浅谈村集体“三资”管理存在的问题及解决对策

王渭根

摘 要：长兴县虹星桥镇在村集体“三资”管理上注重制度建设、检查监督和管理方式创新，但实际管理中依然存在着管理行为不规范、制度执行不到位、管理不科学、民主监督和监管不力等问题，这些问题的存在既有业务能力的原因，也有主观认识上的问题。对此要从干部认识、制度执行、业务提升、强化监管等方面加强管理，并在不断实践中研究新情况，发现新问题，探索新方法。

关键词：村集体“三资”；管理问题；原因；对策

中图分类号：F302.6 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0041-05

浙江省长兴县虹星桥镇2002年建立“村级财务指导服务中心”实行“村账镇管”，2011年全面推行农村集体资金、资产、资源（以下简称“三资”）管理，将原来简单的“村账镇管”扩展到“三资”全面管理，并建立“三资”网络平台。近几年来，虹星桥镇虽然在制度建设、检查监督和管理方式创新等方面狠抓落实，使村集体“三资”管理取得了明显的成效。但在实际管理中依然存在着管理行为不规范、制度执行不到位、管理不科学、民主监督和监管不力等问题，对此群众意见较大，举报和上访时有发生，影响了党群干群关系，影响了农村社会稳定和经济健康发展。如何进一步规范村集体“三资”管理需要进一步深入研究和解决。

一、村集体“三资”管理中存在的主要问题

（一）年度收支无预决算管理

村干部对年度收支预决算没有引起足够重视，甚至根本没有预决算这一概念，对村级资金安排毫无计划，当收支赤字时就以借债来解决资金缺口。有些村连村干部报酬都不进行预先核定，收支状况较好时就多发，收支状况不好时就少发。由于没有规范的预决算管理，整个村级财务活动在一定程度上处于一种盲目无序状态，严重影响了资金的有序高效使用。

（二）财务制度执行不到位

虽然订有详细的管理制度，但严重流于形式，突出表现为以下几个方面：

1.原始票据实际运用不规范。主要表现为：一是白条入账屡禁不止。2010年一家会计师事务所对长兴县虹星桥镇17个行政村的2009年度财务进行审计，发现白条入账额约占村级总支出的90%；近两年白条入账虽有明显减少，但依然有一定的数量。二是实际开支内容与票据记载内容不一致。为了避免白条入账，同时避免因取得税票而交税，因此就借用其他税务票据入账。三是票据要素不规范、不完整、不正确，如建设项目工程款支付，经常性出现不以单位名义而以个人名义开具税务发票进行结算；有的虽然以合同单位名义开具发票进行结算但未加盖单位公章；有的村为了图方便，平时以借条预借工程款，工程结束后一次性开具正规发票结算，导致工程尾款不足以支付税票税金和工程管理费时，施工单位迟迟不进行工程结算。这些不仅违反了财务制度，同时也给工程后续管理埋下了隐患。

2.分级审批与监督未得到真正落实。根据长兴县“三资”管理办法规定，村级财务实行分级审批制度，同时规定每笔开支应有经手人、证明人和审批人。但实际操作中，经常出现几万元、十几万元的支付项目由财务负责人一人审批后就直接付款现象。这不仅违反了财务制度，削弱了对重大开支项目的监督，同时还容易引起干部间的相互猜忌和不信任，影响干部的团结。

3.结算时间和支付方式不规范、随意性大。村级开支不及时结算以及采用现金结算几乎成了顽习，突出表现在三大支付项目上：一是村级招待费，村级组织平时发生招待费用长期赊账，不作账务处理，到了年底才集中支付，因此经常出现一个月内招待费动辄几万元的现象，给监管带来困难。二是土地征用款的支付不直接打卡到户，而是将大额资金交由承包组长保管，使大额土地征用款在一段时间内失去监管，一旦出现纰漏后果不堪设想。三是工程款支付不能严格按照合同约定的工程进度支付，随意性大；同时存在着收到单位发票后将工程款直接划拨到个人账号的情况，给腐败滋生创造了条件。

4.专项资金移作他用数额较大。专项应付款一般都有特定用途，当专项应付款尚未使用时，应以相应的货币资金形态存在。2013年底虹星桥镇17个村专项应付款总额为2124万元，而17个村的账面货币资金只有484万元，也就是说移用专项资金达到1640万元。

（三）管理费支出和债务逐年膨胀，隐性负债数额大

虹星桥镇17个村的村级集体经济都相对薄弱，2013年17个村总资产规模只有4889万元，年总收入为876万元，基本上与2012年持平。其中经营性收入只有145万元，而当年村级总支出达到了1499万元，比2012年增长了36.5%，其中管理费支出达到了851万元，比2012年增长了21%；2012年17个村资不抵债的就有9个村。为了弥补资金缺口，行政村只能大量举债，2013年负债总额达到了2755万元（不包括专项应付款2124万元），比2012年的1627万元增长了69%。在负债中付息借款为1077万元，其中高息借款为887万元，年利率最高的达到了18%，17个村年支付利息约为116万元。在总债务中还未考虑如赊账消费的招待费、年度结算借款利息、完工未结算的工程尾欠款等相当数量的隐性负债。

（四）民主决策和民主监督流于形式

村务监督委员会成员在看到存在问题时，大多数人会碍于情面，或者抱着对商议事项“办成了自己受益，办砸了是集体损失”的想法，因此不愿讲真话、讲实话，往往采取睁一只眼闭一只眼的态度。而在民主监督成员选定时，已考虑了与村级班子间的“认同性”，并非完全意义上的民主推选，因此其成员存在着先天不足，大大地削弱了监管的力度。

（五）建设工程项目以及资源发包及管理不规范

一是发包程序不规范。个别村对工程建设以及资源发包不能做到公开、公平、公正，搞暗箱操作。特别是建设工程，有的即使实行公开招投标也往往只对主体工程进行发包，而将大量辅助工程作为追加工程来处理，以此来规避招投标监管。二是发包合同不规范，突出表现为合同主体不适格，应该由相应资质单位承建的工程却发包给了个人或资质不符的单位建设；有的虽然通过招投标选择了资质相符的施工单位，但却与中标单位的施工负责人个人签订合同，留下了合同隐患。

（六）账务处理不规范、财务数据失实

工程建设支出不通过“在建工程”科目进行核算，习惯于像管理性支出一样直接报支；工程完工交付后不结算工程造价，而是付一笔款报一笔账，使资产项目和工程尾欠款不能及时得到反映；一次性收起多年承包的发包项目，直接将全部款额作当年收入处理；将专项应付款错误界定为财政补助收入等等。由于账务处理不规范，使得财务数据和报表披露失实。

二、村集体“三资”管理问题的原因分析

“三资”管理问题只是一个外在体现，究其根源主要有以下几方面的原因：

（一）干部法制观念淡薄，长官意识、权力意识严重

村干部文化程度相对较低，缺乏必要的法制观念，队伍的稳定性又相对较差，因此在干部中往往存在着以下几种思想：一是认为完全自主地支配村集体“三资”是干部的正当权力，没有认识到权力需要制度的约束；二是认为有些项目资金是通过自己的努力向上级争取来的，因此毫无疑问有独立的支配权，而没有看到争取项目资金的权力和机会本身来自于组织成员的赋予；三是混淆果断与独断的区别，误认为独断专行是具有工作魄力的表现；四是认为“有权不用过期作废”，觉得既然当了干部，那就要从中得到“实惠”，财务混乱可以混水摸鱼。由于认识的不正确，因此科学管理“三资”的主动性和自觉性存在严重不足。

（二）集体“三资”主体不明确，管理缺乏利益机制

村集体“三资”是村级组织全体成员共同的“三资”，村干部只是代行管理行为。对每个成员而言，究竟有多少份额是自己的权益并不明晰，如何行使管理权也缺乏必要的途径，同时由于每个成员对集体“三资”享有的份额相对较小，因此很难激发成员参与和监督“三资”管理的主动性和积极性。对干部而言，管理行为、管理结果与其管理责任和利益没有切实挂钩，相反混水摸鱼却可以给自己带来某些“利益”，同样缺乏必要的责任和利益机制。

（三）政绩意识与攀比心理导致主观和畸形决策

片面理解“为官一任，造福一方”，行政村之间相互攀比，为不落他人后大量举债兴建形象工程。甚至村与村组织党员、承包组长外出参观考察也进行攀比，“你去南京，我上北京”。主观和畸形决策导致村集体经济入不敷出，甚至资不抵债。

（四）“三资”管理中心鞭长莫及、监管乏力

乡镇“三资”管理中心作为“三资”管理的最后一道岗，目前大量事务尚属于“事后”管理。对“三资”管理活动的先期行为缺乏必要的了解，更没有事前、事中参与，不少事务到了“三资”管理中心已既成事实，很大一部分事务难以更改。同时乡镇“三资”管理中心一般只有业务指导的职权，并无纪律处分和人事调动权力，因此这也助长了部分干部“屡错不改”。

（五）财务人员的业务水平和工作独立性差

目前乡镇“三资”管理中心的财务人员大多数是在现有乡镇干部中调配上岗的，多数人员并未接受过正规的财会教育，缺乏必要的财务理论基础。村报账员更是年龄大、文化低、稳定性差、专业知识缺乏，处理业务大多是凭借自己想当然的理解去操作。在人事管理上，目前村级财务人员完全由村级班子自行确定，因此村级财务人员缺乏必要的工作独立性，财务人员的原则性和财务监督作用受到很大限制。

三、村集体“三资”规范化管理的对策

（一）加强法制教育，切实提高“三资”管理自觉性

在村干部和财务人员中开展法制宣传教育，运用正反两方面的典型，引导广大干部和财务人员自觉遵纪守法，自觉规范和提升“三资”管理行为。重点在村务监督委员会成员、村民代表、党员队长中开展民主教育，把法律法规和政策制度真正宣传到位，使他们了解和掌握自己有哪些权力、如何依法行使这些权力，增强他们参政议政的意识和能力。充分引入民主决策机制，努力营造民主监督的有效途径，方便群众发表个人意见。加强对监督行为的引导和保护，使群众敢于监督、善于监督，从源头上规范“三资”管理行为。

（二）摆正政绩观，杜绝好大喜功的攀比行为

乡镇党委、政府要科学合理设定村干部绩效评价体系，综合考虑行政村的“三资”运行情况、综合经济实力和综合发展情况等因素进行考评，切实引导干部树立正确的绩效意识；对过度举债、盲目铺摊设点、好大喜功、攀比争胜行为进行严肃的批评教育，直至追究责任，从思想认识层面杜绝畸形无度行力。

（三）规范预决算，科学合理经营集体“三资”

乡镇纪委、“三资”管理中心要对村级预算、决算方案进行备案、审查和督查；行政村每年应认真做好收支预算，科学安排村集体收支，力求村级收支总体平衡，有效控制赤字预算，对确实需要赤字预算的，须报乡镇纪委审批同意；村建设工程特别是非生产性支出应在村级收支总体平衡的前提下来考虑，严格控制非生产性支出，适度控制和严格规范村级举债行为；年度终结应按照决算要求认真做好决算，对突破预算的项目要认真分析原因，及时向群众通报，接受群众监督。

（四）注重制度落实，全面规范“三资”管理行为

结合实际，突出重点，着力抓好以下几方面的落实。

1.严禁坐收坐支，严格控制现金结算。村报账员必须携带“省统一收据”进行报账。“三资”管理中心会计对开出收据进行逐联审核，与银行缴款单进行核对，确保收取现金已全部缴存开户银行，杜绝现金收入迟延报账。“三资”管理中心通过保管村单位印鉴，实施对村级支付项目和银行取现的审核与监督，报账员向银行取现必须填制“银行取现审批单”，写明用途与金额，由村财务负责人审批同意后报“三资”管理中心审核，审核通过后方可加盖单位印鉴，从源头上杜绝无度现金结算和挪用单位资金的可能。

2.明确财务细则，规范财务操作业务。一是规范报账时间，明确行政村按月报账，确因当月未发生财务业务的，应在报账时间内向“三资”管理中心做出报告，接受真实性审查。二是严格执行会计分期和收支配比原则，及时结算当月收支账务，比如记账消费的招待费要严格按月结算进行账务处理。对年终一次性发放的干部报酬要严格制作月工资表，并按月通过“应付工资”科目核算。三是通过审查收款收据、银行对账单和现金库存余额，三管齐下解决报账不彻底的问题，当现金库存余额超过限额时拒绝加盖单位印鉴，控制取现、停办银行转账手续，促使报清账目。四是规范票据运用，严格分级审批，对审核未通过的票据一律退还补办手续，对无法补办的由村向乡镇纪委做出书面说明，由纪委书面审批后，按审批意见处理，防止行政村在票据管理上的“试探性行为”。五是严格专款专用，加强对工程施工进度和款项拨付进度的“同步性”审查，防止专项资金拨付到村后村截留不付或超前付款的情况发生。

3.克服片面管理，全面盘活“三资”存量。全面体现制度要求，纠正“重资金管理、轻资产、资源”的思想，尽快从传统的村级财务管理转向“三资”管理。当前要重点抓好资产、资源的清查登记以及确权工作；摸清家底，建立资产和资源台账，明确管理责任，引入资产、资源出租与发包的竞价机制，全面盘活“三资”存量，充分发掘“三资”效益。

（五）突出工作重点，切实规范村级建设工程管理

村级建设工程是村集体“三资”管理的重头戏，群众对此关注度高，也是最易滋生腐败的“重灾区”，因此要切实做好以下几方面工作：

一是认真做好单项工程建设内容规划和资金预算，防止无度追加后续工程和投入失控。二是严格工程发包程序。对符合招投标条件的工程严格实行公开招投标；要合理设定投标人资格条件，严防以提高投标人资格条件及其他手段来限制投标人，削弱竞价力度；对招投标起点以下的工程也应按一定的工作程序合理选择施工单位，严防个人说了算。三是规范签订发包合同。工程合同必须主体适格，不得直接与投标单位现场施工员个人签订施工合同；不得签订背离招投标文件的合同。四是规范工程计量。要防止不对工程量计量而直接按合同价款作为竣工造价支付，对工程变动特别是隐蔽工程应及时出具工程变动联系单，作为最终完工结算依据。五是严格控制工程联系单。明确允许工程联系单占工程招标预算造价的额度范围，对单个追加工程符合招标条件的应实行招投标管理。对工程联系单总额超过招标预算造价一定比例的，责成建设单位说明原因，并建立严格的审批程序，严防肢解主体工程、做大追加工程来规避招投标管理。六是严把工程款支付审核关。财务人员应依次审查中标通知书、工程发包合同、合同付款进度、发票要素、结算方式、竣工验收报告、工程结算书、工程审价报告以及最终结算造价与投标价差距是否合理。上述款项有不符合规定要求的，财务人员应拒绝支付或拒绝加盖财务专用章，对需要向有关部门和领导反映情况的应及时反映上报。

（六）明晰产权主体，推进集体资产股份制改革

对符合农村集体资产股份制改革的行政村，适时推进集体资产股份制改革，将集体现有经营性资产量化到人，明晰集体资产的产权主体，明确股东对集体资产的占有权、民主决策和民主管理权，充分调动农民股东参与资产管理的积极性。通过改制，建立合理的法人治理结构，创新集体资产经营机制、管理机制和分配机制，实现所有权、决策权、经营权、监管权四权制衡，提高集体资产规范化管理水平。

（七）加强队伍建设，提高财务人员的监管力度

一是在岗学习。开展在岗人员从业培训，不断提高财务人员的实际从业能力，鼓励财务人员开展学历教育，对完成学历教育的给予费用补助。二是逐步“换血”。对年龄偏大、业务水平难以适应要求的财务人员进行换岗或提前退休，选拔有一定业务特长的年青人充实财务队伍。三是提升地位。要有“专业意见领先”的意识，在“三资”监管过程中充分重视财务人员的意见，加大对监管行为的保护，使财务人员能够监管、敢于监管；注重对村报账员的人事管理，对忠于职守、坚持原则，胜任工作的村报账员，未经乡镇党委政府批准同意，村级班子不得随意调动或撤换；对玩忽职守、丧失原则、不宜担任村报账员工作的，由乡镇党委政府责成所在单位予以撤职或免职。

（八）落实责任追究，严肃“三资”管理工作责任

全面落实各级政府关于“三资”管理的责任追究办法，进一步明确和细化各“三资”管理组织及其工作人员的工作职责；每年对“三资”管理的履职情况进行专项检查，对履职有误造成不良后果的严肃追究责任，以增强村集体“三资”管理相关人员的责任心、主动性和管理科学性。

（九）完善审计监督，强化“三资”审计结果运用

严格推行“三年一审，一审三年”的审计制度，注重审计效果，防止走过场。强化审计结果的运用，建立村级财务审计通报制度和整改、落实反馈制度，加强审计后续检查与跟踪，加强整改措施落实情况的督查，使审计监督成为推进“三资”规范化管理的有效抓手。

当前，中国农村正处于制度改革和管理模式创新的频发期，农村的经济、社会、文化和人们的思想都发生着深刻的变化，会出现许多新情况和新问题，村集体“三资”管理同样也不会一成不变。随着时间的推移，群众对“三资”管理也会提出更高的要求，因此村集体“三资”管理将是一个永恒的话题，需要管理者不断地分析新情况、发现新问题、研究新方法。

参考文献：

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[3]宋晓敏，王鹏，李相彪.创新管理模式提升农村集体“三资”

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（责任编辑：郁 琤）