杭州经济技术开发区前进园区（市本级区块）“飞地”开发模式的实践与探索

金如森 王杭伟

一、“飞地”开发的基本概况

（一）开发模式

为了积极响应浙江省委、省政府建设环杭州湾产业带的决策部署，深入实施杭州“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”的发展战略，同时充分发挥国家级杭州经济技术开发区的引领、示范和辐射作用，拓展杭州新的产业发展空间，杭州市第九次党代会提出在萧山江东围垦区域设立前进工业园区（市本级区块），规划面积40平方公里，由杭州经济技术开发区按照“飞地”开发模式（飞地是一种特殊的人文地理现象，指隶属于某一行政区管辖但不与本区毗连的土地）负责开发建设，着力打造环杭州湾产业带核心区。园区2006年确定选址范围，2007年全面开发建设。

（二）困难挑战

1.土地制约较大。前进园区共有6万亩土地，但其中5.4万亩属于基本农田，占有比率达到90%。国家对基本农田开发有着严格的规定，非法占用5亩以上基本农田就要被追究刑事责任。所以，在基本农田占比这么高的情况下，要推进前进园区开发，难度是非常大的。同时，根据杭州城市总体规划和土地利用规划，前进园区可用于开发的建设用地规模指标非常少，其中圈内允许建设区面积共6093亩，圈外允许建设区面积共1222亩，随着大项目的落户，园区用地规模空间不足的问题日益凸显。

开发区及园区位置

2.行政审批因素。园区属于跨行政区开发，涉及杭州市级、萧山区主要有城市规划管理、基本建设管理、环境保护管理、国土资源管理等。在开发建设中需要与市级有关部门、萧山区进行大量的沟通协调，工作难度较大，行政审批授权、委托等需要理顺。

3.发展基础薄弱。园区开发之前，与过去的下沙一样，都是偏僻的海涂乡村，地广人稀，道路不畅。直到2006年，杭州市委、市政府才确定前进园区40平方公里的选址范围。而大江东区域开发始于2001年，相较与江东、临江，园区开发时间较晚，基础薄弱。同时，工业配套设施严重不足，企业前来投资发展的先天环境条件相对较差。

4.资金压力巨大。园区原有发展基础薄弱，要把围垦滩涂建设成为现代工业园区和美丽新城，需要投入大量的人力、物力、财力。近几年，园区已累计投入财政资金100亿元，今后几年，还需再投入100亿元。要全部完成开发建设，预计总共需要投入400亿元以上的财政资金。由于资金需求总量较大，加上园区还处在开发建设初期，自身融资能力尚未形成，筹措资金的手段、渠道还不够多，造成园区资金保障压力较大。

二、“飞地”开发的创新实践

（一）坚持要素先行，破解土地瓶颈

面对困难挑战，我们加强与省市国土部门沟通对接，有效突破规模指标审批；通过与湖州、衢州开展跨区域产业合作，千方百计调整基本农田。同时，积极整合力量，争取各方支持，全力以赴推进“飞地”征地拆迁。截至2013年底，园区已累计调整基本农田20845亩，完成土地规模指标审批6721亩，农转用审批11148亩，解决占补平衡指标6889亩，供地8614亩；已完成萧山17个镇街、300多个村的征地工作，累计流转土地27716亩，拆迁农居527户，拆迁企业、个体户及农业承包户399家，拆迁面积89余万方。在此基础上，坚持集约节约用地，做到以“亩产论英雄”。一是将地价提高到43.8万元/亩（国土部门确定的基准地价为28.8万元/亩）；二是要求固定资产投资强度达到450万元/亩，亩均产值达到1000万元以上；三是创新供地方式，采取“一次规划、分期供地”，先租后让；四是实行履约保证金制度，牢牢把握供地主动权。这些措施得到了省市国土部门的高度肯定并积极推广。

（二）坚持体制创新，提高服务效能

我们理顺了与市、萧山有关部门的管理职能。一是园区涉及的经济管理、城市管理、国土资源、工商管理、质量监督、环境保护等方面的一般管理职能，由萧山区有关行政管理部门委托杭州经济开发区管委会行使。涉及行政许可权、行政处罚权的，依法委托杭州经济开发区管委会行使。二是园区涉及的民政、教育、文化体育、人口计生、公共卫生、食品药品安全监管、劳动保障、公安（含消防、交警）、水利、农业等方面的管理职能，由萧山区按属地管理方式负责管理。三是涉及城市规划、国税、地税、安全生产等方面的管理职能，由市有关行政管理部门的派出机构依法行使。

（三）坚持大项目带动，促进集聚发展

我们创新招商引资办法，努力做到“五个更加”：一是更加注重质量效益，提高准入门槛，对项目投资强度、产出规模、效益等方面严格把关；二是更加注重投资主体，积极招引经过市场检验并认可的优质项目，重点招引世界、中国、民营“三个500强”、央企和行业领先企业；三是更加注重招才引智，大力招引一批研发机构和高层次人才；四是更加注重项目落地，对项目开竣投进行严格约束；五是更加注重节约集约用地，提高基准地价，尽量减少初次供地量。截至2013年底，园区已累计引进世界500强投资项目8个，中国500强投资项目2个，中国民营500强投资项目2个，行业领军企业投资项目10个；累计引进项目31个，其中外资项目14个，总投资达19.24亿美元，内资项目17个，总投资达163.4亿元。形成了以长安福特为核心的先进装备制造业，以统一食品为核心的现代食品产业，以华东医药为核心的生物医药“三大板块”，这些项目2014年起将逐步投产见效，预计到2015年产值将达到300亿元，税收达到40亿元，大项目带动效应凸显，在大江东的示范带动作用将充分体现。

（四）坚持产城融合，做优配套环境

我们坚持做环境与做产业并重，高起点规划、高标准建设，突出快建设、快节奏，以政府投资带动社会投资，推动了基础配套加快建设，城市功能日益完善，发展环境不断提升。截至2013年底，园区已建成“四纵七横”11条主骨架路网；随路建成自来水管网，日供水能力达10万吨；建成中心污水泵站，日处理污水能力达6万吨；建成110KV丰乐变，总供电能力达28万KVA；重大能源配套项目华电热电首期今年建成供热；燃气、电信等市政配套设施同步建设；25万方城市综合体一期即将建成。为全面满足企业投产需要，园区又全面启动实施蓝领公寓、高层安置房、商贸综合体、技工学校、科技创新园、总部基地、卫生服务中心、地产开发等新一轮“八大城市建设工程”，项目建设总投资超过40亿元，总建筑面积达100万平方米。同时，园区支持当地村筹建保洁、绿化、物业等服务公司，对口承接园区内道路保洁、绿化养护、物业管理等延伸服务产业。园区良好的产业发展态势，带动了当地经济社会发展，到2015年，企业职工人数将达到2-3万人，这些员工的进驻，将为街道、村提供巨大商机，促进村民就业创收，带动集体经济发展。

三、“飞地”开发的效益作用

（一）构筑了企业创新创业新平台

前进园区开发为国家级杭州经济技术开发区进一步扩大开放，继续吸引企业投资创业提供了新的平台。尤其是园区通过创新“飞地”审批体制机制，为企业提供代办服务、承诺服务、全程服务“三服务”，有效促进了进区企业加快建设和做大做强，如园区总投资11.75亿美元的长安福特汽车项目今后将建设成为福特在中国的高端标杆性项目；首期投资2.1亿美元的统一食品项目将成为台湾统一企业在大陆投资最大、规模最大的项目。园区开发也为杭州本地企业特别是原来在城区的企业转型升级、提升发展提供了良好的空间平台，如西子集团控股公司、华东医药集团都到园区寻找新的发展空间，他们分别在园区投资建设了航空飞机零部件项目和生物医药科技园项目。通过扩大投资，西子集团实现了向航空工业领域的拓展，华东医药集团也将实现企业规模和效益的提升。还有日本横滨株式会社和顾家工艺在下沙建厂的基础上，又在园区进行增资扩厂，推动企业做大做强。

（二）增强了杭州经济技术开发区综合竞争力

依托已形成的先进装备制造业、现代食品以及生物医药产业三大板块，前进园区现已规划了3平方公里的汽车零部件产业园，计划引进零部件企业超过50家，吸引有效投资100亿元以上，完全达产后产值超1000亿元，将与长安福特等整车共同形成“双千亿”的汽车产业集群。同时，园区还规划了1平方公里创新产业园以及航空产业园、生物医药产业园、现代食品产业园等“园中园”，将建设孵化和加速相结合、产学研一体化的创新平台，着力培育和发展新兴产业，打造“双百亿”的食品医药产业。经过6年开发，到2013年，园区完成合同外资、实到外资、实到内资、固定资产投资占杭州经济技术开发区比重已经达到31%、27%、60%、26%，主引擎、主平台、主战场作用已经凸显。根据目前招商引资特别是龙头旗舰型项目的带动效应，前进园区今后至少会突破2000亿元的产能规模，实现200亿元的税收效益，将极大提升开发区经济总量、质量和在全省、全国的地位。

（三）带动了萧山当地经济社会发展

2007年启动开发以来，前进园区保持了高强度投入，强势推进开发建设。截至2013年底，园区已累计投入政府资金100亿元，已经撬动了300亿元的社会投资，今后几年政府资金还将再投入100亿元，届时将再带动400亿元以上的社会投资，这将有力带动萧山当地投资。园区在吸引企业投资的同时，大力实施民生保障工程，投资6.7亿元，建设29万方农居高层安置房项目（一期）；投资1亿元，建成投用18班前进幼儿园和36班前进小学；投资4000万元，建设1万方卫生服务中心。在此基础上，园区每年还投入大量资金，支持当地街道、帮扶救助等民生事业。同时园区开发建设也促进了当地村民就业增收，预计到2015年，园区将为当地村民解决就业岗位近10000个。

（四）推动了杭州城乡区域统筹发展

通过前进园区“飞地”开发，充分发挥了国家级杭州经济技术开发区和萧山区的叠加优势，园区占大江东面积比重仅为9.5%，但2013年完成合同外资、实到外资、实到内资、固定资产投资所占比重已经达到44%、37%、46%、40%，有效带动了杭州大江东产业集聚区的开发建设，为大江东最终实现1万亿以上工业产出、再造一个“新杭州”、再造一个“杭州工业”发挥了积极作用。加快了杭州城乡统筹发展的步伐，有效推动了杭州“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”的城市发展战略的深入实施，从而促进了杭州经济社会又好又快的发展。

园区长安福特建设现场

园区已落户企业

四、“飞地”开发的借鉴意义

前进园区（市本级区块）“飞地”开发是在坚持萧山区行政区划、财政体制、管理权限“三个不变”的前提下，采取行政审批委托、授权、见章盖章等方式，由前进园区自行筹资、自行建设、自行招商、自行管理。类似开发模式在省内具有开创性，在全国也具有探索性。同时，园区在开发建设之初，杭州经济技术开发区就设立了开发机构“前进工业园区开发建设指挥部”，具体负责开发建设和管理工作；杭州市、萧山区也先后出台了《关于加快杭州经济开发区江东区块开发建设的若干意见》、《关于杭州经济开发区江东区块实行分税制财政管理体制的通知》、《关于明确江东（市本级）区块行政管理权限的通知》等政策文件，形成了比较完善的“飞地”开发运作机制；杭州经济技术开发区这一“母体”，也对前进园区给予资金上的全力支持，园区继续推进“飞地”开发具有可靠的组织保障、制度保障和资金保障，其经验和模式极具有典型性和代表性，对全省乃至全国特别是东部沿海区域的发展具有重要的参考价值和借鉴意义，值得进一步研究和探索。