政府应如何主导职业教育

摘 要 政府主导职业教育发展不是政府过度干预或介入职业教育办学活动。政府发挥合理的主导作用，应该是综合利用法律、政策、经济、管理等手段，引导并确保职业教育各相关要素积极参与职业教育，从而推动职业教育可持续发展。

关键词 职业教育；政府；主导；引导

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）07-0042-04

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，我国职业教育将“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”。这一提法不仅为我国构建现代职业教育办学体系明确了基本方向，而且从宏观层面将职业教育发展中三大要素各自承担的义务与角色进行了清晰分工。然而，在具体实践中，如何科学地构建新体系、合理体现各要素的角色仍是一个有待深入讨论的问题。尤其是如何理解、落实“政府主导”的问题，目前学术界、实践界以及教育主管部门仍未达成共识。因此，合理理解“政府主导”，探索合理的政府主导方式、方法，对于我国职业教育的改革与可持续发展有着重要的理论与现实意义。

一、政府介入的限度

《辞海》对“主导”一词的解释是：“主要的并且引导事物向某方向发展的。”据此可以推定，“主导”主要包涵三层意思：其地位在各相关要素中是“主要的”而非次要的；其主要地位的实现方式方法是“引导”而不是强制；其目的是使得事物向符合处于主要地位的要素所规定的方向发展。相应地，根据这一内涵，应该将政府主导职业教育理解为：在职业教育发展各要素中处于主要地位的政府，利用引导的方式方法促成职业教育依据其所确定的方向发展。很显然，政府对于职业教育发展方向的把握，很大程度上是通过对作为职业教育发展中基础要素的行业、企业以及学校的引导来实现的。

职业教育不仅关涉一个国家的整体经济社会发展，同时也是一项公益性与惠民性极强的事业，当今世界各国政府均给予了高度重视，并且在推动其发展过程中发挥着不可或缺的作用与影响。从这个意义上讲，并不存在完全意义上的与“政府主导”相对应的“市场主导”职业教育办学机制。当然，在具体的操作上各国还是存在着明显差异，主要体现在对于“主导”的尺度的理解不同，并由此导致政府对职业教育发展的干预以及介入程度呈现明显差异。比如，有些国家较多采取直接的、具体的行政举措干预职业教育的发展，社会力量参与度相对较低；而有些国家政府的干预程度较低，社会力量参与度相对较高。这些差异主要基于各个国家不同的政治经济社会结构以及教育文化管理传统。但总体来说，职业教育欠发达国家的政府直接干预与介入程度往往较高，而职业教育发展越成熟的国家其政府干预与介入越少。

作为一个职业教育尚处于规模扩张时期的发展中国家，我国职业教育发展的主要特征是政府干预与直接介入过多、社会力量参与程度偏低，主要体现在五个方面：一是在办学属性上以公办院校为主体的发展格局。我国职业教育机构中相当一部分由原来行业管理的学校改制而来（目前还有一部分保留），一部分由公办普通中学分化或改造而来。这两部分公办院校占学校总数的大多数。近些年出现了一批由企业或私人投资的职业教育机构，但为数不多且以培训为主。二是在资金投入上政府成为职业教育的投资主体。这与上述以公办为主体的办学属性是相联系的。三是从教育政策的制定、实施、监督到各个层面的教育改革行政性极强且缺乏社会力量的参与和支持。在当前的教育体制以及办学体制之下，政府成了职业教育教学改革的主导者。四是社会力量参与举办职业教育的积极性未能被激发起来。五是现有的以社会力量身份参与职业教育的办学机构处于相对弱势地位，尤其是在招生、享受政府补贴等方面。很显然，我国当前职业教育的办学机制是计划经济体制时代的产物。尽管我国社会主义市场经济已基本确立，经济社会结构发生了巨大变化，但职业教育的这种发展格局尚未得到根本改变。

政府的强力干预与介入有其自身的优势，比如：可以对职业教育发展规模和结构进行总体控制，可以在发展初期利用较短的时间取得较明显的成效，可以在一定程度上避免无序竞争及其导致的混乱等。如前所述，政府干预是世界各国职业教育发展的普遍特征，尤其是在职业教育发展的初期。事实也表明，我国改革开放以来，在政府干预与介入之下，职业教育得到了快速发展，尤其是规模的发展。

但是，政府过度干预、介入职业教育的弊端更是显而易见的。办学资金和办学质量是职业教育健康发展的两大关键因素，也是严重制约我国职业教育发展的两大瓶颈。而目前的这种办学机制无助于从根本上解决这两大瓶颈问题。从资金投入来看，根据我国目前的经济社会发展水平，政府能够为职业教育所提供的资金支持有限，而且这种状况在短时期内难以有效改观。包括两方面原因：一是以公办院校为主体的办学格局，使得绝大多数职业院校难以感受到来自社会的外部压力。二是我国产业发展处于劳动密集型阶段，转型升级的动力不大，因而对职业教育机构形成的直接压力也不大。从办学质量的角度来看，目前我国职业院校办学规模巨大，占整个教育系统的半壁江山，但并不意味着学生、家长对于职业学校质量的信任。事实上，我国绝大多数学生不是主动去职业院校就读，而是考试淘汰的结果。因此，企业及社会的压力不是直接由学校承担的。同时，由于缺乏有效的竞争导致以提高人才质量与办学效益为目标的教育教学改革缺乏必要的内在动力，使得教育教学改革呼声和口号很高，但基本上是形式多于实质。由于外部压力与内部动力的缺失，最终使得整体教育水平难以得到有效提高。

如前所述，所谓主导的“导”是“引导”之意。这意味着合理的政府主导不是采取强力干预与直接介入的方式，政府过多介入已经偏离了政府主导的本意。关于这一点，国外早有学者对后发国家提出忠告，“各国政府，特别是发展中国家政府，无力迅速适应急剧变化的技术要求，或无法培养出具有最新技术水平的人才”，而“制造业在80年代后期和整个90年代的发展趋势清楚地表明，私营部门参与未来劳动力的培训是当务之急”[1]。

当然，这并不意味着政府在职业教育发展中可以无为而治。事实上，即便在一些被学术界称为“企业为主体”型的职业教育国家，政府的影响依然是不可或缺的。以德国、澳大利亚为例，他们的职业教育可以说是企业主体的典型，但同样有许多研究发现，其实这两个国家的职业教育有着鲜明的政府主导色彩。只是与典型的“以政府为主体”的国家不同，这些国家更多的是采用法律、法规等宏观制约下的“放权”发展形式，极少直接干预或介入职业教育活动。因此，政府主导问题不在于政府需不需要管、能不能管职业教育，而是政府如何理解“主导”的内涵，如何在“放权”与“调控”之间寻找平衡，从而最佳地发挥自己在推动本国职业教育发展中的作用。

二、政府主导的切入点

职业教育的健康发展有赖于行业、企业的真正参与。与其他教育类型不同，职业教育本身就是行业、企业发展的衍生物，因而与之有着天然的密切关系。事实上，欧洲早期职业教育的产生就是由行业、企业自身发展需要推动的。可以说，正是由于行业、企业本身就是职业教育的最大和直接受益者，因而也势必是职业教育最有效的推动者。没有行业、企业的参与，职业教育只能是闭门造车，由此必然导致“出门不合辙”——人才培养难以适应行业、企业的需要，也难以满足学生的就业与发展需要。另一方面，职业院校脱离行业、企业办教育，不仅耗费大量资金，也不能有效利用社会力量，本质上也是一种巨大的资源浪费。

为解决职业教育滞后于经济社会发展要求这一难题，《纲要》提出“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”。其用意很明显，即提高职业教育的总体投入规模，并实现资金投入的多元化。而在当前的实践中，人们尤其是各级地方政府对此的认识并不充分。尽管近几十年来，我国一直强调行业、企业参与职业教育的重要性，但是具体的、实质性的、有效的政策导向并不充分。究其原因，固然与认识不到位有关，更是由于长期以来行政权力过度干预与介入必然衍生的一个后果。因为政府一旦习惯于运用直接的行政职能来发展职业教育、并能取得显著的短期成效，势必导致其淡化在教育立法、政策导向、信息服务等方面的职能，从而导致行业、企业既缺乏真正参与职业教育的动力，也缺乏压力。可以说，这正是我国职业教育虽耗费大量的人力、物力以及财力而难以获得明显成效的症结所在，无疑也是当下职业教育改革必须解决的根本性问题。

我国职业教育目前应解决的首要问题是正确理解政府主导的涵义，正确把握政府的角色，解决有所为有所不为的问题。鉴于古典自由主义在经济危机中遭遇失败、凯恩斯主义在滞胀困顿中偃旗息鼓、新自由主义对于解决现实问题效微力乏，人们开始意识到了一个本质性问题，即“究竟什么样的政府是有效的”。从行政生态理论的观点来阐释，有效政府“就是要使政府不断适应生态环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，提高政府管理的效率和效益。”[2]

一方面，所谓有效政府应该是一种“有限政府”，即政府作为国家意志的体现，固然应发挥其重要作用，但其作为是应该有限度的，而不是无限制、无度的。结合我国职业教育发展过程中的教训，认真汲取职业教育发达国家的经验，政府应该对“不应该做什么，不合适管什么，不能做好什么”有一个基本的共识，对于不合理的行为、政府行政干预、介入过度的行为应该及时纠正。有论者提出，现代行政的一个理念是：在社会能自治的领域，政府应该抽身而退，将有限的资源集中于靠市场机制无法提供的公共领域[3]。具体到教育，“政府的责任是构建教育服务体系，并予以监管和调控，建立规则、标准和法规，以此指导和监管管理过程。政府将逐步从一切具体的教育管理事务中退出”[4]。

另一方面，政府应该在“应该做什么、能做什么”上切实做文章。职业教育发展要处理好政府、学校以及行业企业的角色及其关系问题。事实上，在那些政府、学校以及企业角色明晰、关系处理较好的国家，职业教育必然发达；反之亦然，职业教育发达的国家，其政府、学校以及企业角色明晰、关系处理也较和谐。因此，我国政府在贯彻《纲要》基调的基础上，应以更明确的顶层设计为中层乃至基层设计指明方向，切实调动其他各要素参与职业教育的积极性，使得政府、行业、企业以及学校形成一种合力，进而逐步形成更合理、更完善的职业教育办学体系。在这一体系构建过程中，政府应该选好合理的切入点。具体来说，政府应该在以下五个方面有所作为。

（一）在教育立法方面，明晰政府、行业、企业以及学校等要素在职业教育发展中的义务

所谓政府的义务，是指各级政府必须对发展职业教育负有更大的责任；所谓企业义务，是指企业支持、参与以及举办职业教育的社会责任。同时，应确保社会力量办学具有与公办教育机构平等的法律地位。目前，我国社会力量举办的职业教育在事实上处于边缘地位。这无疑是社会力量尤其是行业、企业不愿意参与职业教育的一个重要原因。

（二）在发展策略上，积极培育第三方组织

政府对于公办职业学校的管理与评价，成效不好。究其原因，首先是政府评价的主观性过强。其次是专业性的社会组织，如专业技术协会、教师协会、教育评估机构、教育基金会等，在教育评价方面往往具有更强的专业优势，并因此具有更强的客观性。因此，政府应积极培育真正意义上的、独立于政府之外的第三方组织的行业协会。

（三）在政策导向上，建立合理的职业教育内部竞争与淘汰机制

对于目前的职业教育办学格局，无论是扶优还是助弱，都有其不合理性，很难保证资金投入的效度——扶优固然体现效率但缺失公平，助弱固然公平但缺失效率。在合理的竞争体制之下，政府的支持力度可以偏向办学效果好的机构。对于一些生源不足、教育教学效果差的学校应该实行关闭、停办等措施，从而确保人才培养水平的整体提升。在开放的竞争态势之下，职业院校必然自觉树立危机意识、市场意识，从而专注于人才培养质量的提高，切实推进人才培养模式的改革创新。政府的目的不是维护某一类办学群体的利益，而是致力于实现满足整体经济社会对技能型人才需求的目标。

（四）在资金投入上，出台激励企业、私人乃至外国资金参与及举办职业教育的相关政策，促进教育投入多元化

一方面资金急缺，一方面资源浪费。改变这种不合理局面的办法是，鼓励社会力量投资置业教育。但无视企业的基本利益诉求，一味要求企业履行义务是不合理的，也很难行得通。研究表明，企业缺乏参与的积极性，固然与其对于社会责任的认知不清晰、“公民意识”不够强有关，但本质上是缺乏有效的利益驱动。因此，政府应该保证企业在参与职业教育的过程中获得合理的收益，并且通过税收、政策或奖励等形式激发与保护企业的参与积极性。一些经济基础较弱的地区，则可以由企业对职业教育机构承办，或实行股份制的办学方式，吸引民间投资，帮助那些弱校走出困境。

（五）在监督管理方面，政府与社会组织合理分工

一方面，从政府主要教育行为的合法性、规范性入手，对职业教育各要素进行严格、有效监督。对于积极参与职业教育并有成效者给予奖励，对于不遵守相关法规的企业、学校进行相应处罚。企业对于政策的规避，很大程度上是地方政府在监督上不平衡所造成的结果。另一方面，对于职业教育机构办学的合理性、科学性的监督与评价职能，则应该由第三方性质的相关社会组织来实施。这样做，避免了教练员与裁判员身份重叠的问题，能够保证监督与评价的客观性、专业性以及有效性。

参考文献

[1]鲍尔.21世纪世界职业教育[J].教育展望：中文版，2001（1）.

[2]张忠祥.从有限政府到有效政府：价值·过程·结果[J].南京社会科学，2001（3）：34-38.

[3]高家伟.教育行政法[M].北京：北京大学出版社，2007：380.

[4]范国睿.政府·社会·学校——基于校本管理理念的现代学校制度设计[J].教育发展研究，2005（1）：12-17.

[5]喻忠恩.论校企合作中的政府角色[J].职业技术教育，2009（22）：33-36.

How Should the Government Lead the Development of Vocational Education

YU Zhong-en

（Guangdong Polytechnic Normal University， Guangzhou Guangdong 510665， China）

Abstract Government-led development of vocational education is not excessive intervention or participation in vocational education-related activities. Utilization of legality， policy， economics， management， vocational education and other means to guide the active participation of all relevant elements of vocational education programs is the role the government should play so as to promote the development of vocational education for sustainable development.

Key words vocational education； government； lead； guide