安全管理策略，落实交通安全管理设施，提供交通安全改善政策技术指引。另一方面，也能够通过有效规范交通秩序、改善交通运行环境等措施消除因交通事故频发、交通设施不完善、信息化水平低下等因素导致的城市交通拥堵。同时，交通管理政策措施、交通安全管理设施布局等改变居民出行习惯、客货运输空间分布，直接影响道路两侧建筑的可达性，进而影响城市交通系统结构、城市产业形态空间分布，为城市交通结构、城市空间结构优化提供支撑。

我国《道路交通安全法》规定县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。《道路交通安全法》实施10年来，尽管诸多城市已经按要求编制，但规划编制过程随意、成果难以落实的情况十分突出，特别是与城市规划、城市交通规划难以形成合力，实践效果不尽理想。目前，国内对安全管理规划的研究集中于规划编制内容、技术方法、实施等方面，强调规划本身的技术、编制体系的完善。王炜［1］从城市交通需求管理、城市交通系统管理和城市交通秩序保障3个方面着手，提出了城市安全管理规划设计的具体内容和设计方法；陆化普等［2］提出了道路交通安全管理规划的定义和编制规划应遵循的原则，并给出了规划思路、技术路线和内容的建议；童赣生等［3］全面分析了城市道路交通安全管理规划编制层次、原则、内容，提出了规划实施的组织、人才、技术等保障建议。邹志云［4］、刘东等［5］研究了我国城市道路交通安全管理规划的理论体系，提出了编制组织、内容和技术路线、实施和滚动等方面的设计思路。尤雪琴等［6］研究了城市道路交通安全管理规划内容，提出了全面系统的交通安全评价体系。在相关的城市规划、城市交通规划体系中以及道路交通安全研究方面，城市道路交通安全管理规划并未得到相应的重视，对城市道路交通安全相关的目标、战略、内容等技术和编制体系缺失［7－9］。国外针对道路交通安全管理规划，根据自身实践更加注重具体行动措施的制定从而达到交通安全目标的改善。交通安全管理规划在美国被当做下一代道路安全策略加以重点对待，SAFETY－LU要求所有相关机构和单位都应协调参与到交通安全规划实践中［10］。联合国制定的《道路交通安全十年行动计划》确定了道路安全管理、增强道路和机动车安全、车辆安全、增强道路使用者安全、碰撞后应对等5大支柱，共34项活动和71条措施，更加突出目标针对性和多部门合作机制［11］。在联合国倡导下，英国［12］、澳大利亚［13］、加拿大等［14］诸多国家也制定了相应的交通安全战略对策或框架。

针对国内对规划编制战略定位、编制体系等研究的不足、实施不畅和国外经验不宜直接应用的情形，笔者立足城市的角度，突破城市道路交通安全管理规划编制和实施自身因素，从城市规划、城市交通规划的角度研究其编制和实施改进对策，为城市道路交通安全管理规划落实提供参考，提高了规划的科学性、合理性、可操作性。

1 城市道路交通安全管理规划实践问题及成因

1.1 实践问题简析

目前，安全管理规划存在编制过程缺乏规范、内容不一、方案难以落实等诸多问题。就结果而论，一方面，各地政府相关部门为应付“畅通工程”评比，临时组织人员编制文本，或照搬其它安全管理规划内容，缺乏对当地交通安全管理形势的清醒认识；另一方面，更加注重近期交通设施改善，将交叉口渠化、交通标志标线设计等交通工程设计方案作为交通安全管理规划核心内容。

1.2 问题成因分析

纵观安全管理规划编制到实施全过程，从技术、组织等方面进行全方位的审视，其实施效果不佳成因主要有以下3个方面。

1）编制技术亟需完善。尽管法律规定各地必须编制道路交通安全管理规划，但对于条文落实的技术支撑严重不足。首先，无论是国家层面还是部门、行业层面，尚未有规划编制相应的办法、导则等规范性文件，导致编制规划的随意性、盲目性。其次，各地规划编制注重设施规划，将交通工程设计当作城市道路交通管理规划，缺乏长远的战略统筹，存在规划理念的偏差。再次，规划编制一般由公安交管部门负责，规划方案仅基于交通管理部门掌握的交通事故、交通违法等数据，缺乏对城市道路基础设施、居民出行、客货运输、静态交通等综合交通方面的系统分析，数据支撑严重不足。最后，城市规划、城市交通规划中没有对交通安全管理规划做指引和预留，道路交通安全管理规划也缺乏对城市发展诉求、交通发展战略、交通设施布局等因素进行深入分析。

2）编制缺乏组织协调。城市道路交通安全管理规划内容涉及面广，其编制完善水平、落实效果很大程度取决于编制实施主体的协调力度。目前，规划通常由城市人民政府、道路交通安全委员会或领导小组、公安机关交通管理部门等主体编制实施，由于主体协调力度不同，编制过程和实施效果存在很大差异。同时，尚未有规范性文件明确规划编制主体资质、编制层次、编制过程、部门协调等具体要求，难以有效指导各地组织编制规划。

3）实施缺乏全面保障。规划的实施需要完善的制度、资金和人才保障。当前，尚缺少规划编制实施的监督管理和评估机制，并没有针对编制实施存在重大问题的问责条款。同时，用于落实规划的城市交通安全管理设施布设、智能交通系统建设等交通科技、交通管理方面的投入缺乏保障，使得交通管理基础设施建设不足，新技术、新设备难以及时应用，不能应对飞速变化的道路交通安全管理态势。此外，城市交通方面的人才主要集中在高校、规划建设行业，进入交通管理行业的交通专业人才相对匮乏，制约着城市道路交通安全管理规划的有效实施。

2 与城市规划及城市交通规划的关系探究

城市道路交通安全管理规划作为城市交通规划的1个专项，其与城市综合交通规划、城市规划有着密切的关系。

2.1 与城市交通规划关系

城市道路交通安全管理规划作为城市综合交通规划的子规划或专项规划之一，但其内涵和外延已经远远超出传统交通规划的范畴。首先，传统交通规划注重交通设施的布局，并不将交通安全管理内容纳入规划的重点，缺乏对城市交通安全发展目标、战略、设施的考虑。其次，城市道路交通安全管理规划不仅有交通安全管理设施的规划，更加入了政策措施的元素，更多强调“软”的要素，突破了传统交通规划的广度和深度。最后，在规划编制方法技术上，传统交通规划方法已经相对成熟，交通安全管理规划的编制技术还在探索之中，更需要加入管理学的方法解决问题。可见，城市道路交通安全管理规划已然不同于传统交通规划，其理念、内容、方法等均已全面突破，在城市道路交通安全作为城市交通发展重要目标前提下，需要城市交通规划放开视野，更新理念、方法、技术，更好适应城市道路交通发展诉求。

2.2 与城市规划的关系

安全目标是城市社会经济发展的重要目标之一，交通安全则是安全目标体系下的分目标之一。目前，我国的城市规划中没有对城市道路交通安全发展目标的设定，从而在城市综合交通规划的内容中也缺乏交通安全管理对策、交通安全设施布局等内容。安全是城市发展的基本要求，因此，实现道路交通安全目标的城市道路交通安全管理规划就是保障城市规划目标实现规划体系中的一员，涉及城市居民生产生活的交通安全有必要作为城市规划体系的补充和完善。

3 城市道路交通安全管理规划与相关规划的衔接

城市道路交通安全管理规划难以落实的重要原因之一就是与相关规划协调不足。因此，需要加强与城市规划、城市交通规划编制体系、理念、技术方法、实施机制等方面的衔接，助力推进城市道路交通安全管理工作。

3.1 规划编制体系的衔接

从城市的角度讲，城市规划、城市交通规划、城市道路交通安全管理规划编制体系存在的高度对应性，见图1。战略规划层面，城市道路交通安全管理战略设计纳入城市规划、城市综合交通战略设计，提出交通安全管理的目标、战略、实施策略，解决重大交通安全基础设施布局问题。系统规划层面，交通安全管理具体实施行动的内容、策略、时序等可作为城市交通专项规划内容之一，在交通规划中提出城市道路交通管理目标、系统和具体策略。实施规划层面，在交通影响评价、交通设施规划设计中提出基于交通安全的交通设施规划设计方案，上溯到修建性详细规划中，则可以提出特定地区交通安全管理目标、设施布局等较为宏观的要求。

图1 城市规划、城市交通规划与道路交通安全管理规划关系Fig.1 The relationship among the urban planning，urban transportation planning and urban traffic safety management planning

3.2 规划理念的衔接

规划理念主要体现交通发展战略和发展目标。城市规划、城市交通规划理念注重设施规划，强调的是服务理念，重点从提供交通服务的角度制定交通发展目标、构建交通系统和布局交通设施。道路交通安全管理规划则注重管理，强调应用管理手段对人、车、路、环境等道路交通安全要素的调整达到交通安全、畅通、有序的目标。城市交通安全作为城市发展的重要目标之一，在当前的城市规划、城市交通规划中鲜有此类目标出现。因此，规划理念上衔接，需要从以往的设施规划服务理念到安全与畅通并重、管理与服务并重、管理与设施并重的理念转变，把城市道路交通安全管理目标纳入城市规划、城市交通规划目标体系，制定提高城市道路交通安全水平的战略体系和具体策略。安全管理规划中则应注重管理与服务并重的要求，将群众满意程度、交管服务性业务办理水平、服务性设施设置水平等作为规划目标之一，制定相应的实施策略。

3.3 规划内容的衔接

在规划理念衔接指引下，城市规划、城市交通规划中应纳入城市道路交通安全管理的内容要求，重点在于：现状分析与评估中加强对城市道路交通安全态势的分析研判；城市功能布局、综合交通体系构建等总体框架中考虑城市道路交通安全管理需求；城市道路、公交网络和客货运枢纽、停车、慢行等设施布局注重从安全和畅通的角度出发，强化道路交通安全管理设施的落实；深化交通管理政策、交通信息化的规划研究，强化智慧城市与智能交通的融合发展。

3.4 规划方法技术的衔接

我国城市规划、城市交通规划的方法已经相对比较成熟，经过多年来诸多城市的应用，逐步趋于完善。尽管安全管理规划也采用了此类规划方法，但其规划内容相对于城市交通规划更加动态。因此在城市规划、城市交通规划中提出城市道路交通安全内容的需求，则需要深入研究动态方法在其中的应用如城市规划和城市交通规划的设施布局对交通的动态运行产生的影响评估、安全管理规划实施对城市产业、空间的影响分析等。此外，也需要探讨原有规划预测、评价等方面技术的适应性，从而为统筹城市道路交通安全与畅通提供保障。

3.5 规划编制实施机制衔接

规划的编制实施是1个统筹协调的过程。编制过程方面，需进一步明确规划编制的具体流程，包括前期研究报告、过程监督、专家论证、审批等阶段及各阶段主体、内容等要求，明确编制主体和协调主体的责、权、利，为统筹城市规划、城市交通规划等相关规划提供机制保障。实施监督方面，需要研究制定交通安全管理规划实施的相关制度，明确规划审批的权限、文件等操作细节。一方面，借鉴应用城市规划运作的“一书两证”制定类似的证书，或将道路交通安全管理规划的设施要求纳入城市规划的“一书两证”制度中，提高规划的可操作性；另一方面，制定规划实施的监督制度，明确规划落实操作中各方的职责，落实问责制度。实践表明，由城市人民政府组织编制和实施，主要领导主管，能够有力的协调指挥不同部门，提高规划编制水平和实施力度。

4 规划落实保障措施

4.1 规划编制技术体系

城市道路交通安全管理规划虽然在法律层面给予了编制依据，但在实际操作中缺乏完善的法律体系保障，缺少从属法规、专项法规对其内容的延续，没有相应的规划编制办法、编制导则等技术性指引。反观城市规划、城市综合交通规划，则有《城乡规划法》、《城市规划编制办法》、《城市综合交通体系规划编制办法》、《城市综合交通体系规划编制导则》等完善的法律技术体系保障，确保了规划编制有据可依、有章可循。因此，城市道路交通安全管理规划也需要相应的编制办法、实施细则，对规划的内容、技术路线等提出可操作性强的要求，以便在规划实践中发挥重要的指导作用。

4.2 规划编制实施组织体系

城市道路交通安全管理规划内容涉及部门众多，在规划编制和实施过程中需要公安、交通、规划、宣传、财政等相关部门广泛的协调、组织、监督和检查。因此，编制和实施城市道路交通安全管理规划，需要有相对稳定和权威的组织结构，统筹和协调相关部门工作，明晰各自职责，确保规划编制实施的顺利推进。

4.3 规划编制实施人才体系

城市道路交通安全管理规划编制和实施的技术和决策人员专业素养直接关系着规划的实施效果。根据城市道路交通安全管理的系统性、综合性特点，城市道路交通安全管理规划的编制和实施需要复合型交通规划和管理人才的培养，具备经济、法律、工程技术、宣传教育等多方面的专业知识，能够解决复杂交通问题。同时形成规划编制和实施的专业队伍，长期、稳定的从事规划的实施监督、动态调整等业务，确保规划的连续性。此外，还需加强专业队伍在城市及城市交通规划、建设中的参与力度，提升专业队伍的综合能力和素质，提高交通管理部门在城市及城市交通规划建设阶段的影响力。

4.4 规划动态调整机制

城市道路交通安全管理规划的动态调整机制是适应不断变化的道路交通安全形势的重要保障。一方面要有完善的动态基础数据支撑，规划编制或实施部门要建立健全城市道路交通安全管理数据库，能够及时更新城市道路交通安全管理基础数据；另一方面，需要与城市规划、城市交通规划等上位规划相协调，定期跟踪城市道路交通安全发展态势变化，进而对已有的规划做出适当修订、调整和滚动。

5 结束语

城市道路交通安全管理规划是改善道路交通安全水平、缓解城市道路交通拥堵的重要指南，也是影响城市社会经济发展的重要因素。随着城市化、机动化水平的变化，其编制实施不仅需要在内容、理论、技术、方法等方面予以突破，更需要立足城市角度，加强与城市规划、城市交通规划各层次关系的衔接，层层落实和反馈，在宏观层面把握城市道路交通安全发展态势，指明城市道路交通安全发展目标、方向、策略。

［1］ 王 炜.城市交通管理规划方案设计技术［J］.交通运输工程学报，2003，3（2）：57－60.

［2］ 陆化普，周 钱，徐 薇.道路交通安全管理规划理论与应用研究［J］.中南公路工程，2006，31（3）：67－81.

［3］ 童赣生，任 刚.关于道路交通安全管理规划编制的若干思考［J］.交通标准化，2005（10）：61－64.

［4］ 邹志云，胡琼虹，毛保华.道路交通安全管理规划理论体系研究［J］.中国安全科学学报，2005，15（12）：4247.

［5］ 刘 东，路 峰.道路交通安全管理规划体系初探［J］.中国安全科学学报，2004，14（5）：51－54.

［6］ 尤雪琴，秦焕美，关宏志，等.城市道路交通安全管理规划思路探讨［J］.道路交通与安全，2010，10（3）：47－51.

［7］ 吴 强，李德华.城市规划原理［M］.第四版.北京：中国建筑工业出版社，2010.

［8］ 过秀成.城市交通规划［M］.南京：东南大学出版社，2010.

［9］ 方守恩，王长君，王笑京，等.“国家道路交通安全科技行动计划”研究成果综述［J］.交通信息与安全，2013，31（1）：1－4.

［10］ 严新平，黄合来，马 明.美国道路交通安全现状及研究热点［J］.交通信息与安全，2009，27（5）：1－9.

［11］ World Health Organization.Decade of action for road safety 2011－2020（Global Launch）［EB／OL］.（2010－03－02）［2014－02－22］http：／／www.who.int／roadsafety／decade＿of＿action／en／

［12］ Department for transport，Great Britain.Strategic framework for road safety［R］.London：Department for transport，Great Britain，2011.

［13］ Austrian ministry for transport，innovation and technology.Austrian road safety programme（2011－2020）［R］.Canberra：Austrian ministry for transport，Innovation and Technology，2011.

［14］ Government of canada.Road safety in canada［R］.Ottawa：the Minister of Public Works and Government Services，2011.