农村土地流转的微观组织探索：云浮案例

孟召将，邵兵

摘 要：当前农村土地流转存在着困境，制约着农村改革的进程。云浮市近年来以村民理事会作为重点发展基层组织，有效推动了农村土地流转、农村信用建设等改革。本文以土地流转为例分析了村民理事会的作用机理，实践证明，它是解决农村土地流转困境问题的有效探索，对于其他地区的农村土地流转具有启示性意义。

关键词：土地流转；村民理事会；社会资本

中图分类号：F323.89 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0004-04

农地流转是实施农业产业化经营的重要一环，政府从解决“三农问题”的高度给予政策支持，鼓励农地的规模化、集约化经营。非农就业率的提高和农村人口的迁移在理论上为农地流转创造了条件，但现实中并没有改变分散经营现状，经济欠发达地区尤其明显。

从产权视角来说，家庭承包的土地经营制度确立了农户是产权转让主体，把农地流转给种养大户、农业企业等有机会获得财产性与工资性双重收入，分享农地产出增值收益，为什么农户却不乐意流转出所承包农地使用权呢？已有研究发现，农地流转后的产权收益保障问题是决定农户选择的重要因素[1]，中介组织对于农地流转交易的嵌入程度影响着农地流转契约形式。发展农地流转服务组织，寻找适用于农地流转双方的组织形式是走出困境、提升农地流转效率的重要突破路径。

云浮市是广东省欠发达地区的农业大市，农村人口占60%以上。随着工业化、城镇化的发展，农村人才、资金外流，农村普遍出现“空心化”。2010年被广东省政府设立为农村改革发展试验区，2011年又被国家农业部批准为全国农村改革试验区。本文经过深入调研云浮市以发展村民理事会作为重点，增强农地流转交易契约的稳定性，为农业的产业化经营探索出一个新的路径。

一、土地流转的困境

集体土地使用中的监管问题，一方面建设用地侵占农业用地，另一方面农业用地撂荒，却不愿流转；整体表现土地使用率低，急需产权制度创新，盘活资产价值。流转中的不确定性导致交易成本高，降低不确定性在不改变集体所有的产权性质下需要创新交易管理组织，改变分散主体之间的交易形式，给交易双方降低交易成本。

（一）集体用地大量闲置，使用率低

一直以来，农村集体用地缺乏统一规划，住宅及附属建筑物分布散乱，村庄道路等基础设施不完善，居民生产生活条件差。由于农村集体用地长期以来无偿使用，新建住宅不断向村外扩张，一户多房、旧房闲置现象突出，不仅侵占了耕地面积，而且村庄内部逐渐空心化。外出务工以及人口向外迁移加大了住宅的闲置率，需要拆迁的面积大、费用高，强制拆迁容易引发村民矛盾，给村庄改造增加了障碍，集体用地浪费严重，亟需给予合理布局和节约用地、保护耕地，优化村庄用地结构。

（二）耕地分散经营，产出率低

人均耕地少是我国基本国情，山区农村比平原地区更为紧张。近年来农业的经营性收入占农户总收入比例逐年下降，工资性收入成为农户收入的主要方式，不少耕地被弃用，农户之所以仍然不愿意流转在于“土地的社会保障性功能突出、财产性收入功能还未能实现”。尤其是农村的老人，其劳动能力下降，同时需要支出生活、医疗等必须费用，在缺乏社会保障来源的约束下就会产生是否流转出去农地的顾虑。农村普遍的现象是兼业农户大量存在，把土地产出作为副业，农业投入少，影响着农业的技术应用与产出效率。

（三）土地流转交易成本高

巴泽尔认为交易成本就是产权转让、保护以及获取交易收益的成本[2]。通过土地经营权的转让，转让交易主体期望获得有保障性的稳定收益，使得其资产价值最大化。土地流转交易相关信息的收集及谈判涉及到众多的产权主体，交易中的不确定性程度高；农地产权主体的法律意识淡薄，法律制度建设滞后，农村维权难度大，必然影响到土地流转签约之后的契约执行保障；土地流转期限较长，契约执行期间土地资产价值的变化可能引起交易双方之间增值收益的再协商，缺乏交易组织的介入，再协商的谈判成本及信息成本无疑都将很大。

实际上土地流转交易本身属于集体行动，即使存在获利机会，但“搭便车”的机会主义行为阻碍着集体行动的顺利进行。怎样组织集体行动成本最小呢？自觉的村民行动形式其成本最小；谁能够作为第一推动者？与行政村基层自治组织相比，传统文化基础上的乡贤团体与村民之间信息不对称度小，自然村落已有的社会规范使得宗族、亲缘、地缘等熟人社会特殊关系的润滑剂发挥作用，减少土地流转交易中的摩擦力，因此更能有效扮演村民集体行动的监管人与推动者角色。

二、村民理事会：土地流转的有效组织

村民理事会是以自然村为基础，把农村老党员、老教师、老模范、老干部、复退军人、经济文化能人等乡贤，以及热心本地经济社会建设服务的其他人士吸纳到理事会的组织，协助党委、政府开展农村公益事业建设，协同参与农村建设与管理，增强农村自我组织、自我管理能力，在社区建设、产业发展、环境改善等方面发挥突出的作用。下文以土地流转为例解释其作用机理。

（一）宅基地流转

始于“以奖代补”的政策背景下，外出能人、留守老人、退休的村籍有识人士组成的“议事”非正式机构，出于公益性目的，以智力、财力支持村建设和发展，调动整个自然村的人力、物力美化村庄，如河涌治理、街道硬化及照明，基本医疗、再教育服务等村庄的可持续美化，村民收入的可靠性保障必须思考农地的有效利用。外出务工人员的农地闲置问题，留守老人的养老保障、农户增产难增收问题，思考农地怎么种、种什么？宅基地该怎么合理规划使用？最大的难题当属利益协调，达成有保障的契约协议。

在成功组织人力、物力、财力完成道路硬化、河涌治理、人畜分离等公共基础设施的“以奖代补”之后，赢得村民的信任，传统文化的动员能力、凝聚力得以显现，接下来就是一部分住宿条件不足的旧房拆迁改造与宅基地的再利用，涉及到规划、利益协商，规划完成之后就是最难啃的硬骨头即利益协商。如果处置不当，将可能激发新的农村矛盾。理事会并非行政性代理机构，而是公益性、互助性的服务组织，理事人员并不从议事中谋利，依据公平、公正、公开的原则开展工作。首先拆迁之后的产权人去往何处？住在何处？新房建设成本是否在产权人可承受范围？原来的宅基地价值的评估？议事会从全村大局出发，在村中心位置新建的综合性楼房用来安置被拆迁户，以建设成本价格售给拆迁户，并且为其从银行贷款提供抵押或者信用担保（这里成功也有由云浮市推进信用村建设的因素）。将原来的宅基地进行绿化，既美化环境又可以作为以后的集体备用土地。一家一户就这样在拆迁的利益协商中完成。

投入建设来源，理事会人员动员外出乡贤等以捐资或者自筹形式建立了启动基金，投入到建设村里综合性大楼，理事会人员的集资投入可视为一种专用性投资，为村民们的合作行为充当着“抵押品”功能。“三议三公开”规则降低理事会与村民之间的信息不对称，使村民能够观察、监督，理事会的一举一动都在村民的视野中有序进行。

基于信誉的合作才能够造就更大的合作。在xx村，其宅基地流转力度更大，全村380户，外出务工近300人，留守劳力很少，基本上属于“386199”人员，很多旧房闲置。除了建设亲水公园、环村路、农用工具房、文化中心等之外，该村规划了四幢住宅楼，全村绝大多数可以搬迁进驻，村集体可用来规划使用的集体用地大大增加，该村的规划更像城市“社区”，提升了土地集约化和再开发利用的空间。

（二）耕地流转

云浮市人均耕地少，精耕细作一要投入劳动力、农机具等专用性资产，二是产出的市场价格波动使其收入不稳定，青壮年劳动力普遍外出打工，留守老人与育龄妇女作为维持生计之举。少数留下来的种养大户扩大种养规模无地可增，农业龙头企业具有管理、种苗培育技术等优势，缺少劳动雇工与耕地生产要素，以往的“公司+农户”组织模式主要缺陷就是双向的违约行为难以治理，农户一旦转让手中耕地，与公司谈判处于弱势地位，维权难，公司被迫需要与众多的农户处理利益上的矛盾，其交易成本高。

农户组织难，农业规模化、集约化经营进步缓慢，集体经济难以提效，农业竞争力不足。谁来推动农地流转？关键是要从公正、公平的立场来处理这种公司、农户之间的契约不稳定问题。已有的地方以合作社作为中介组织，事实证明完全的经济性组织充当中介存在着自身组织利益的障碍，并不能获得公司与农户双向的信任和认同。这需要一个非直接利益的第三方来“仲裁”与协商，村民理事会恰好是能够满足这样条件的社会性服务组织，其特殊的职责与理事人员的素质、文化、视野使其能够中立于农户与公司之间，虽然不具有法院的仲裁权力，但却有胜于诉讼之处。具体表现在：（1）免费服务；（2）容易被双方信任（声誉）；（3）以大局为重，无私人之利益夹杂其中。理事会能够动之以情、晓之以理，提升公司与农户的合作关系质量。

其实，诚信比争利在长期的合作中更为重要，正如信用比金钱更为珍贵和长久，往往一些契约谈判中的利益之争在诚信和信用的培养、重视视角下变得微不足道，但却有时成为了最为关键的合作障碍。正是这一件一件、事无巨细的协商行动中增强着相互理解、宽容与支持的内在精神动力，形成社会中最为持久、重要的资产——社会资本。它虽然无形却无处不在，支撑着社会中每个人的努力和行为激励；它自我强化，在每个人的心中犹如不灭的明灯，温暖着自身也照亮着他人，重信用、讲文明就可能成为每个人自我约束的行为规范，云浮市推进的信用村、生态村建设等集体行动才具有村民组织的基石。村民理事会正是扮演者集体行动的第一行动力量，在公司与农户之间扮演着“维稳”与“桥梁”角色，增强公司与农户合作的稳定性，降低农地流转的交易成本，提升农地流转效率。依托村民理事会平台，云浮市创新出“公司+理事会+农户”的新型农业经营机制。至目前已累计协助解决公司与农户土地租赁、承包、置换4.54万亩，占家庭承包总面积的13.9%；流转农户1.94万亩，占家庭承包总户数的7.1%。

三、研究结论与启示

在农村建设与农业发展中，土地流转的困境是无法逾越的重要问题，云浮在农村综合改革试验中创新地以自然村为单位、以村民理事会为组织形式的集体行动之路取得了显著成效，实践证明它是一条有效的组织安排，是一个适用于我国乡土社会、熟人社会的有益探索。政府主导还需要村民的组织化和凝聚力，协同共治把乡村建设得更加美好、和谐与文明、生态。以土地流转为例，云浮市的几个创新做法具有启示意义。

（一）农村改革以自然村为单位凝聚村民力量，以传统文化为依托发挥社会规范等非正式制度的作用，有利于集体行动的实现。正式组织功能的发挥需要嵌入非正式组织的作用，二者互补促进管理效率，降低制度实施的交易成本。行政村的自治组织近年来功能弱化，农村改革成效不明显，云浮市推动以自然村为单位的村民理事会建设和发展却能够推动土地流转、社会保障等农村难题的解决，不仅契合了正式制度与非正式制度互补的要求，还为农村改革中的其他集体行动探索出一条有效的突破路径。

（二）政府以竞争机制配置公共资源，诱导各自治力量自发、自觉地致力于村庄改造与投入，优化资源配置效率。政府主导、从上至下的公共资源配置机制之所以屡屡失灵，关键在于行动主体即村民的参与积极性没有充分调动，村民话语权不足。云浮市政府行为从行为主导转变为利益诱导，村民则从消极参与转变为主动决策，在村民理事会的民主协商、民主决策、利益共享等组织原则下，自觉地献计献策，贡献人力、财力与物力，致力于美丽家园的建设，获得公共资源配置中的竞争力，改变以往的农村改革与建设中政府在公共资源配置的决定性地位，村民自身成为利益诱导下的最大受益者和最主要决策者。

（三）农村建设、公共服务供给、农业的转型与升级等需要政府、企业、农户等多方协同共治。其中选择一个恰当的组织形式十分关键，具有公益性、互助性、服务性的村民理事会就值得借鉴，其成功的一个重要标志就是培育和建设了相互信任、协商共治为特征的社会资本，它是社会管理创新中的重要支撑。从整个社会来讲，一个拥有丰富社会资本存量的社会意味着和谐稳定的秩序和良好的社会治理[3]。它通过推动社会协调与合作行动提高社会效率，促进物质资本、人力资本在社会经济发展中的贡献。

参考文献：

[1]刘芬华.是何因素阻碍了中国土地流转：基于调研结果及相

关观点的解析[J].经济学家，2011（02）.

[2]巴泽尔.产权的经济分析[M].上海：上海三联书店，上海人

民出版社，1997.

[3]燕继荣.投资社会资本：政治发展的一种新维度[M].北京：

北京大学出版社，2006.

（责任编辑：吴 霞）

收稿日期：2014-04-02

基金项目：本文是广东省普通高校人文社科研究一般项目（2013WYXM0151）、广东省高等学校优秀青年教师培养计划资助项目

（Yq2013183）、广东省高校人文社科研究项目（10WYXM017）、广东省社科规划项目（2013CYJ11）的部分研究成果。

作者简介：孟召将（1975-），山东单县人，广东金融学院经济贸易系副教授，研究方向：农业经济管理；邵兵（1966-），安徽灵璧人，广东外语外贸大学政治与公共管理学院党委副书记，社会工作师，研究方向：社会管理。