新生代农民工完全市民化的有效机制构建

丁静

摘 要：受城乡二元社会制度制约，我国农村劳动力市民化进程包括农民的城市进入和农民工的城市融合两个阶段。目前制约我国农村劳动力流动的制度障碍已经解除，但农民工的城市融合还受到种种因素制约，很多农民工因而处于并将长期处于“半市民化”状态。为了促进新生代农民工完全市民化，必须创新城乡统筹发展机制，将农民工市民化纳入社会整体发展框架；创新就业制度，实现新生代农民工的有效城市进入；创新社会管理机制，实现新生代农民工的有效城市融入；创新农村土地制度，实现新生代农民工的有效农村退出。

关键词：新生代农民工；市民化；城市进入；城市融合

中图分类号：C912.82 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2014）04-0082-04

所谓“市民化”，是指农村劳动力进入城市就业和生活，成为城市居民的过程。与这一过程相伴随的不只是农村劳动力职业上的转变，更是其社会身份、综合素质和意识、行为的转变。西方发达国家农村劳动力市民化进程一般是：农村劳动力被城市劳动力市场吸收到现代产业部门工作，进城工作的农村劳动力直接成为城镇居民。这也是世界上大多数国家农村劳动力迁移的规律性现象，即进城农民一次性脱离与农村的联系后变为市民，实现了市民化。我国城乡二元社会制度使得农村劳动力在市民化的过程中产生了第三大群体——农民工，这是我国独有的社会现象。由于这一现象，我国农村劳动力市民化呈现出有别于西方国家的特点和阶段性。

一、我国农村劳动力市民化的特点及阶段性

长期以来我国城乡不同的制度安排——城乡二元户籍制度以及附着在其上的社会保障、就业、医疗、教育、住房等方面制度的刚性制约，导致农民工具有“职业上的工人，身份上的农民；城市中的农民，农民中的工人”等“是农非农”特征。这一特征形成了我国特有的农村劳动力市民化路径，即农民—农民工—市民。这一路径可用“二阶段转移”来描述：第一阶段，从农民到农民工（农民进入城市，完成职业转换）；第二阶段，从农民工到市民（农民工融入城市，完成身份转换）。

目前制约我国农村劳动力流动的制度障碍已经解除，相应地，农村劳动力市民化的第一阶段基本完成，但还没有彻底完成。农民工并没有有效地融入城市（受二元就业制度影响，农民工一般只能在非公有制经济单位就业），许多农民工都处于城市社会的底层。农民工在城市融合阶段所应享有的市民权利，如居住权、选举权与被选举权、受教育权、社会福利保障权等，都还未能实现。农民工这一特殊的社会群体，是我国目前工业化快速发展而城市化、农业现代化相对滞后背景下的一种暂时现象。不过，我国农村人口众多、各地区经济发展不平衡的现实国情，决定了农民工这一身份称谓还会呈现代际传递的趋势。我国新生代农民工（主要指“80后”“90后”农民工）处于在城乡间进退皆难的困境，他们处于并将长期处于“半市民化”状态。“半市民化”是相对于市民化而言的，指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态。在这一状态下，农民的职业与身份不相统一，表现在两个方面：一方面，农村劳动力离土离乡进入城镇就业，成为现代产业工人；另一方面，城乡分割的户籍制度把外出务工的农村劳动力锁定为农民身份，农民工与务农的农民一样拥有宅基地和承包地并向农村集体尽各种义务、享有取得集体分红的权利，其在城市社会的很多权利尚不能实现，如在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房保障等方面不能与城市居民享有同等待遇，其在社会生活中很难进入城市主流社会，无缘参与城市政治选举和社区管理等。从农村劳动力市民化的整体进程来看，“半市民化”无疑是联结乡村与城市、农民与市民的桥梁和纽带，是市民化进程中的一个过渡环节，它阶段性地推进了市民化进程。但是，“半市民化”是一种残缺的市民化。在这一阶段，农民工虽然在城市就业和生活，却无权与城市居民享受同等的城市公共服务，农村承担了农民工的培养成本和养老成本，从而进一步拉大了城乡差距。这与新时期我国“以工补农，以城带乡”的城乡统筹发展大政方针是相背离的。随着我国工业化、城镇化进程的加快，必须消除农村劳动力的“半市民化”状态，这就需要创新城乡统筹发展机制，将农民工市民化纳入社会整体发展框架。具体而言，应当创新就业制度，实现新生代农民工的有效城市进入；创新社会管理机制，实现新生代农民工的有效城市融入；创新农村土地制度，实现新生代农民工的有效农村退出。

二、创新就业制度，实现新生代农民工的有效城市进入

目前很多农民工只是进入了城市社会的底层，并没有进入城市主流社会。与城镇职工相比，农民工往往处于不稳定的“非正规就业”状态。导致这一现象的主要原因是在户籍制度的刚性作用下，农民工在职业取得上受到了歧视。城市劳动力市场上的用工单位通常划分为公有制经济单位和非公有制经济单位，公有制经济单位提供正规就业，有较高且稳定的收入和较好的社会保障条件，能够为劳动者的合法权益保护提供较好的服务；非公有制经济单位提供非正规就业，报酬较低且不稳定，社会保障条件较差，劳动者的合法权益往往得不到有效保障。现实中，有城市居民身份的劳动者通常能进入公有制经济单位，可称为“体制内就业”；进城务工的农村劳动力因是农民身份，其一般只能进入非公有制经济单位，可称为“体制外就业”。只有破除城乡分割的二元就业管理体制，全面清理和取消各种针对农村人口在城市就业的歧视性规定和限制，按照劳动者自主择业、企业自主用工的要求，将农民工就业纳入公共就业服务范围，使其与城镇劳动者享有同样的免费就业服务和平等的就业机会，建立全国统一、自由流动的劳动力市场，才能确保农民工能够进入城市公有制经济单位，获取较高且稳定的收入，为其最终进入城市主流社会奠定基础。

三、创新社会管理机制，实现新生代农民工的有效城市融入

农民工变市民，不能只简单地体现在户口本上，还要落实在就业、住房、医疗、教育、养老等方面待遇上，真正实现农民工“工作进单位，子女进学校，生活进社区，养老进社会”，这是农民工融入城市社会的基本标志。为此，必须创新社会管理机制，构建城乡统一的户籍制度、就业培训制度、住房保障制度、公共教育制度、基本养老制度等。

1.创新户籍制度，确保新生代农民工迁徙自由

城乡二元户籍制度抬高了农民工进城的门槛，加大了农村劳动力迁徙的成本，是农民工市民化的一大障碍。应当废除全国人大1958年通过的《户口登记条例》（该条例为城乡二元户籍制度的确立提供了法律基础），分类推进户籍制度改革，剥离现行户籍制度上附加的多种不合理福利待遇，逐步取消农业户口与非农业户口的性质划分，恢复户籍制度的基本功能。应当按照国际惯例，建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度，使任何一个公民都有选择居住地的权利，在城市有合法固定住所、稳定职业和生活来源的农民可以转为市民。应当通过建立个人信用系统，使户口管理向人口管理过渡，以提高农民工的城市归属感。我国目前已有不少城市在探索符合本地特点的户口迁移准入制，如广东推行“农民工积分落户制”，对农民工入户城镇实行条件准入和数量管理。“条件准入”是指对农民工的个人素质、参保情况、社会贡献等指标进行量化赋值，原则上积满60分即可入户；“数量管理”是指确定年度农民工入户城镇的总量规模后，将总量分解到各地，各地对拟入户农民工按积分排序，积分高者先入户城镇。这一做法调动了广大农民工入户城镇的积极性，大大加快了农村劳动力市民化进程，值得在全国推广。

2.创新就业培训机制，提高新生代农民工市民化能力

劳动技能是就业的基础。新生代农民工一般是“放下书包进工厂”，缺乏劳动技能培训，就业竞争力较弱。新加坡在劳动力培训方面有成功做法。新加坡政府将就业政策的重点放在增强劳动者的就业竞争力上，通过大力发展职业技术教育，为在岗工人提供技术培训补贴等措施，帮助职工提高就业能力。针对部分工人的工资仍然增长缓慢的现象，新加坡政府推出了工作福利收入补贴计划，规定只要处于最低收入群体中的工人在工作，政府就为其平均每年加薪10%，以鼓励其努力工作。我国近年来虽然加强了农村基础教育，但农村职业教育仍然非常薄弱，仅靠“阳光工程”等短期培训活动，难以从根本上提高农村劳动力的技能结构。鉴于此，应当建立健全农民工技能培训体系，将就业前培训、在职培训与转岗培训有效衔接并制度化，建立政府、企业和农民工个人三方共同投入的农民工技能培训机制。具体而言：一要发挥政府的主导作用。政府要加强农民工技能培训的宏观管理和资金支持，如广东省系统地推出了全民职业技能提升、一户一技能、农民工技能提升培训三大计划，从2008年起在全国率先实行农村劳动力技能培训普惠制度，既促进了本省农村劳动力就业转移，又提升了外省农民工职业技能，为企业稳定了产业队伍。二要发挥企业的主体作用。企业可根据发展需求，采取集中培训或在岗培训的方式，既提高培训的针对性，又确保企业的劳动力来源。三要发挥农民工个人的内在作用。农民工要勤奋学习，不断提高自身业务素质和综合素质，增强就业能力。

3.创新住房管理机制，降低新生代农民工市民化成本

长期以来，我国各地社会管理遵循属地原则，城市政府提供的住房保障的对象只限于城镇居民，农民工住房问题靠用工单位或农民工自己解决。实践中提供住房的用工单位多属建筑业和加工制造业，这些单位为农民工提供的简易工棚与集体宿舍虽不用支付房租或只需支付较低的房租，但这种集中居住方式容易引发群体性事件（如近年来发生的富士康员工群殴事件）。现实中举家进城的农民工多选择租房居住，但受收入水平所限，他们多选择城乡结合部或城中村居住，这些地方或者房屋比较简陋，或者位置比较偏僻而增加了农民工的交通成本。目前能在城市购房的农民工很少。“住有所居”是公民的权利。应当建立适合农民工特点的以廉租房为主体、以保障性住房和商品房为补充的多层次住房供应体系，确保农民工在城市有稳定的住所。

4.创新教育管理机制，确保新生代农民工子女享有平等受教育的权利

据人力资源和社会保障部劳动科学研究所课题组2012年在北京、四川、广东、陕西、湖北和浙江开展的调查研究，住房和子女升学（中考和高考）是农民工反映最强烈的两大问题。促成农民工市民化意愿的因素有两个：一是农民工希望通过自身努力改变命运，二是农民工希望通过自身努力为下一代创造良好的成长环境。我国九年制义务教育是按户籍管理的，没有城市户籍的农民工子女若在城市公办学校就读，就必须交纳比较高额的赞助费。虽然近几年中央下令取消了学生择校费用，要求当地城市公办学校接收农民工子女入学，但公办学校的资源一般比较紧张，大部分农民工子女仍然只能在办学条件较差的农民工子弟学校就读。鉴于此，可探索“义务教育卡”模式来推动农民工子女受到正规教育。“义务教育卡”内记载适龄少年儿童的姓名、性别、民族、出生年月日、家庭住址，以及其父母（或监护人）的姓名、工作单位、联系方式等内容，适龄少年儿童凭“义务教育卡”在全国范围内免费入学，各学校将所收到的“义务教育卡”数目上报当地政府，政府部门调查核实后进行相应的拨款支持。“义务教育卡”模式是对义务教育改革的深化，这一模式真正将义务教育全面纳入了公共财政保障范围，有效弥补了适龄少年儿童在异地（非户籍所在地）接受义务教育的保障空白状态。

5.创新社会保障机制，构筑新生代农民工市民化安全网

进城农民工面临失业、疾病、养老等风险，实现新生代农民工完全市民化的核心措施是为他们提供化解风险的制度保障。全国政协常委、社会和法制委员会副主任张俊九认为，对于新生代农民工而言，他们要想实现在务工城市长期稳定地就业和生活的目标，必须至少享有三个层次的社会保障：其一是保障公民在年老和疾病时无后顾之忧的养老保险和医疗保险；其二是解决公民失业后暂时生活困难的失业保险；其三是防范公民陷入贫困境地的最后一张保障网——最低生活保障。笔者认为，应当针对新生代农民工就业流动性强的特点，结合其就业类别，构建多层次的农民工社会保障体系：一是将正规就业的农民工直接纳入城镇职工社会保障体系。二是动员非正规就业的农民工参加城镇居民社会养老和医疗保险。三是将因突遭意外、失业等而陷于贫困的农民工纳入城市社会救助体系，确保农民工“贫有所助”。应当完善《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，加强农民工各项保障“转移接续”的可操作性。

6.创新社区管理机制，促进新生代农民工融入城市文明

社区管理模式应由传统的“劳动力管理模式”向现代“居民管理模式”转换，按照城市社区规范要求将农民工纳入日常管理。一要加强宣传教育。城市政府应定期或不定期地通过新闻媒体，宣扬农民工在技术创新、助人为乐等方面的典型事迹，引导城市居民逐渐消除对农民工的冷漠与隔阂心理，促进农民工与城市社区居民之间的交流与沟通，增强农民工的主人翁意识和社区归属感。二要增强农民工的城市适应性。城市政府应通过各种途径向农民工宣传城市文化，组织一些针对农民工的社区教育活动，帮助农民工树立交通安全、卫生、生态保护等方面的规则意识，使农民工逐渐适应城市生活。三要加强社区管理配套制度改革。城市政府应将在本市居住一年以上、户口不在本市的农民工，统一纳入本市各项社会管理，使其拥有对公共事务管理的参与权，如可在所居住社区依法参与选举等，以增强其在城市生活的责任感与自豪感，最终融入城市。

四、创新农村土地制度，实现新生代农民工的有效农村退出

衡量农民工完全市民化的标志之一是，看其是否切断了与农村土地的天然联系。一些国家农民市民化的进程是，农民退出土地是市民化的第一个环节，农民进城后直接转为市民，一次性剪断与农村的天然联系。这种进程带来很多弊端，如在巴西，政府在没有解决好就业问题之前就让大量农民失去土地进城，导致城市出现了大量贫民窟。我国农村劳动力市民化绝不能走这样的道路。我国应把农民退出土地作为市民化的最后一个环节，在农民工进城但还没有稳定下来之前，决不能轻易斩断农民与土地的联系。针对我国农村劳动力市民化的阶段性特点，应当探索建立农民工市民化后的农村土地退出机制。对那些在城市有稳定住所和收入来源、已不需要将农业收入作为生活来源补充的农民工而言，土地的保障功能已经弱化，割断他们与土地联系的条件已基本成熟，政府可鼓励其进城落户，享受与城市居民同等的公共服务，但前提是落户城市的农民工必须有偿退出在农村的承包地、宅基地和房屋，以增加其进城资产。具体而言，可以在一定期间（如一年）内保留其对承包地、宅基地和农村房屋的处置权，允许其依法、自愿、有偿转让土地承包经营权、宅基地使用权和房屋产权。农民工转让出的承包地应由村民委员会按被征用土地的补偿标准将补偿金额支付给农民工，该承包地再由村民委员会流转给本村种田大户，流转费用不足以支付补偿费用的，由政府垫付及以后续的流转费用弥补。我国《物权法》规定农民对宅基地拥有用益物权，依此，应当确认农民工对宅基地整理所节约出的土地拥有收益权，土地收益由该土地的所有者一次性支付给农民工；农民工自有的房屋可在本村内自由流转或进入农村土地市场拍卖。这样既可保证农民工土地财产权利的实现，又可保证耕地用途不变、土地节约利用和农业规模经营，还有利于加速农民工在城市的“沉淀”和融合，使他们真正从农村退出。

参考文献

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责任编辑：浩 淼 林 墨