新型农村社会养老保险制度运行难题及发展思路研究

张琳，张栋

摘 要：新型农村社会养老保险制度是与传统养老方式相配套，保障农村老年人基本养老生活的重要方式。经过多年试点，新型农村社会养老保险制度为广大农民群体实现“老有所养”发挥了重要作用，但在运行过程中也存在一些难题，如筹资机制不完善，参保意愿的持续性弱，基金保值增值困难，与城镇职工基本养老保险等制度衔接存在障碍等。本文主要从建立个人缴费激励机制，实行筹资责任的合理分担，增强基金的投资能力，完善新型农村社会养老保险制度与其他社会保障制度的衔接机制等方面为新型农村社会养老保险制度的发展完善提供思路。

关键词：新型农村社会养老保险制度；运行难题；发展思路

中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0060-05

我国农村社会养老保险制度可以追溯到20世纪80年代，在逐步探索的基础上，1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》（民办发[1992]2号），第一次以部门规章的形式确定了农村基本养老保险制度的基本原则和框架（即“老农保”）。随后，我国农村社会养老保障制度逐步调整发展，2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）正式发布，至此，新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点工作全面展开。

新型农村社会养老保险制度是在传统的土地养老和家庭养老功能逐步弱化基础上的一种社会化选择，是我国社会保障体系的重要组成部分，是关系到广大农民群体“老有所养”的关键，在很大程度上推动了农村养老模式的转型。新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点，是政府为解决农民养老问题所进行的一次有益探索，是建设社会主义新农村和构建和谐社会的重大举措，经过多年的发展，我国新农保试点工作取得了相当成效，但也存在一系列问题，本文旨在对新型农村社会养老保险制度的必要性和可行性分析的基础上，进一步发现新型农村社会养老保险制度运行过程中存在的问题，并提出相应的优化发展思路。

一、新型农村社会养老保险制度构建的必要性和可行性分析

关于在农村建立养老保险制度的必要性和可行性在当前学术界和政界基本达成了共识，农村建立社会养老保险制度，是中国农村现代化进程中社会进步的一个重要标志，是尊重和保护人权的具体表现，对于进一步解放生产力，调节政府与农民的关系，缩小城乡差别，在农村巩固发展社会主义制度具有重要的意义[1]。

（一）新农保制度构建的必要性

1.增强农村老年人应对老年风险的基本要求。2010年第六次全国人口普查数据显示，我国农村60岁及以上老年人口占农村总人口的比重已经达到15.4%，高出全国平均水平2.14个百分点，老龄化形势严峻，加之社会资源相对缺乏，农村应对人口老龄化的能力明显弱于城市。同时，由于经济承受能力差，农村老年人面临着更严峻的生活困境、健康风险等，一系列老年风险的出现在很大程度上难以单纯依靠家庭扶持来解决，这就需要政府和社会的力量共同参与，新农保制度的试点推行正是为了帮助老年人更好的应对老年风险，以实现农村老年人的“老有所养”。

2.缓解传统养老模式冲击的重要手段。很长一段时期以来，农村老人的养老主要依靠土地、家庭和自我养老，但是这些条件随着经济社会的发展在很大程度上已经发生了变化。一方面，人均耕地在不断减少，农业生产比较效益也相对低下，很多情况下土地收益入不敷出，已经难以满足老年人的养老生活；另一方面，随着人口老龄化的不断加快及医疗条件的改善，人均预期寿命延长，高龄老人不断增多，加上计划生育政策的推行，“4-2-1”模式的家庭增多，大家庭的养老格局开始解体，老年人口的抚养比不断上升，这就对传统的家庭养老模式形成了冲击；除此之外，伴随着人口流动的日趋灵活，大量年轻人外出务工，很多农村留守老人需要承担诸多的体力劳动，出现自理能力困难的时候，自我养老就难以实现。在传统养老模式弱化的冲击下，农村老年人对社会养老保险就产生了一定的需求，新型农村养老保险制度是弥补传统养老方式不足的一种重要方式。

3.扭转旧制度缺陷满足农村养老需求的题中之义。老农保因其本身制度的缺陷使其在实际运作中难以体现出保障性，从而使老农保的发展举步维艰，到了20世纪90年代基本停滞[2]。一方面老农保贯彻“自愿储蓄，自我保障”的原则，实行农民自己缴费，没有政府补贴和社会救助，实际上就是农民自愿的储蓄制度，加上基金不足，领取水平低，农民的积极性不高[3]；另一方面，老农保仅限于在部分发达地区建立，制度不具有推广性。因此，诸多的制度缺陷迫切需要进行政策调整，新型农村社会养老保险制度的试点出台就成了扭转旧制度、开创新制度以满足农村养老需求的题中之义。

（二）新农保制度构建的可行性

1.农村经济的快速发展为新农保制度提供了经济基础。农村经济发展状况和农民的收入直接决定着新农保的投保能力，同时也是新农保制度能够顺利推行的重要保证。近年来，随着新农村建设的不断推进，国家对“三农”问题的支持力度也不断加强，在国家政策导向和资金扶持的推动下，农村经济发展实现了历史性跨越，农业生产持续发展，农村经济全面繁荣，农民可支配收入显著提高。农村经济发展和农民收入提高，增强了农民的购买力，增加了农民对新农保的有效需求，也为新农保制度的持续发展提供了经济基础。

2.农民参保意识的提升为新农保制度提供了思想保证。农民的参保意愿是决定新农保制度能否推行的根本条件。由于农村人口老龄化的不断加快以及传统的家庭保障和土地保障功能的弱化，农民潜在的养老需求在很大程度上难以得到满足，在此基础上，老年人要求解决“老有所养”的愿望更加迫切。与此同时，随着农民整体人口素质的不断提高，对建立和推进新型农村社会养老保险制度有了更深刻的认识，在主观层面上已经能够认识到参加新农保制度的重要性。总体上来看，农民参保意识的提升为新农保制度的正常推进提供了思想保证。

3.政府明确的政治导向为新农保制度提供了支撑。伴随着新农村建设的不断推进，国家对农村各方面建设的重视程度日益增强，也在不断引导对农村建立社会保障制度的探索。自2005年以来，连续多年的中央一号文件提出“有条件的地方可以探索建立农村社会保障制度”、“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”等一系列农村社会养老保险的探索思路。2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号） 发布，明确提出开展农村社会养老保险试点工作，2010年中央一号文件提出继续抓好新型农村社会养老保险试点，强调有条件的地方可加快试点步伐。一系列文件的出台表明国家明确将建立新农保制度提上了议事日程，政府明确的政治导向为新农保制度的发展提供了政策支撑。

4.先行试点的成果为新农保制度的完善提供了经验借鉴。根据党的十七大和十七届三中全会的精神，国务院决定从2009年开始在全国部分县（市）开展新型农村社会养老保险试点，经过实践，部分地区在新农保制度的基金筹集、管理运营等方面取得了一定的成效，积累了许多宝贵的经验，同时许多农村老年人成为了新农保的受益者，为新农保制度起到了直接的宣传作用，这些先行试点的成果为新农保制度的全面推广提供了一定借鉴作用。除此之外，与新农保制度类似的新农合制度，由于试点时间早，已经形成了相对制度化和规范化的管理模式，在某种程度上新农合制度的筹资、监管和运作等方面的成效也能为新农保制度的推广和完善提供经验借鉴。

二、新型农村社会养老保险制度运行过程中存在的问题

（一）激励机制不足制约了农民参保意愿的持续

维持农民的参保意愿是新农保制度持续发展的重要难题。就新农保而言，由于传统观念和生存环境的影响，眼前利益更容易引发农民选择的转变，而良好的激励机制则能够较好地维持农民的参保意愿。然而，目前新农保的激励机制并不完善，多缴多得、长缴多得机制并未真正形成[4]。尽管制度确立了农民多缴费、长缴费的政策导向，但激励政策的最终财政责任需要依靠地方政府，而地方政府受自身财力的制约，激励措施往往不明显，因此也难以保证农民参保意愿的持续。

（二）筹资机制不完善限制了新农保制度的有效推进

资金的筹集是确保新农保制度能够持续有效推进的物质基础，合理的资金筹集机制也是保证新农保顺利推行的首要环节。新农保的资金筹集包括三个渠道，即个人缴费、集体补助和政府补贴。尽管现阶段农村经济发展速度有所提升，但农民的缴费能力依旧较弱，新农保制度的推行在很大程度上需要集体补助和政府的财政补贴来完成。然而，我国集体经济总量很低，补助能力不足，政府的财政补贴就显得尤为重要。从现阶段的政府财政补贴来看，中央政府主要负责对基础养老金的财政补贴，而基础养老金以外的财政补贴则需要地方政府承担，因没有具体规定，各地的分担方式也不尽相同。总体来看，由于地方发展差异，东部地区财政实力雄厚，有充裕的资金补贴新农保制度的运行，中西部部分地区经济发展水平不高，对新农保的财政负担能力有限，很难保证财政投入及时足额到位。新农保筹资机制在很大程度上难以满足制度良好运行的需求，也导致新农保制度在有效推进过程中遇到相应的阻力，亟需调整筹资机制，为新农保的持续健康发展提供经济支持。

（三）基金保值增值困难降低了制度的吸引力

基金的保值增值难是我国社会保障制度长期发展面临的一个关键性的制约因素。新农保作为社会保障的重要组成部分同样面临着基金的保值增值的困难，甚至相对于其他社会保险制度来说，新农保的保值增值更困难。因为新农保在大部分地区都只实现了县级的统筹，基金的保值增值渠道更为单一，主要是储蓄和购买国债，在通货膨胀的背景下难以保值增值。与此同时，由于新农保管理层次较低，缺乏有效的基金监管机制，面临的风险也较大。因此，现阶段新农保制度发展过程中的基金保值增值在很大程度上制约了制度的发展，也降低了制度的吸引力。

（四）新农保与其他社保政策衔接障碍影响了参保的有效性

新农保制度的参保主体是农民，但随着人口的流动性越来越灵活，农民进城务工的比重越来越高，很多农民在城市参加城镇职工养老保险，而两种制度之间无法形成有效衔接，单一制度缴费年限不足15年时，两种保险的缴费年限无法累计计算，因此会导致无法领取养老金的情况。尽管学界对新农保与其他社保政策的衔接早有研究，但政策之间的衔接还存在着许多的操作障碍。一方面，新农保与城镇职工养老保险的缴费标准和待遇计发标准存在差异，新农保是按年缴费，缴费标准低；城镇职工养老保险是按月缴费，缴费标准较高，城镇职工养老保险待遇也远高于新农保。另一方面，基金的统筹层次也不同，新农保主要是县级统筹，而城镇职工养老保险基本是省级统筹，这也为两种制度的转移带来障碍。总体上来看，目前两种制度之间难以实现有效的转移，同时，新农保还存在与农村低保等其他社会保障制度之间的衔接障碍，在很大程度上降低了新农保参保的有效性。

三、新型农村社会养老保险制度优化发展思路

（一）建立个人缴费的激励措施，激发农民的参保积极性

新农保个人缴费的激励措施需要相应的政策机制作为保证才能实现政策初衷。首先，必须切实建立个人缴费与政府补助或待遇领取相关联的制度安排。一方面，随着新农保制度覆盖面的扩大和保障力度的增强，需要适时将自愿参保调整为强制参保，以保证资金的可持续性。另一方面，各地财政补贴需要制定具体的实施细则，并规定适当动态的调整机制，确保多缴多得和长缴多得的激励措施得以保证。其次，农民的主要收入大多以农业产品为主，现金收入较少，政府可以通过采用农产品进行补贴养老保险费的方法激励农民参加养老保险，满足农民的参保需求。总体上来说，只有形成对个人缴费的激励措施，让农民看到参保的实际效益，才能激发农民参保的积极性，为新农保制度的持续发展提供支撑。

（二）优化资金筹集机制，实现各方责任的合理共担

资金筹集问题关系到新农保制度的可持续发展，目前新农保筹资主要包括个人缴费、集体补助和财政补贴三个部分。但由于个人缴费、集体补助能力不足，中央政府补贴有限，部分地方财政支持缺乏明确的政策指导，带有一定的随意性，致使当前新农保资金筹集机制不完善，这就要求在完善这三种筹资方式的基础上，进一步增强多元化的筹资方式。首先，要提高个人的缴费能力。这就要求进一步发展农村经济，为农村经济发展提供更多的政策和资金支持。其次，要大力发展农村集体经济。鼓励农村集体经济企业积累资金，提高集体经济对新农保制度的补助能力。最后，中央政府要加大对新农保的投入力度，地方政府要细化资金的补贴细则，确保资金足额、及时到位。此外，要充分发挥市场和社会的作用，通过政策优惠激励企业对农民工新农保参保的资助，同时可以吸纳企业或个人对新农保基金的捐助。只有确保新农保资金筹集多元化、可持续，实现多方责任的合理共担，才能保证新农保制度实现长足发展。

（三）增强基金的投资能力，最大限度保证资金的保值增值

基金的保值增值不仅关系到新农保制度资金的可持续性问题，也关系到参保者对制度的信心问题，因此，必须确保基金能够最大限度的保值增值。首先，必须提升新农保制度的统筹层次，加快实行省级统筹，最终过渡到全国统一管理的模式，提升资金的管理水平。其次，在保证基金安全的前提下，适时探索基金的市场化运作方法，通过多渠道、多元化的投资方式提高收益水平。最后，还可以设立养老保险基金投资运营管理机构，通过专业化的投资团队对养老保险基金进行适当的投资组合，提高基金运营收益率。此外，还必须加强基金的监管，防范新农保基金管理道德风险。只有在保证新农保基金安全的前提下，进一步实现资金的保值增值，才能保证新农保制度持续健康发展。

（四）强化新农保与其他社保政策衔接机制研究，提高参保的有效性

由于新农保与城镇职工基本养老保险等社保政策的衔接机制不完善，制度分别缴费难以适当对接造成无效参保，不仅损失了参保者的应有权益，也降低了参保者的积极性，不利于新农保制度的长远发展，因此必须尽快探索新农保与城镇职工基本养老保险等政策的衔接机制。目前，无论是统筹层次还是待遇水平，新农保与城镇职工基本养老保险都存在着明显的差距，从长远的发展来看，城乡统筹的养老保险制度是必然的趋势，但受制于经济发展水平等因素的影响，城乡统筹的养老保险制度还有很长的路要走，这就要求首先要实现制度之间的衔接转换，确保参保者的权益得到保障，最终逐步过渡到城乡统筹的养老保险制度。要实现新农保与城镇职工基本养老保险之间的衔接转换，首先，要不断增加政府的财政投入，提高新农保的保障水平，缩小新农保和城镇职工基本养老保险之间的差距，为二者的相互转换提供基础；其次，借鉴江苏省的发展思路，一方面可以将新农保折算为城镇职工基本养老保险，缴费不足15年的要补缴至15年，另一方面也可以将新农保和城镇职工基本养老保险的待遇加权分别享受[5]。总之，不管采取何种方式实现不同养老保险制度之间的衔接，都需要保障参保者最大的权益。此外，还需要考虑新农保与农村低保、“五保”等制度的衔接，只有强化了新农保与其他社会保障制度之间的衔接机制，才能提高参保的有效性，保证制度的长久发展。

四、结语

随着农村人口老龄化的不断加深，传统养老方式逐步弱化，农村老年人养老问题日渐凸显，社会化的养老方式成为社会发展的必然选择。新型农村社会养老保险制度的建立和试点推行，是与传统养老方式相配套，保障农村老年人基本养老生活的重要方式。尽管新型农村社会养老保险制度在试点和推行过程中还存在着一系列需要完善的地方，但其重要性是不可替代的，它对破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化具有重大的推动作用。因此，必须进一步融合多方力量，为新型农村社会养老保险制度的不断完善提供综合性的支持，从而更好地促进新型农村社会养老保险制度的发展，满足农村人民群体的养老需求。

参考文献：

[1]刘子兰.中国农村养老社会保险制度反思与重构[J].管理

世界，2003（08）：46-56.

[2]杨礼琼.从老农保的制度缺陷看新农保实施的必要性[J].

求实，2011（05）：87-89.

[3]谢广英，李婷.试析我国新农保启动的必要性和现实意义

[J].农业经济，2010（01）：54-56.

[4]张薇，葛莹，谷彦芳.影响新农保参保意愿的因素及原因、

分析——兼论新农保制度的完善思路[J].农村经济与科技，

2013（03）：76-78.

[5]刘颖，赵萌.浅析养老保险的跨城乡衔接[J].中国社会保

障，2011（01）：46-47.

（责任编辑：郁 琤）