检察机关刑事立案监督的现状及完善

孙全明

(天津市河东区人民检察院，天津300171)

立案监督，即人民检察院依法对公安机关的立案活动是否合法进行的监督。《刑事诉讼法》第一百一十一条规定:人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。同时，最高人民检察院颁布的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》(以下简称《规则》)也结合我国司法实践对立案监督的内容进行细化，其第五百五十三条规定:“当事人认为公安机关不应当立案而立案，向人民检察院提出的，人民检察院应当受理并进行审查”。因此，理论上讲我国的立案监督既包括对公安机关应当立案而不立案活动的监督，也包括对其不应当立案而立案的监督。笔者认为，广义上讲，立案监督还应包括检察机关内部对自侦部门应当立案而不立案活动的监督和不应当立案而立案活动的监督。

一、当前立案监督程序运行中面临的困境

1.立案监督程序不健全。首先，立案监督程序不畅，检察机关与刑事立案主体之间缺少必要的程序沟通机制。刑事立案主体在作出立案或不立案决定时，检察机关无法及时掌握其在立案方面的信息和材料，难以进行有效的法律监督。其次，立案监督手段单一，缺乏必要的程序选择机制。根据《刑事诉讼法》第一百一十一条的规定，刑事立案监督的手段主要包括要求说明不立案理由和通知立案两种。其中，要求说明不立案理由是通知立案前的必经程序，只有在要求立案主体说明不立案理由而立案主体拒不说明或者不立案理由不能成立的前提下，检察机关才能作出通知立案的决定。这种监督手段，反过来成为实践中规避刑事立案监督的理由，严重影响了刑事立案监督的程序价值。

2.刑事立案监督的线索来源渠道有限。检察机关的立案监督权应包含三部分，即立案活动的知晓权、质询权和纠正权。而目前我国相关法律仅就质询权(即发出要求说明不立案理由通知书)和纠正权(即认为公安机关不立案理由不成立而要求其立案的通知书)。对于检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却无明文规定。立法上的这一严重缺陷是导致检察机关立案监督信息渠道不畅通的根本因素，因为被监督者不可能自觉通报自身存在的问题。目前司法实践中人民检察院监督刑事立案线索来源主要有两类:一是检察机关在审查案件过程中发现的，主要是在办理审查批捕案件过程中，通过审查案卷、讯问犯罪嫌疑人时的供词等中发现的;在办案调查取证过程中，通过审查负案在逃、教育释放、治安处罚和另案处理等发现的立案监督线索;二是通过被害人控告、申诉的途径获取。但是由于部分案件缺乏被害人或者被害人有过错，再加上多数被害人缺乏法治意识，从而使得检察机关很难掌握侦查机关的情况，也就更无从谈立案监督了。

3.主体的多元化影响立案监督工作的开展和效率。《规则》规定检察机关刑事立案监督部门为侦查监督部门、审查起诉部门及控告申诉部门，其中，侦查监督部门是承担立案监督工作的主要部门。虽然立案监督是否有必要独立依旧存在争议，但它作为一种独立的法律监督形式确属无疑。司法实践中也基本是侦查监督部门承担立案监督的工作。然而实践中却是基层检察院侦查监督部门人员少、时间紧、工作量大，很难认真去调查核实立案监督线索，往往只是参考公安机关最初出具的不立案或立案决定书及相关材料。

4.监督手段缺乏约束力和程序制裁导致监督效果不好。我国刑事立案监督权不到位使得法律对如何保障公安机关接受监督缺乏相应的强制手段和处罚措施，很难取得实际监督效果。另外，司法实践中，有的刑事立案主体在接到检察机关对应当立案而不立案案件的《通知立案书》后，要么不立案导致案件久拖不决、长期被搁置;要么采取先立后撤、立而不侦、以罚代刑等消极形式对抗立案监督。当发生这些行为时，依据《规则》第五百六十条规定:“公安机关仍不纠正的，报上一级人民检察院协商同级公安机关处理。”但这个法条在实践中基本成了摆设，影响了司法的权威和公信力。

二、立案监督制度的完善建议

1.进一步明确刑事立案监督的对象和范围。首先，要明确刑事立案监督的对象。除了公安机关立案监督的案件外，还应将其他机关立案的案件纳入刑事立案监督体系，包括国家安全机关、监狱侦查部门、海关走私侦查部门和军队保卫部门等。其次，要拓宽刑事立案监督的范围，增加规定对不应当立案而立案及立案活动的监督。考虑将以下案件纳人刑事立案监督范围:刑事立案主体接到报案或者发现犯罪事实、犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的;立案机关把应当追究刑事责任的案件以治安处罚案件立案或者处理;立案后发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，本应当撤销案件却转行政处罚处理的;检察机关发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪公安机关应当立案侦查而不立案侦查的;被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足被驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关处理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。

2.拓宽立案监督的信息渠道。一是建立立案信息共享机制。在高度信息化的今天，依赖高科技，实现立案主体与监督主体的立案信息共享，监督主体人民检察院的监督部门可以随时查阅立案信息，实时监督立案。二是建立立案和撤案备案审查制度。凡立案主体接到报案、自首或者自行发现的案件，在决定立案或不立案的同时，应当将立案或不立案的法律文书送给立案监督部门。公安机关撤销案件后，应当立即将撤案决定报请检察机关备案审查。人民检察院通过备案审查，认为公安机关处理不当的，应当进行监督，予以纠正。三是加强检察机关内部合作机制及建立与其他执法部门的联络机制，以拓宽案源，对行政执法部门应当移交司法机关处理的案件进行监控。

3.完善刑事立案监督的程序。一是建立刑事案件备案审查制度。侦查机关对受案、决定立案或不立案、撤案的刑事案件应当及时将受案登记表、立案决定书、不立案决定书、撤案决定书报送同级检察机关负责刑事立案监督的部门，对决定不立案和撤案的案件，还应报送案件卷宗和其他主要证据材料。负责刑事立案监督部门应将受案、决定立案案件的有关法律文书登记、编号、建档;对决定不立案和撤案的案件，通过审查上述备案材料，或进行调查核实，审核其不立案、撤案的理由是否成立。二是赋予检察机关对立案监督处理权。由于《刑事诉讼法》第一百一十一条只规定了检察机关有权要求公安机关说明不立案的理由和要求公安机关立案，但对公安机关拒不执行检察机关立案通知、拒不说明不立案的理由或者立而不办、拖延立、办的情况没有规定如何处理，发出纠正违法通知后，对方仍然拒不改正的，应赋予检察机关一定的处分权，明确规定不接受侦查监督的法律责任，如规定检察机关对于违法侦查人员有处罚权或处罚建议权，有权提出更换侦查人员，增加检察机关刑事立案监督约束力。三是建立当事人申请对立案复核制度。对不立案理由或不应立案而立案的刑事案件，当事人可以提请复议，如果侦查机关维持原决定后，当事人仍不服的，可以向检察机关进行复核，将复核决定通知侦查机关。

4.赋予立案监督机关或机构刚性立案监督措施。以对公安机关不立案监督的手段而言，法律没有规定对公安机关接到立案通知书后仍不立案的进一步监督措施，导致司法过程中公安机关接到检察院立案通知仍不立案或者立案后不进行侦查造成案件长期拖延，甚至变相撤销案件。另外，从《规则》所规定的对于公安机关不应当立案而立案侦查的监督角度来说，人民检察院向公安机关提出纠正意见在我国目前公安机关处于绝对强势地位的情况下，事实上很难得到公安机关的尊重和遵守。因此必须赋予检察机关必要的程序制裁措施。比如立案调查权，即人民检察院有权对刑事立案机关的诉讼活动依法进行调查，只有进行调查，才能确定已有的证据材料能否达到立案标准，是否应当立案而不立案，或者不应当立案而立案。立案监督变更决定权，即人民检察院有权对刑事立案机关的立案、不立案决定依法作出变更的处理;立案监督处罚建议权，即人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚、内部纪律处分时，有权提出连按监督处罚建议书，送达有权机关，要求丢违法责任人员给予处罚。

5.设立立案监督的制约机制。参考美国的大陪审团制度和日本的检察审查会制度，在考虑我国国情的基础上构建一种科学有效的制约机制，比如可以参考政法委的设立模式，设立一个公检法三家共同参与的立案审查委员会，或者检察机关居中，侦查机关和当事人作为双方，听取双方意见，最终做出是否应该立案或者不立案的决定。

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