制度变迁视角下地震灾后重建地区农村新型社区构建

陈泽文

摘 要：地震灾后重建地区的新型农村社区构建是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的有效结合，要合理平衡两种制度变迁力量在推进这一过程中的互动与协作。在推进农村新型社区构建过程中，需要建设以交互性文化认同、服务化基础建设、制度化扩权赋能为基准的内部支撑体系。但其并不是一个封闭的内部完善系统，它会受到其所处外部环境的重要影响，内外互通的制度流、资金流、人才流更在一定程度上起到了补充性支持的作用，为农村新型社区的构建提供保障与支持，推进雅安地震灾后重建地区的新型农村社区构建。

关键词：制度变迁；地震灾后重建；农村新型社区

中图分类号：D638 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0051-06

德国社会学家F·滕尼斯（Ferdinand Tonnies）

最早提出了“社区”这一概念，主要指“由自然意志占支配地位的一个完整的、有机的生命体”[1]。作为一种相对原始或天然的人类社群状态，F·滕尼斯认为在以后发展中是难以被再造或重建的。英国社会学家R·麦基弗（Robert M. Maclver）与F·滕尼斯意见相左，认为社区可以有意识地建构出来，社区的目的就在于实现共同的善或公共利益[2]。农村新型社区构建作为新时期乡村治理体制变迁的重要制度创新，是一个不断探索与演进的过程。尤其是在地震灾后重建地区，伴随着地震带来的人员伤亡与基础设施破坏，面对地震灾区物质损失与心灵创伤的双重考验，不断推进基层公共服务完善和新型农村社区建构显得尤为必要。农村新型社区是指在农村地区，以社区过程建设规划为指引、以实现社区共同利益为宗旨，以互助合作、信赖支持为主要特征，村社生产、生活方式协同发展，具有社区公共服务和综合管理功能的新型农村社会生活共同体。新型农村社区构建可以实现灾后农村社区功能性集成与服务性优化，促进受灾农户间的互助与合作，从而达到凝聚社区意识并增进农村社会和谐的总要求。

一、制度变迁理论发展

制度变迁理论基于“经济人”假设，强调成本——收益与均衡变迁分析方法的重要性。即在制度变迁过程中，每个团体或个人都会进行成本收益比较以选择对己最有利的制度变迁路径。因而，在制度的供求演变中，由于所处环境条件的变动或自身理性水平的提升，人们会不断衍生对新制度的需求以实现自身预期收益的增加。

道格拉斯·诺斯（Douglass C. North）对制度变迁理论发展做出了重要贡献，其构建了制度变迁理论的基本模型：即在初始时制度属于均衡状态，伴随着外部性、规模经济性、风险成本变动引发的潜在收益增加，使得制度变迁中收益大于成本，初始的制度均衡状态被打破。进而，制度的非均衡又会引发新的制度变迁以形成新的均衡[3]。推动制度变迁的力量主要涵盖“初级行动团体”和“次级行动团体”，二者构成了制度变迁的行动主体。进而，依据充当初级行动团体主体的不同将制度变迁区分为：“自下而上”的制度变迁，即个人或团体在新制度获利机会的诱导下，自发倡导、组织和实现的制度变迁，又称诱致性制度变迁；“自上而下”的制度变迁，即政府充当初级行动团体，以命令、法律形式导入和实施的制度变迁，又称强制性制度变迁[4]。

从一定程度上讲，在村民自治的语境下，地震灾后重建地区的新型农村社区构建主要发端于村民的自主需要诉求。在地震灾后重建中，个体化进行的复建过程成本过高，其利益损失急需补偿性供给。在这种情况下，村社主体在成本收益的暗自忖度下，客观上需要建设以互助合作、信赖支持为主要特征的新型农村社区，新型农村社区构建具有诱致性制度变迁的制度特征。同时，由于地震灾后重建地区生产、生活遭受重创，个人或团体自身行动能力有限，自发的制度演进必然导致制度供给的匮乏。这在一定程度上需要强制性制度变迁的补充性制度供给，以推进灾后重建地区的新型农村社区构建。因而，地震灾后重建地区的新型农村社区构建是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的有效结合，要合理平衡两种制度变迁力量在推进这一进程中的互动与协作。农村社区建设不仅旨在构建农村社区与社会分化、开放相适应的新型社会生活共同体，促进农村社区内部的融合，也是为了推进城乡间及整个社会的一体化进程，实现社会团结与融合[5]。

二、雅安地震灾后重建地区社区建设现状

（一）灾后社区重建偏重物质性重建

据雅安市人民政府统计显示，2013年芦山“4·20”地震中，雅安全市农村住房倒塌11.81万余间、涉及农户33745户，其中24.27万余间严重受损、涉及农户69368户[6]。为了尽快恢复地震灾区农民的生产、生活，灾后村社各项重建规划与项目实施均以物质性设施建设为重点，而相对忽视了农村社区建设的本质要求，重硬件而轻软件建设。对于灾后新型农村社区构建来说，必然要实现物质性设施重建与过程性目标建设的有机整合与统一，重点关注实质性的农村社区项目发展，包括社区经济、政治、文化发展，以及社区公共服务供给与公共设施建设等综合性内容。

（二）社区规划建设偏离农村生产生活需求

由于地震灾后重建时间短、任务重，使得农村社区规划往往难以兼顾农民多元需求。在灾后重建聚居地设计规划时，有的布局规划显得过于理想化，在实际中与农户既有的生产生活方式发生矛盾。首先，过度集中的地震灾后屋舍连片建设，将农民劳作与生活区域相分离，无形中扩大了农民的劳作半径，产生不便与成本。而且，地震灾区藏族同胞聚居区较多，藏族同胞一直有早起转经诵佛的习惯，灾后重建聚居地远离寺院也增加了信教群众的不便。其次，一些村社为了展现灾后复建新面貌，盲目拆除家畜圈舍，经集体土地平整使农户失去自留地等，使农户利益受损。雅安灾后重建中当地政府提出要统筹农田恢复建设，实现项目向高标准农田建设集中，强化规模化、标准化生产基地建设。灾后重建中对农村生产生活实际需求把握的偏离，往往阻碍了制度变迁的演进。

（三）社区文化、观念转变的迟滞性

社区公共文化是社区在长期发展中积淀下来的一种社会资本，它体现着社区的公共价值取向与发展弹性，是推动社区发展的强大动力[7]。灾后重建推进中，农村传统文化、观念变化的缓慢性常难以适应快速变更的新型社区管理模式。四川地区素有林盘散居的居住习惯，每家每户都相隔较远。因而，在从分散性居住到灾后集中性聚居过程中，一些刚脱离传统散居模式搬入新居的村民会觉得社区建设事不关己，其社区参与意识、责任意识都不强。而且，随着农村社区内部农户利益的分化，社会流动性的加剧，社区内的异质性逐步增强。社区文化、观念转变的迟滞性难以适应新制度变迁的需求，公共精神的匮乏，使得原有乡村社会网络、社会信任的维系和运行显现出一定程度的断裂。现有的社区管理过程难以得到村民的合理响应和积极协作，不利于新型农村社区的建设。

三、路径选择：灾后重建地区农村新型社区构建的多元视角

（一）农村新型社区构建的内部支撑体系

1.交互性文化认同。在诺斯的制度变迁理论中，行为会受正式规则和非正式规则的双重约束，后者是由习俗、道德、文化等所构成的意识形态。其主要作用是减少搭便车以节约交易成本，因此意识形态是一种节约机制[8]。一定程度的信赖与归属感是农村新型社区的基本特征，也是其得以运行的重要保证。尤其在灾后重建地区，地震的创伤使村民间社会信任与社会网络的重建与强化显得尤为必要，新型农村社区中农民间的多元互动建构起了农村社区内纵横交错的关系网络和文化认同。

（1）丰富地震灾后重建地区农村新型社区文化活动。地震灾后重建地区往往需要广泛开展心理援助。但外来志愿者所开展的心理扶助一般都是个体化且短期性的，难以提供系统、全面、持久的社会支持网络。因而，必要的农村社区文化供给就很有必要。新型农村社区可以广泛开展各种群众性文娱活动，有效结合地震灾区当地的民族特征与风俗习惯，让村民在集体性文娱活动中强化社区参与意识。比如在芦山地震灾区可以组织群众参与芦山花灯制作、观看电影、群众性健身运动、根雕比赛等。也可以组织社区帮扶“一对一”活动，村民们彼此安慰互助，将心理援助与社会支持扩展到整个农村社区，丰富村民的文化生活。

（2）加强地震灾后重建地区农村新型社区文化宣传。变化的机制在本质上说具有集体的特性和社会的特征：要使革新能够被接受，必须使它并入整个村庄所共同遵守的习惯[9]。随着地震灾后人员的大量流动，进出并存的人口流动成为新型社区治理结构和运行机制的重要因素。农村社区异质性的提升，以及村庄社会资本表现出的新变化与延展，需要在社区文化层面积极倡导包容融合的新理念、协作互助的新观念。而且，雅安地震灾区有藏、彝族等39个少数民族，灾后重建社区存在着多民族杂居、聚居现象。民族文化、宗教信仰、生活习惯等方面的差异，既提升了社区文化的多元性，也增加了社区建设中处理文化融合的难度。可以对搬入灾后新社区的农户积极宣传有关社区管理制度，鼓励大家共同关心、维护社区的和谐、稳定，强化具有公民意涵的“社民”观念。同时，由于村民文化观念转变的长期性与缓慢性，基层社区更应做好宣传教育、走访调研工作。使灾后重建农村社区的新文化、新观念、新习惯等非正式规则与乡规民约紧密融合，不但成为推动灾后重建地区新型农村社区建设制度变迁的一种节约机制，更成为推进新型农村社区建设的创新机制。

（3）推进地震灾后重建地区农村新型社区文化发展。雅安素来是我国汉文化与民族文化结合的过渡地带，南方古丝绸之路的必经之地，历史文化悠久、灿烂。拥有国家级非物质文化遗产3项，省级非物质文化遗产18项，其中跷碛多声部民歌、跷碛上九节、石棉环山鸡节等民族传统文化独具特色。同时，又是世界茶文化的发源地和大熊猫之乡。拥有以雅雨、雅鱼、雅女为主的“三雅文化”，以汉阙、汉碑、汉石棺为主的汉文化，以延续革命薪火为主的红色文化。这些无疑为灾后重建地区发展文化产业提供了坚实的基础，要通过一个个“文化细胞”——社区来推动文化的传承、保护与发展。同时又可通过文化与社区、产业间的良性互动，以文化产业发展推进新型社区的发展与建设。建设文化产业发展区，形成地域性文化发展特色，使经济效应与社会效应得以提升，助力农村新型社区的构建。

2.服务化基础建设

（1）灵活推进人性化建设。地震灾后重建一个很重要的基础性工作就是重建房舍及相关的公共基础设施。在制度变迁中，重要推动力就在于行动者对成本收益的比较分析，以及制度供给对行动者需求的准确把握。因而在复建过程中要灵活、务实地推进基础复建，充分照顾村社经济来源、生活交往、风土人情等因素。

首先，合理保留四川“林盘式”聚落风貌。“林盘式”聚落是四川省独有的农居模式，有着浓郁的地域性情感认同和文化特征。讲求“天人合一”的生态观与人文观，追求屋舍布置田（空）-林（虚）-宅（实）的梯次过渡，以实现虚实相合的空间形态特征[10]。而且，地震灾区地处四川盆地与青藏高原结合地带，在龙门山、鲜水河、安宁河三条地震断裂带的交汇处，地形地貌复杂。境内高山（海拔3500-5000米）、中山（海拔1000-3500米）范围广、面积大，占全市总面积的90%。这样，以山区为主的地貌特征使得在灾后重建中不能盲目追求大聚居、连片社区建设。要充分考虑灾区农村的实际现状与需求，综合考量社区建设的经济实用性、功能合理性、适度超前性、生态安全性的要求。以农村社区周边竹林、灌木为基底，构建高低相合、错落有致的景观层次和聚散有度的社区布局。既要展现地震灾后农村社区重建的新风貌，又要保留巴蜀地域特色，呈现“有院必有园”的乡村风貌，建构生态化的乡村生活共同体。

其次，科学设计符合村民生活需求的新社区。灾区重建后，芦山一些村社的村民不愿搬进新建社区，很大程度在于社区建设未充分考虑其实际生活需要。一些新建社区远离农民的劳作耕种区，家畜圈舍被拆除，房前屋后可以种植蔬菜的自留地被收走，影响了一些农民的切身利益。调整社区建筑，使生产、生活设施有机结合，完成第一产业向第三产业转变，带来创新型增收[11]。因而，可以集中建设家畜圈舍，充分照顾农民切身需求，实现劳作区与生活区在空间上的合理布局。同时，要注意保护少数民族传统生活风俗与文化传统，合理照顾少数民族同胞宗教活动与民俗活动的场所建设。

（2）优先发展合作化经营。新型社区基础建设在于恢复社区的“造血”功能。农村社区与城镇社区的最大区别在于其更强调经济发展功能，在一定意义上讲是一种村社经济的生产单位，具有推动村庄社区发展的职能与义务。制度变迁中，农民都会暗自忖度新型社区建设的成本与收益，这时，收益成为新型社区制度变迁的重要指挥棒与推进器。可试行集体土地的集约化利用与合作化经营，强化互助与合作，重新确立和凸显农村社区的经济功能，使其一定意义上成为新的“经济实体”。农村社区可以产业为依托，整合、利用社区资源，让村民在合作化经营中增强互信合作。而且，产业运营状况的改善、经济效益的提升，既可增加农户的利益分红，又可使农村社区具有更多自谋经费的渠道，提升社区公共福利水平。当然，考虑到灾后重建地区产业化经营的困境与市场化运作的风险，基层政府有必要完善农村金融与配套政策以降低风险。这种利益相关性会成为村民参与社区建设积极性的重要推动力，也为新型农村社区的构建创造必要条件。

3.制度化扩权赋能。在灾后重建地区构建新型农村社区必须健全社区的决策框架与路径，实现新型农村社区权力运作在国家、集体和农民间的合理分配与互动。基于制度变迁理论，在农村阶层利益博弈中，农户都有自身不同的利益诉求。因而，应该实现农村社区内治理权力和经济产权的有机统一，弱化利益博弈过程等因素对社区制度变迁的制约。进一步在灾后重建社区扩权赋能，提升农村社区的自主权与自治权。

（1）以项目和公共议题引导村民参与社区建设。确立建设项目和制定行动方案是社区自主能力的重要体现，社区主导型发展（CDD）就是通过项目来实现村民能力建设的有效方式[12]。灾后重建是全方位的新型社区建设实践，要充分利用农村灾后重建阶段各项社区建设的机会，各建设项目要广泛征询民意，让农民参与项目的论证、规划、实施、验收各阶段。对于新建项目，要及时了解农户对该项目的看法、期望甚至是利益关切，这样更有利于社区过程目标的实现[13]。这不仅可以增强新型农村社区的自我发展能力，也为实现真正的农村社区治理积聚经验。同时，在灾后新型农村社区构建中，许多涉及社区的公共事务需要村民集体讨论和决策。要积极利用利益杠杆来平衡农村社区内各种诉求，引导村民对社区公共议题的参与，让村民真正体会到参与社区建设与自身利益的关联性，让社区治理的理念与价值在村民心底扎根。

（2）完善农村新型社区治理的村规民约。制度化规制农村社区的基本组织职能、议事日程、监督考核等。首先，完善村民民主监督机制。新型社区构建强调互信的重要性，而健全的民主监督机制使农村社区内权力受到制约，村民话语权进一步强化，推进社区权力运行的优化。其次，社区公共事务信息要公开透明。尤其是在地震灾后重建地区，数额巨大的拨款、补助、捐款会源源不断流向社区建设。因而，要完善农村社区公共事务信息的公示制度。推动村规民约建设，会进一步降低制度变迁的不确定性，以减少农村新型社区建设的阻力。

（二）农村新型社区构建的外部支持体系

在推进农村新型社区构建过程中，需要以交互性文化认同、服务化基础建设、制度化扩权赋能为基准的内部支撑体系，但其并不是一个封闭的内部完善系统，它会受到其所处外部环境的重要影响，而这种影响的强烈程度直接会促进或阻碍内部系统的发展与演进。内外互通的制度流、资金流、人才流更在一定程度上起到了补充性支持的作用，为农村新型社区的构建提供保障与支持。

1.农村新型社区构建的制度流补充。制度变迁理论中的路径依赖原理是指制度变迁的路径选择对现存制度安排存在一定的依赖关系，即存在制度惯性[14]。基于这一机制的作用，制度变迁若选择某一路径就会不断自我强化，并最终锁定（Lock-in）在某种无效率状态。一旦进入锁定状态，除非借助外部干预力量的介入，否则很难改变。我国目前乡村治理的主要依据是《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律，建构了以村级党组织、村民自治组织、集体经济组织为主的权力运行机构。在农村社区构建中，很多村庄长期执行这一运行机制，已形成一定的路径依赖，单纯依靠农村社区自身力量推进新型社区建设有很大阻力。尤其是在地震灾后，迅速复建屋舍是主要的硬指标，很多人担忧一变则乱。因而，政府可以提供必要的外部制度供给，出台相关推进农村新型社区构建的法律法规与政策规范，完善必要的制度，降低制度变迁中的政治、经济和博弈成本，推动农村新型社区建设。

2.农村新型社区构建的资金流补充。对于地震灾区来说，新型农村社区构建过程中，不论是房屋复建还是社区职能的实现，推进农村新型社区公共服务供给必然需要大量资金的支持。除了可通过优先发展合作化经营来积聚资金外，外部资金流的支持将更好地推进新型社区构建。针对灾后重建地区的实际，政府可运用财政担保、贴息贷款、以奖代补和必要的税费减免等政策工具，鼓励外地民间资本进入灾区参与重建。充分发挥市场力量来扩大资金来源，提升资金统筹效率。以资金流的形式持续为农村新型社区建设提供动力，以此降低制度变迁的成本，推进农村新型社区建设。

3.农村新型社区构建的人才流补充。村官是制度变迁中“初级行动团体”的重要因子，但部分村官自身能力并不强，这时，政府在外部可提供必要的人才流支持，出台政策鼓励大学生村官和各类专业人才进入农村社区工作，并对人才的工资、福利、保障提供必要支持。一方面，大学生村官可以给当地村官提供智力补充，推进现代管理知识和技能在农村社区的传播；另一方面，又能推进农村社区制度规范的不断完善，为农村新型社区构建营造良好的制度环境。同时，考虑到灾后重建的繁重任务，可吸引专业管理和技术人才为社区建设服务。

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（责任编辑：郁 琤）