公共服务供给主体间合作机理研究*

闫章荟

（天津财经大学 经济学院财政系，天津 300222）

一、问题提出及文献述评

近些年，政府公共管理事项日益复杂化，政府不得不应对来自更多方面的挑战，在公共事务的处理过程中引入各类非政府组织已成必然。同时，民间组织与市场经济组织的迅速发展，使得这种必然成为可能，公共服务的多元供给方式将在供给效率和服务品质方面更具优势。在此背景下，政府非常重视非政府资源的价值，已经做出了一些公共服务供给多元参与的制度安排，例如“军、政、校、企”联系会议机制、合同承包等，［1］在部分地区和一些公共服务项目之中，公共服务的多主体、多渠道、多机制供给格局基本形成。但在实践过程中，由于我国各类非政府组织发展的不均衡性与公共服务产品自身的复杂性，公共服务供给主体间合作有即时化取向。公共服务合作关系建立之初，各类组织间合作关系较为融洽，但合作关系的稳定性较差，合作网络裂解风险较高，造成公共服务供给组织合作关系发展的不稳定和公共服务供给质量的相对参差不齐。因而，中国公共服务供给方式的创新迫切需要建立以协同为主导的方略以减少公共服务的交叉、空白领域，实现公共服务主体间资源的高效整合与优化，提高公共服务供给效率。基于此，从价值结构的视角研究公共服务主体合作的机理，将为中国公共服务供给领域的改进提供理论依据，对推动我国服务型政府建设具有一定的指导意义。

合作是人类文明的社会基础，对人类合作机制的探讨最早为人们所熟知的是霍布斯和卢梭的研究。霍布斯主张通过国家的集权体制来实现人类的合作，卢梭提出在人类“公意”的基础上建立社会契约以实现人与人之间的合作。［2］霍布斯与卢梭的观点虽然有所不同，但两人的关于合作的深层次假设却殊途同归，即人类个体或群体只有在外在强制力量的作用下 （君主专制或共和独裁）才能建立合作关系。［3］这一深层次假设为之后的社会科学研究和实践提出了一个核心问题：合作的发生机理和维系机制。因此，公共服务或者说公共物品的合作供给问题实际上是把霍布斯和卢梭所提出的问题，在新的时代背景下进行重新解读。依据所提出的合作策略，此领域研究可以分为三个时期：第一个时期为传统理论研究时期，此时期的研究对象主要集中于政府组织体系之中，协同策略以主体间权力转移、责任整合、组织结构重构和官僚行为重塑为主。［4］伴随着公共管理研究范式的转换和新公共管理运动的兴起，公共服务供给主体间合作问题研究进入了第二个发展阶段，市场领域中的协同竞争策略被引入公共管理领域，研究视域由政府系统扩展到了市场经济组织，市场式合作机制被众多学者和理论界所推崇，公共服务供给主体利用自身资源在公共服务提供过程中获取合理利益得到认可。［5，6，7］而近些年，市场失灵和政府失灵的同时以及公共管理交叉研究进展使得公共服务供给主体间合作研究在研究对象上横跨了政府组织、市场组织和民间组织，在合作策略上大量跨学科研究成果开始涌现，如社会网络理论主张在组织网络之内依靠网络结构调整、网络成员角色流动等措施来实现公共服务供给主体间协同。［8，9，10］

已有研究多基于制度与结构层面，以协同合作的结果为导向进行探讨，从公共服务行为者的个体视角，探讨个体价值结构对协同效果的影响则相对较少。本文引入并适当修正交易成本经济学的若干分析概念，从公共服务供给主体个体价值结构的视角探讨其合作的动机，分析合作的促进因素和维系机制将有助于为公共服务供给主体间合作关系建立及维系提供可供选择的方案。

二、公共服务供给主体间合作机理及演进

（一）概念框架

1.合作资源。“合作资源”指因合作而产生的对公共服务有效供给具有价值的利益体现，包含因公共服务合作供给而产生的专门性投资、为信息共享而建立的专门信息网络等等，同时也涉及所开发制定的合作规则程序、事项的专属管理权、公共服务供给主体间所建立的默契和信任等无形资源。与公共服务参与主体自有资源相比，合作资源形成于多主体的互动过程之中，它代表着公共服务各参与者之间建立联系及进行合作的可能。

2.合作成本。“合作成本”概念来源于交易成本经济学的基础性概念“交易成本”。公共服务供给过程中各主体间的互动迥异于市场经济主体间的交易，但与市场主体相同，公共服务供给主体间同样存在竞争合作关系，在竞争与合作的统一过程中必然伴随着各种交易成本。在Furubotn和Richter（1997）所发展的交易成本理论基础上，［11］本文将合作成本分为三类：市场性合作成本、管理性合作成本与政治性合作成本。市场性合作成本主要涉及（1）问题调查费用，例如对公共服务事项本身及相关可能供给主体进行调查研究的费用；（2）谈判和决策费用，如众多公共服务供给主体就职责配置和利益分配所展开的谈判而引发的费用；（3）合作过程中的监督费用。管理性合作成本主要指公共服务供给主体内部为完成合作任务而使得各项相关决策得以贯彻执行的费用，如政府组织因开展与各类非政府组织间合作，在组织内部进行的文化动员、制度调整等活动产生的费用。政治性合作成本则主要涉及民间组织、市场组织等主体与政府组织间在文化和制度规则等方面的协调费用。

3.合作租金。“合作租金”的概念在本文中的内涵基本等同于企业组织合作网络中的“关系租金”概念，是指由于交换关系所产生的一种超额利润，［12］本文中合作租金意指合作资源为公共服务供给主体创造的一切价值，包括成本的降低、竞争力的增强、资产的增值、效率的提升、公信力的强化等。

4.主观期望。主观期望是指公共服务的可能供给主体提前所持有的一种希望，即认为参与公共服务供给，尽管可能会受到一定的规则约束并需支付一定的成本，但参与合作将产生更大的有形价值与无形资产。

（二）合作资源、合作成本及合作租金之间的关系类型

实际上，对于公共服务供给个体而言，合作资源并不必然会带来合作租金，按照合作资源的效果，可以将合作资源区分为正合作资源与负合作资源。正合作资源指能够为公共服务供给主体带来合作租金的资源，例如特定事项的专属管理权、政府给予的税收优惠等；负合作资源则会给公共服务供给主体带来负面的合作效应，例如民众倾向于将合作关系之中所有的责任都归咎于政府组织，一旦合作关系中其它性质组织出现不良声誉，则合作关系网络中的所有组织都会受到指责。因此，合作资源与合作租金之间的关系将展现出两种可能：第一，公共服务供给主体获得的合作租金与正合作资源呈正比关系，但合作资源的增加必须设有一定的限度，否则公共服务的多主体供给将失去意义，如图1所示。伴随着公共服务供给主体合作资源的增多，各主体间的合作在深度和广度上都将有所增加，可体现为由单纯政策扶持到深层的财政支援、技术辅助和人员共通，此过程中合作租金不断增长，合作关系得以强化，合作的极限是公共服务的共同供给主体间在政策、人员和技术等方面完全同步，此时合作租金达到最高点，但同时公共服务供给主体的独立性也将丧失，各个主体沦为同质性主体，公共服务多元供给的本初设想也在此时失去价值。第二，公共服务供给主体获得的合作租金与负合作资源呈减函数关系。在现实社会中，公共服务供给主体间以正合作资源为主，若一旦发现负合作资源则合作关系将破裂。

公共服务供给主体所支付的合作成本大体上与合作资源呈正态分布函数，如图2所示。之所以呈现此种关系是因为，在合作关系建立初期，随着公共服务供给主体间合作次数的增多，合作前的调查成本、合作达成阶段的谈判成本以及为了完成合作事项所需的管理性成本也随之增加。但随着合作关系的进一步深化，各主体借由彼此间逐渐增加的信任感未经谈判也可达成合作关系，在彼此信任的主体间合作的监督任务减少，监督成本相应降低。管理本身就具有重复性，管理程序随合作次数的增多而更为熟练，管理成本随之降低。同时，不同性质间组织在多次合作过程中建立起的默契也将在较大程度上降低政治性合作成本。综上，合作成本在公共服务供给主体间合作初始阶段与合作资产呈递增关系，随着合作关系的深化，合作成本与合作资产呈递减关系，当合作成本为0时，则合作主体已失去其独立性。

图1 合作租金与合作资源的关系

图2 合作成本与合作资源的关系

（三）公共服务供给主体间合作类别

合作的最终目的是实现1+1〉2的合作效应。但从公共服务供给参与者个体价值结构角度而言，其参与合作的目的不仅仅是合作的整体正效应，也包括其个体的长远合作租金，即实现每个参与者的合作租金大于合作成本。

依据合作资源与合作租金、合作成本之间的关系，公共服务供给主体间合作包含以下三种可能：第一，在合作关系建立初期，公共服务供给个体所支付的合作成本与所获得的合作租金基本相同，但随合作资源的增多，合作租金很快超过合作成本，合作正效应不断增强。如图3所示，本文称之为低阶合作，此种合作达成的条件极为苛刻，要求合作参与者在开展合作行为之初已经彼此熟识，具有共同的信念和价值观，且就合作责任分担、合作租金分配等事项达成完全一致，各项合作成本均极低。第二，在合作关系建立初期，公共服务供给个体所支付的合作成本大于合作租金，但随着合作资源的增多，合作成本逐渐降低，合作租金逐渐增多，合作成本与合作租金逐渐达到平衡，且在到达合作极限点之前合作租金开始大于合作成本。如图4所示，本文称之为高阶合作，这种合作模式具有一定的普遍性，更具现实意义，因而能够体现更多的现实关照。第三，从合作展开初期一直到合作极限点之前，合作成本一直高于合作租金，如图5所示，本文称之为假象合作，例如，公共服务供给参与各方在某种特殊情境或政府组织强力协调下签订合作协议，但由于合作成本长期高于合作租金，致大多数合作参与者对协议的履行阳奉阴违，合作失去意义。

图3 低阶合作

图4 高阶合作

图5 假像合作

（四）公共服务供给主体间合作机理

公共服务供给参与者的主观期望是合作实现的前提条件。政府组织作为一方主体，虽然在权力和资源等方面拥有更多优势，但完全依靠强制力所达成的合作只是一种短期的非共赢合作，且就长远而言，可能会产生较大的合作负效应，故唯有公共服务各方主体均从主观上认可合作可能达成的合作租金，才可能产生真正的合作正效应。故而政府组织应率先转变观念，形成开放性的文化氛围，并在各类非政府组织间倡导合作概念，激发合作意愿，凝聚合作的主观期望。在主观期望普遍建立的前提下，各方共同贡献能够产生合作租金的合作资源，如政府组织的政策扶持、民间组织的专业力量、市场经济组织的资金注入等，同时谋求合作成本的降低，实现合作参与组织间的充分沟通，在合作过程中建立良好的合作信用，并形成合作组织间的信任文化。唯此，实现合作参与各方之合作租金均大于合作成本，或合作参与者对其长期合作租金的有效增长形成认知，高阶合作才能实现。如图6所示。

图6 公共服务供给主体合作机理

（五）合作的演进

现实的公共服务提供过程远远比理论推导要复杂，中国公共服务供给体系呈金字塔形结构，公共服务供给主体间合作往往依靠层级制的命令结构完成，中央政府是公共服务政策的制定者，地方政府和其它基层非政府的民间组织、市场经济组织是公共服务的具体提供者，在这种合作架构之下，地方政府和其它各类非政府组织的主观期望可能并未真正形成，取而代之的是中央政府的权威影响，在中央政府权威影响之下，地方政府和各类非政府组织在公共服务供给过程中的合作成本可能一直居高不下，其变通措施是背离中央决策，提供对其来说更加有利可图的公共服务，或向中央政府争取更多的资金支援，这就形成了事实上的假象合作。

在假象合作与低阶合作关系形态下，公共服务基层供给者提供公共服务的动机源于命令链条的压力和现实利益的驱动，因此公共服务参与者价值取向异化极易发生，合作关系脆弱性较大，合作关系随时可能破裂，公共服务的供给质量也无法保障。高阶合作是基于道义、信任和互惠的自发性和志愿性合作关系，也正是因为公共服务参与各方彼此之间相信对方的真诚，认可对方承担合作义务的能力才可能形成对未来一段时间内合作正效应形成主观期望，在合作初期主动付出更多的成本，建立相对稳定的合作关系。如图7所示。

图7 公共服务供给主体合作演进

三、公共服务供给主体间高阶合作的实现

综上所述，在公共服务过程中，公共服务供给参与主体的主观期望、合作租金与合作成本之间的关系是影响合作关系的最为关键因素，公共服务供给主体间高阶合作的实现需要在以下几个方面做出努力。

（一）建立长期主观期望

公共服务供给参与者对合作关系产生乐观估计，不去计较一时利益得失，形成长期主观期望是高价合作得以建立的关键。长期主观期望形成的基础是组织间的相互信任和承诺，以及对于公共事务的责任感和公共利益的道义感。在日常事务中，经常互动的组织之间较容易形成彼此间的信任和承诺，彼此相信对方能以公平和相互交换的方式相处，并有能力承担合作关系中的义务，愿意履行其在合作关系之中做出的承诺。而相对陌生的组织之间只有在合作租金大于合作成本的前提下才能建立合作关系，即形成低阶合作。基于此，公共服务供给主体间高阶合作的实现需在各参与者之间建立日常沟通协商机制，民间谚语“日久见人心”放之于此亦有道理。在沟通过程中，公共服务供给参与者互相阐明自己的利益诉求和行为偏好，增进彼此的相互了解，避免无端的猜测与怀疑；在协商过程中，找出彼此利益诉求中的共同追求，寻求合作的空间，制定具体的合作细则。具体措施可考虑定期召开多元组织参与的联席会议，此外，还可考虑为非正式的沟通留一扇窗口，就沟通者而言，假如沟通双方私交较好，则共识比较容易达成，就沟通环境而言，气氛平和温情的饭桌上往往会比正襟危坐的会议室更能够达成合作共识。

（二）实现关系租金最大化

无论对于公共服务供给参与者个体而言，还是对于整个组织系统而言，合作租金越大，合作关系越容易建立。从非政府类参与者的角度考虑，在公共服务供给过程中，具有垄断性的合作资源最具价值，垄断性合作资源能够为组织带来垄断性超额利润，提高其在谈判过程中的话语权，从而降低合作成本。在合作过程中，政府组织与非政府组织建立合作关系的初衷是获取其自身不具备的优势和资源，因此，互补性合作资源对于政府组织最具价值。在合作过程中非政府组织可以在组织文化、管理手段、管理事项等方面与政府组织形成互补，从而创造整合性合作租金，如政府组织节省的公共服务提供成本、提升的民众信任和更为高效的内部管理等。因此，在合作关系的建立过程中，政府可以考虑授予一些参与者在某个领域内的短期垄断经营权，以保障其盈利实现，促进其快速成长；同时在一些政府并不擅长和暂时通过自身力量无法完成的服务领域，培育市场力量和民间力量，以实现资源的互补。

（三）合作成本最小化

在公共服务合作供给过程中，参与公共服务合作供给的组织在性质、规模、地域和管理体制等方面都存在着根本性区别，因此，合作成本主要来源于以下两个方面：第一，因为性质的差异，在彼此合作过程中需改变自身的管理理念、管理方式、管理制度等，以实现彼此间的管理体制对接。这种合作成本将是公共服务合作供给关系中最为重要的成本，且极难降低，尤其是政府组织，由于规模庞大、官僚制管理体制的惯性等因素，用于内部开放文化培育、管理体制创新的合作成本将在合作关系建立初期达到顶峰，以至于使得部分政府组织放弃与非政府类组织的合作。第二，彼此就责任和利益而产生的博弈成本。公共服务供给参与者长期主观期望的建立有利于市场性交易成本的降低，公共服务合作供给参与者信任关系建立有利于合作各方开放决策信息，从而减少因信息不对称、扭曲而造成的彼此猜忌、隐瞒，从而降低用于谈判和融合的合作成本。

综合上述分析，只有在合作租金大于合作成本的前提下，合作关系才有建立的可能，但若公共服务的可能参与者建立了关于合作关系的长期主观期望，则合作联盟依然能够形成。在公共服务的潜在供给者普遍建立长期主观期望的情况下，应利用有效的合作战略，促使合作资源产生更多的合作租金，同时在合作各方之间建立有效信任关系，实现信息共享，减少各方所支付的合作成本，唯有如此，高阶合作关系能实现，否则只能达成假象合作。

四、相关领域的应用与研究

在一个急剧变迁的时代，最好的解决之道不是重新涉及组织章程，而是融化组织间僵化界限。［13］公共服务对象的连续性需要突破政府部门之间的藩篱，建立跨部门、跨区域的合作供给体制，公共服务的复杂性要求政府突破狭隘的观念，在政府之外寻找解决之道。老年人口的流动性、养老方式的多样化以及养老服务供给的紧张很好地诠释了跨域合作的迫切性和多元供给主体参与的必要性，本文论证重点在于合作机理及合作实现，对于合作的必要性、可行性不再赘述，现仅从个体价值结构视角，就城市养老服务供给过程中的高阶合作实现过程做出推理及演绎。

第一阶段，以政府组织为主导建立低阶合作。低阶合作建立的前提是合作资源所产生的合作租金大于合作成本，因此，合作关系建立的关键是使得合作参与者能够实现个体合作租金大于合作成本的目标。养老服务供给多元参与的必要性来源于政府组织公共服务供给资源与需求之间的缺口，因此，在合作关系建立初期，政府组织将承担主要的合作成本，将合作租金让渡给参与养老服务的非政府类组织。具体可考虑放宽准入条件，施行财税政策支持、人力资源支持、信贷支持和场所用地支持，在一定时期内，提高养老服务定价，且由政府组织承担定价中高于市场价格的部分成本。

第二阶段，以规则和制度强化合作阶段。合作关系在短期内难以实现所有组织的共赢，且因合作各方在文化、性质、管理方式制度等方面的差异，合作冲突难以避免。因此，合作组织系统中需产生领导组织。领导组织能够起到召集成员、制定规则、协调分工与解决纠纷的作用。在养老服务合作供给组织系统中，领导组织的角色由政府组织充当较为恰当，且领导组织不限定于一个，可考虑由各级政府中的民政、工商部门来充当领导组织，制定合作的规则和制度，并对合作组织系统中的其它组织进行监督，对于违反规则制度和人道主义基本原则的行为施以惩戒。

第三阶段，组织间发生“化学”反应，建立信任和承诺阶段。随着合作关系的深化，合作制度、规则和分配体制的理顺，合作各方的合作成本逐渐降低，合作租金逐渐增多，对于合作必要性、可行性和优越性达成一致认识，合作各方的信任得以建立，彼此就责任分担、利益共享形成共识，脱离对既得利益的纠缠，则此时，合作开始趋向于高阶合作。

第四阶段，合作产生“溢出”效应，更多具有公共服务供给能力的组织对公共服务合作供给形成长期主观期望，公共服务的高阶合作供给有望在更多领域达成。合作产生的溢出效应一方面可以吸引更多的组织参与到养老服务之中，由于前期合作的良好收益和氛围，新加入组织在合作成本大于合作租金的情况下，也会选择加入合作组织系统；另一方面，养老服务合作供给的成功，也可为其它类别公共服务合作供给组织系统的建立提供示范，使得潜在的公共服务供给主体不经低阶合作阶段，即形成高阶合作。

五、结论

公共服务涉及从法律、政治、国防、治安到公共道路、城市规划、公共卫生和公共教育等诸多领域，其本身就不是可由政府组织独立供给的纯公共物品，而且很多公共服务不能完全分割成小块分给不同部门来提供，且随着人类社会活动范围的扩展，公共服务的管理范围超越了传统的界限，合作的需求应运而生。基于个体价值结构视角，以合作资源、合作成本、合作租金和主观期望为分析概念框架的研究表明，潜在的公共服务供给者对于合作关系主观期望的形成是建立合作关系的前提，且只有当合作租金大于合作成本时，合作关系才能得以维持，并形成高阶合作。对于公共服务供给而言，在合作初期即实现合作的所有参与方合作租金大于合作成本，几不可能。现实的路径是，在公共服务合作供给潜在参与者之间建立信任、承诺，并以合理的合作制度和分配规则固化这种信任与承诺，促使合作的潜在参与者对合作形成长期主观期望，促进高阶合作的实现。

本文主要是一种理论推演和现实估计，公共服务合作供给的现实情境远远比理论演说要复杂，如突发重大自然灾害情况下，灾害所造成的巨大破坏和人间悲剧，可能会在一定时期内催生一种“共抗灾害”的合作精神，合作关系的建立不再需要实现合作租金大于合作成本的目标，且合作参与各方基于道义精神愿意承担更多的责任。因此，对于特定公共服务供给主体间的合作机理问题有待于进一步深化和细化研究。

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