全面深化改革必须加强顶层设计
——学习习近平总书记关于全面深化改革的重要论述

◇ 文/方涛

党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，深刻阐述了新的历史条件下全面深化改革的重大理论和实践问题。习近平总书记在一系列重要讲话中，多次强调要加强全面深化改革的顶层设计，增强各项改革关联性、系统性和协同性。深刻领会这一重要论述，对于更好地推进全面深化改革具有重要的现实意义。

一、全面深化改革是一项复杂的系统工程

习近平总书记指出，“全面深化改革是一个复杂的系统工程”，“是关系党和国家事业发展全局的重大战略部署，不是某个领域某个方面的单项改革”。全面深化改革，就是要以经济体制改革为重点，牵引政治、文化、社会等各个领域的改革。相比之前的改革，全面深化改革的力度、广度、深度都大大增加了。在力度上，全面深化改革有明确的路线图和时间表，确定到2020年在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。在广度上，全面深化改革是经济、政治、文化、社会、生态文明五位一体的改革，还包括国防和军队改革、党的建设制度改革，是涵盖伟大事业和伟大工程的改革。在深度上，全面深化改革是在深水区里的改革，就是要涉险滩、啃硬骨头、破瓶颈，要突破利益固化的藩篱，必然涉及深层次问题、深层次矛盾，涉及利益关系的深度调整，其复杂程度、敏感程度、艰巨程度前所未有。各领域改革紧密联系、相互交融，任何一个领域的改革都会牵动其他领域，也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折扣。因此，必须既解决好生产关系中的问题，又要解决好上层建筑中的问题，系统、全面地推进各项改革，才能产生综合效应。

全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。1992年，邓小平提出，再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。党的十八届三中全会在邓小平这一战略思想的基础上，明确把推进国家治理体系和治理能力现代化作为总目标。从总体上看，我国的国家治理体系和治理能力是好的，能够适应我国国情和发展要求。同时，相比我国经济社会发展要求、人民群众期待、当今世界日趋激烈的国际竞争和实现国家长治久安，我国的国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方。实现社会和谐稳定、国家长治久安，根本上要靠制度，必须更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，推进国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。因此，从国家治理体系和治理能力现代化的改革目标看，全面深化改革就是要推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。由此可见，全面深化改革这项工程之浩大和复杂，必须是全面的系统的改革，是各领域改革的联动和集成，这样才能够在国家治理体系和治理能力上形成总体效应、取得总体效果。

二、从全局谋划全面深化改革

全面深化改革是一场深刻而全面的社会变革，每一项改革都会对其他改革产生重要影响，每一项改革又都需要其他改革协同配合。这要求我们在推进改革时，必须从全局考虑、整体谋划。2012年12月31日，习近平总书记在主持中央政治局第二次集体学习时指出，“要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性”，“要更加注重各项改革的相互促进、良性互动，整体推进，重点突破，形成推进改革开放的强大合力。”2013年11月12日，在党的十八届三中全会上，习近平总书记在对全会决定说明的最后一部分中再次强调，“坚持从大局出发考虑问题”，“加强顶层设计和整体谋划，加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究”。

正确处理顶层设计和摸着石头过河的关系，把加强顶层设计和摸着石头过河统一起来。顶层设计和摸着石头过河是辩证统一的。顶层设计必须建立在摸着石头过河的基础上，否则就成了空中楼阁。摸着石头过河，不能违背改革的总体思路，必须在顶层设计的指导下进行，否则就会迷失方向。改革开放是前无古人的崭新事业，特别是在对重点、难点问题进行改革时，更是需要不断在实践中探索。摸着石头过河，就是摸规律，从实践中获得真知，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。改革开放三十五年多来，面对完全陌生和未知的必然王国，我们党充分发挥人民群众的首创精神，支持基层进行探索，按照试点先行、逐步推开的办法，不断把基层和群众的好经验、好做法总结起来，不断完善后上升为国家层面的政策。摸着石头过河，可以及时发现不足，并加以纠正，降低改革的成本，而且推行起来也较为容易，有利于更好地进行顶层设计。

局部的阶段性改革要在顶层设计的指导下进行，不能违背改革的总部署和总要求。必须向前展望、超前思维、提前谋局，而不能只顾眼前、不顾长远。必须立足国家整体利益、根本利益、长远利益部署，而不能从部门利益、地方利益和眼前利益出发，避免合意则取、不合意则舍的倾向。重大改革举措要看是否符合全局需要，是否有利于党和国家事业长远发展。对党和人民事业有利的，对最广大人民有利的，对实现党和国家兴旺发达、长治久安有利的，该改的就要坚定不移地改。要弄清楚整体政策安排与某一具体政策的关系、系统政策链条与某一政策环节的关系、政策顶层设计与政策分层对接的关系、政策统一性与政策差异性的关系、长期性政策与阶段性政策的关系，既不能以局部代替整体、又不能以整体代替局部，既不能以灵活性损害原则性、又不能以原则性束缚灵活性。

三、加强党对全面深化改革的领导

加强全面深化改革的顶层设计不是一句空话，关键是要加强党对全面深化改革的领导。全面深化改革是一项艰巨的浩大工程，涉及到方方面面，只有中国共产党才能领导好。党的十八届三中全会作出的一个重要决定，就是“中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”习近平总书记指出，“全面深化改革是一个复杂的系统工程，单靠某一个或某几个部门往往力不从心，这就需要建立更高层面的领导机制。”因此，必须由党中央组建领导小组，专门来领导全面深化改革这项艰巨而复杂的工程。

加强党对全面深化改革的领导，是应对全面深化改革复杂性的客观要求。全面深化改革涉及到各个领域，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设制度，具体还有国防和军队、司法体制改革、纪律检查体制等，很多领域的改革如果还是像过去那样，由国务院来负责、国家发展和改革委员会具体协调肯定是力不从心。而且，全面深化改革是要啃硬骨头，敢于涉险滩，涉及到利益的深刻调整。触及利益比触及灵魂还要难。当前，改革面临的主要障碍就是利益固化的藩篱，来自既得利益集团、部门利益、地区利益的阻扰。这就要求党中央成立领导小组，超脱于各方利益至上，着眼于国家层面的利益和长远利益来加强顶层设计，更好地推进全面深化改革。

加强党对全面深化改革的领导，是由党的领导核心地位决定的。中国共产党，是中国特色社会主义事业的领导核心，在国家权力中处于核心地位。在中国，只有中国共产党才能够领导各方面国家政权。推进全面深化改革，必须加强党的领导。这一点，也为中国改革开放的历史和实践所证明。三十五年多来，正是党的正确和坚强的领导，才开启并顺利推进了改革开放事业，虽经历过重大考验，但每次都从容应对。在新的历史起点上，全面深化改革关键在党。只有中国共产党才能肩负起如此复杂和艰巨的浩大工程。根据全会部署，2013年12月30日，中央政治局召开会议，决定成立中央全面深化改革领导小组，由习近平总书记任组长。由党的总书记担任中央全面深化改革领导小组组长，在中国改革开放历史上是首次，充分体现了党中央推进改革的决心，必将更好地加强全面深化改革的顶层设计，把全会确定的各项改革任务真正落实。