当前农村耕地利用与保护对策探讨

黄淑娟

(福建省闽侯县土地矿产交易中心 350100)

耕地是农业用地的主要构成，是人类赖以生存的粮食、油料、糖料等农产品最为基本、尚不可替代的生产资料。因而，国家对保护耕地做出了严格规定，如，严格控制耕地转为非耕地;禁止占用耕地建窑、建坟或擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等;禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等等。近几年来，农民违法利用耕地问题日益严重，有的擅自将基本农田改为园地，栽种林果苗木，或者挖塘养鱼;有的擅自将耕地高价提供给他人挖沙取土，严重破坏耕地的耕作层;有的擅自在承包的耕地上起盖房屋，起盖后或自住、自行办厂开店，或出租经营;还有私下将承包的土地出卖给他人建造建筑物等……造成耕地被破坏或流失严重，不但威胁到粮食安全，而且还影响了农业和农村经济的持续健康发展。

1 农民非法利用耕地的原因分析

1.1 经济利益驱动

在市场经济条件下，农民土地经营的首要目标是经济利益最大化，而且目标的期望值在不断提高。由于农业生产特别是粮食生产成本高、效益低，其经营收益往往达不到农民的预期，而从事其他行业生产则能获取比种植业高得多的经济收益。在经济利益的驱动下，农民常常将耕地转作其他用途。为了得到自身所期望的经济收益，农民就不惜冒着违法的风险，擅自改变耕地的农业用途，甚至非法出卖耕地牟取高额利益。

1.2 农民法律意识淡薄

虽然国家对耕地和基本农田实行特殊保护，制定了严格的法律制度，但大多数农民对此知之甚少，没有意识到擅自改变耕地的农业用途是违法行为，由于法律意识淡薄，有些农民为了个人的、眼前的经济利益，无所顾忌地在耕地上建造建筑物甚至出卖耕地，或进行破坏耕作层的掠夺性经营。

1.3 耕地所有权人监督缺失

国家有关法律规定，农村土地属于农村农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会 (本文合并简称“村集体”)经营和管理。因此，作为耕地所有权人的村集体应当对耕地利用情况进行监督，发现农民擅自改变耕地用途或进行掠夺性经营的，要依法采取措施予以制止和纠正。但在现实中，村集体大多没有履行这一职责，村集体干部普遍认为耕地承包给农民了，对如何使用耕地是农民的自主权，不需要发包方过问;对于农民非法利用耕地，有的怕犯“干预承包方经营自主权”的错误，不敢监督;有的为了收买人心拉选票，讲人情做面子，对此视而不见，等等。在缺失监督的情况下，农民非法利用耕地问题日趋严重。

1.4 地方政府监管不到位

国家法律规定，地方人民政府应当对耕地用途加强管制。但在实践中，地方政府的管制尚未到位。一方面，农民非法利用耕地的动机十分复杂，往往合理的和不合理的相互交织在一起。例如，为响应基层政府“调整农业结构”倡导而把基本农田改种花果苗木，就很难界定其是否有主观过错。另一方面，当前农民非法利用耕地已经成为普遍现象，很难对其一一进行处罚。再者，作为土地执法主体的县级国土资源部门人手少，面对分布于全县广大地域的耕地利用状况，根本没有能力开展全面的检查监督，也就无法及时发现问题和处理问题。由于违法行为没有受到应有的惩处，造成农民无所畏惧地非法利用耕地。

2 防止农民非法利用耕地的对策措施探讨

2.1 开展土地管理的法制宣传，增强农民依法利用耕地意识

土地管理的法制宣传要深入广泛地开展，宣传对象要延伸到广大农民群众，宣传内容要有针对性，一要宣传保护耕地的重要意义和作用，要讲明保护耕地对发展农村经济乃至国民经济的重要作用，使广大农民认识到“珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是一项基本国策。二要宣传《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规，使农民认清耕地的合法用途、保护措施以及违法利用耕地的严重后果，从知法进而守法，确保耕地的合法利用。

2.2 要强化村集体干部履行耕地保护管理的责任意识

村集体干部是农村集体耕地的直接管理者，对当地农民违法用地的行为也最为知情，是土地执法监察强有力的“后备资源”，目前这部分的力量尚未发挥应有的作用。国家应当通过制定法规或政策，明确村集体干部保护耕地的责任和措施，督促他们积极履行管理集体耕地的职责，主动配合政府有关部门加强耕地保护工作，及时制止、举报农民违法用地行为，以弥补土地执法人员数量少，难于及时发现和查处违法用地行为的不足。

2.3 建立耕地保护工作机制，强化耕地保护的执法监察力度

2.3.1 建立耕地保护工作机构 一是县、乡、村三级成立耕地保护工作机构，县、乡两级工作机构人员以国土资源部门为主，农业、公安等部门参与，村级工作机构人员由村集体主要负责人和村级土地协管员组成，由乡镇人民政府以合同形式聘用。二是建立完善的工作制度，明确本地区耕地保护的目标、任务、方法，以及有关人员的职责、控制措施和相关的责任，以保障耕地保护工作高效有序地开展。

2.3.2 开展耕地用途常态化巡查 一是制定耕地用途巡查制度，县、乡、村三级成立耕地用途巡查小组，村级负责定期对本组织的耕地利用情况进行全面检查;县、乡两级负责组织定期或不定期的抽查或突击检查。二是及时处理巡查中发现的问题，将违法行为消灭在萌芽状态。三是建立巡查工作责任制，对不按规定开展巡查、发现农民违法利用耕地不制止、不报告的，要追究相关人员的责任。

2.3.3 加强耕地保护的执法力度 对农民擅自改变耕地农业用途或破坏耕地的行为，要按照国家有关法律法规严肃处理，对违法情节一般的，责令其限期自行拆除违建物、恢复耕地，如在限期内不自我纠正的，县级国土资源部门和乡镇人民政府要联合组织力量，对其强制拆除、恢复耕地，并责令其承担由此产生的一切费用开支;对构成犯罪的，要坚决移送司法机关依法追究其刑事责任，并责令其家属拆除违建物、恢复耕地;并将其违法情节和处理结果在县域内公开通报。

2.3.4 加大国家扶持力度，提高农业生产经济效益，提高农民保护耕地的积极性 国家已经出台了种粮农资综合补贴、良种补贴以及主要粮食品种保护价政策，对保护农民的种粮积极性发挥了重大作用，应当在坚持的基础上再逐步完善，如扩大补贴的品种范围，提高补贴标准，保障农民从事农业生产特别是粮食生产能够获得与其他行业相近的经济收益;同时，国家要逐步推行农业生产特别是粮食生产保险，降低其生产风险，以促使农民提高发展农业生产的积极性。