相关规划与土地利用总体规划“多规融合”探索

樊林京　李丽娟　白世强

摘要当前我国其他相关规划与土地利用总体规划的协调性不是很好，在规划管理日趋重要的今天，“多规融合”有利于国土空间的统筹开发利用，有利于促进节约资源和保护环境，有利于各项规划的顺利实施。该研究在阐述“多规融合”的必要性和重大意义的基础上，分析了目前各项相关规划与土地利用总体规划协调衔接方面存在的主要问题及原因，提出了实现“多规融合”的政策措施和操作办法：健全法律法规，整合空间规划体系；完善体制机制，协同编制规划；搭建基础资料平台，统一标准规范；明确共同遵循的战略目标，确定合理的管控方向；共同论证规划方案，协调统一规划成果。

关键词相关规划；土地利用总体规划；多规融合

中图分类号S28文献标识码A文章编号0517-6611（2014）09-02750-02

作者简介樊林京（1982-），男，河南洛宁人，从事土地资源管理研究。

长期以来，由于行政管理体制等方面原因，各地不同程度存在相关规划与土地利用总体规划协调衔接不够的情况，成为影响规划有效实施的重要制约因素[1-2]。2014年全国国土资源工作会议明确提出“加强土地利用总体规划与相关规划的协调衔接，在县（市）层面探索实施‘三规合一或‘多规融合试点，探索建立可供各项规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范”[3]。如何实现规划间的协调衔接，笔者在分析土地规划与相关规划协调衔接方面存在问题及其原因的基础上，结合目前的规划编制和行政管理体制机制，就强化规划间的协调衔接提出了有针对性的意见建议，以期为试点工作的开展提供参考。

1“多规融合”的必要性和重大意義

1.1有利于国土空间的统筹开发利用国土空间是人类活动和经济社会发展的载体，是有机联系的整体。一个地方国土资源的开发利用必然对周边地区产生重要影响，必须统筹安排各类开发建设活动。目前，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间规划的范围基本相同，目标相对一致，内容相联，“三规”趋同的趋势日益明显。打破地域和部门间的分割，加强规划间的协调衔接，实现多规融合，有利于统筹安排国土开发利用活动，促进经济与社会、人与自然和谐发展。

1.2有利于促进节约资源和保护环境规划的节约是最大的节约。规划间衔接不够容易引发多方面问题。一是基础设施、公共服务设施重复建设，致使土地和资金浪费，国土空间分割。二是对一些违法用地、违反城市规划建设起来的项目进行拆除，往往需要付出更大的人力、物力成本，甚至影响社会稳定。三是一些国土资源开发利用活动影响生态保护规划的实施，造成水土流失、生物多样性下降等不良影响。因此，强化城乡规划、土地规划等规划间的协调衔接，对于合理安排重大项目的空间布局和建设时序，促进资源共享和高效利用，保护生态环境等都具有重要作用。

1.3有利于规划的顺利实施近年来，规划在城乡建设项目审批中发挥着越来越重要的作用。如果规划间衔接不够，一些项目就难以开工建设。对确需建设的重大项目，尽管可以通过规划调整使其符合总体规划，但也将耗费大量人力物力，增加时间、行政成本，影响规划的严肃性、权威性。为强化规划间的协调衔接，促进规划有效实施，一些地方开展了规划融合编制试点，取得了良好成效。如武汉市建立了由“市城市总体规划、市土地利用总体规划—分区规划、区土地利用总体规划—控制性详细规划、乡镇总体规划”构成的土地规划和城乡规划相互融合的规划主干体系，实现了全市土地“一张图”管理，实现了“两规”在用地规模、空间布局、实施管理等多方面充分协调，取得了明显成效。

2相关规划与土地利用总体规划间协调衔接存在的问题及原因分析

在我国各级各类规划中，与土地利用相关的规划主要有城乡规划，能源、交通、水利等基础设施规划，林业生态规划等。这些规划分别由相应的主管部门牵头编制，报同级或上级人民政府审批。由于规划种类多，规划的部门和行业色彩浓厚，难以超越部门利益与视野来制定整个国土空间开发体系。规划之间的协调衔接出现这样那样的问题，影响了规划的权威性，增加了实施难度。

2.1城乡规划在城镇用地规模、布局等方面与土地利用总体规划衔接不够城乡规划是对一定时期内城乡土地利用、空间布局以及各项建设进行综合部署、具体安排和实施管理，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。在用地规模方面，城乡规划从城乡建设发展需要出发，根据规划地区人口增长、城镇化率的提升预测值等，确定用地规模，重在“发展”。目前城乡规划存在的主要问题是对城镇化过程中人口的流动缺乏通盘考虑，几乎每个城镇都在强调当地人口和城镇化率快速增长，规划用地规模不断扩大，致使各城市预测人口规模偏大，脱离实际。土地利用总体规划出于落实土地用途管制制度，严格保护耕地，控制建设用地，促进土地节约集约利用需要，从土地供给出发，以上级下达的建设用地增量指标为前提，确定城市建设用地规模，重在“控制”。土地规划在确定城镇用地规模方面存在的问题是受行政因素影响大，新增建设用地指标分配“贫富不均”，往往给中心城市分配指标较多，而下达下级土地规划的指标较少，导致部分城镇建设用地增量指标不能满足城镇发展需要。

尽管《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规和国务院文件都明确提出，城乡建设等相关规划要与土地规划相衔接，确定的建设用地规模和布局必须符合土地规划。但实践中，由于发展目标和导向的差异，城市规划确定的建设用地规模往往偏大，土地利用总体规划安排的建设用地增量空间较小，小城镇和农村则很少有建设用地增量指标。两项规划协调衔接不够，给规划的实施管理带来不利影响。

2.2部分交通、能源、水利等基础设施规划确定的项目没能纳入土地规划由于规划期限不统一、部门间的沟通衔接不够、对项目建设的布局和时序预测不准等原因，部分交通、能源、水利、环保等基础设施项目没能纳入土地规划，甚至选址于基本农田，给土地规划的实施管理及项目建设带来了较大麻烦。对于列入国家和省重点的单独选址类工程项目，可依法上报国务院调整基本农田布局，但一些市、县级小项目，如果受基本农田布局制约，建设的难度很大。

2.3林业及生态保护等规划与土地规划不够协调近年来，国家对生态文明建设的重视程度空前提高，中共十八大报告将生态文明纳入中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局，提升至前所未有的高度。林业生态建设规划、自然保护区规划、风景名胜区规划等规划的影响力和约束力将更加凸显。由于规划期限不同步、规划目标和统计口径不一致、部门间沟通协调不充分等原因，这些规划与土地规划往往协调衔接不够。一是林业规划确定的林地面积与土地规划差距较大。由于统计口径等因素，不少地方林业规划确定的林地现状面积和增量规模偏大，出于落实政府耕地保护责任目标、维护粮食安全需要，土地规划确定的林地面积较小，且增长量十分有限，两项规划差距较大。二是自然（生态）保护区规划与土地规划不协调。部分地方在确定自然保护区范围时，与土地规划、矿产资源规划衔接不够，没有充分考虑保护区人口分布、土地开发利用情况和矿产资源赋存等因素，将一些乡镇、村庄、农用地及矿产资源勘查开发区纳入其中，导致一些必要的建设项目难以落地、重要的矿产资源难以开发利用。三是风景名胜区规划与土地规划衔接不够。主要表现为部分风景名胜区规划确定的建设用地不符合土地规划，造成项目难以开工建设或违法违规用地；一些地方土地规划确定的建设用地影响到风景名胜整体风貌的保护和控制，造成风景名胜资源的过度开发。

3实现多规融合的政策措施和操作办法

3.1健全法律法规，整合空间规划体系完善空间规划的法律、行政法规和技术法规，构建完整的空间规划法规体系，从法律层面对空间规划体系进行整合，明确各规划的法定地位与相互关系，减少规划数量，避免每个行业主管部门都编制规划的情况。理顺各项规划的地位、性质、内容、编制审批主体和程序等，避免同级规划间互不衔接甚至矛盾冲突的现象。

3.2完善体制机制，协同编制规划强化政府对各类空间规划编制审查的组织领导和协调作用，成立政府主要领导负责，相关部门负责人为成员的规划管理委员会及联合课题组，共同做好规划方案的研讨论证、规划间的协调衔接等工作。适时将规划成果征求社会公众意见，真正形成“政府主导、专家领衔、部门协作、公众参与、科学决策”的规划编制机制。建立规划修订联动機制。一项规划调整时，与之相关的规划需要调整的，同步进行调整，保持规划间的协调联动、动态管理[4-5]。

3.3搭建基础资料平台，统一标准规范逐步统一规划的基期和时限。在土地规划与城乡规划、区域规划等规划的编制阶段，应搭建共同的基础资料平台，采用统一的人口、城镇化率、土地利用、人均用地规模、经济社会发展、重要保护区域、规划底图等基础资料，解决不同部门在制定规划时，信息不全的“短板”。在规划期内相关目标的确定方面，应统一预测方法，使不同规划的相同规划期内人口规模、用地需求、经济和城镇化发展等目标协调一致。

3.4明确共同遵循的战略目标，确定合理的管控方向尽管土地规划与城乡建设、基础设施建设、生态环保等规划侧重点不同，规划具体目标也有差异，但战略目标应该是相同的，都是为了合理安排人口、资源开发、经济发展、生态保护的布局和时序，严格保护国土资源和生态环境，集约高效开发利用自然资源，促进经济与社会、人与自然和谐发展。在明确共同遵循的战略目标的前提下，制定各自的具体目标任务，明确相应的管控方向。如可将城市规划中的“四线四区”与土地利用规划中的建设用地空间管制“三界四区” 统筹协调起来，共同确定城市建设用地开发边界、耕地红线、永久基本农田和生态红线，实现“两规”各有侧重但协调统一的空间管制格局。

3.5共同论证规划方案，协调统一规划成果针对目前各项规划基期和时限差别较大，不便统筹协调的情况，政府可结合经济社会发展重大战略的变化或重要时间节点，组织对正在实施的规划进行统一修订，在对各项相关规划进行充分研讨论证的基础上，形成协调衔接方案，然后分别修订规划的内容，实现国民经济与社会发展规划、土地规划、城乡规划、产业规划、林业规划、生态规划、基础设施规划等规划的期限、相关目标、建设布局等内容的协调统一，做到不同类型规划图件的要素表达相互协调，重要开发建设区、保护区和建设项目等共同要素在不同规划图上位置一致，相互吻合，提高规划实施管理的可操作性。

参考文献

[1] 王志慧. 土地利用总体规划与土地管理工作的关系探讨[J].安徽农业科学，2013，41（25）：10534-10535.

[2] 阿丽亚·阿布力孜，张永福. 规划衔接与建设用地空间管制协调研究[J].安徽农业科学，2013，41（5）：2279-2282.

[3] 国土资源部网站消息. 国土部部署十大任务 严防死守保护耕地[EB/OL].（2014-01-15）http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2014-01-15/c_118975786.htm.

[4] 类淑霞， 郝晋珉. 土地利用总体规划视角下的城市用地规模弹性控制研究[J].安徽农业科学，2013，41（8）：3669-3671，3674.