年民国国会众议院规则浅析

曹凌昊

摘要：辛亥革命时期的众议院规则主要来源于民国元年（1912）八月十日公布的两部法律。一部是作为第一届正式国会组建的法律依据的《国会组织法》（文章中所

出现的《国会组织法》均指1912年《中华民国国会组织法》），另一部是详细规定众议院议员选举办法的《众议院议员选举法》。尽管众议院作为民国初年的机构设置随着国会从产生到解散历时不足两

年，但作为辛亥革命果实被窃取和近代民主人士为了实现国家民主不屈奋斗的见证，对众议院规则进行单独整理和解析对中国近代宪政史的研究具有重要意义。

关键词：宪政、国会、众议院、民初

中图分类号：K258文献标识码：A文章编号：1006-026X（2014）02-0000-02

辛亥革命胜利后，各省都督府代表会议通过的《中华民国临时政府组织大纲》并未设立众议院，立法权由参议院全权行使。南北议和过程中制定的《中华民国临时约法》也未设立众议院，而仅仅是要求

在临时约法公布十个月内召集国会，对国会的组织构成并未加以详述，即未释放出有设立众议院的意思。1912年8月10日，经过两院派和一院派激烈的争论，并对当时国内时局进行权衡后，已由南京迁往

北京的临时参议院制定并公布了《中华民国国会组织法》，也正是在这部法律中，第一次出现了众议院这一机构设置。众议院的产生，我们可以揣测是效仿美国国会制度、追求自由民主的结果，也可以

猜测是两院派的观点在论战中占了上风。但不可否认的一点是，在前几次有关国家机构设置的会议中，一直未被考虑的众议院的突然出现，显然饱含着民主人士保卫革命果实的良苦用心。

第一章众议院的地位

1912年《国会组织法》第一条规定：“国民议会，以下列两院构成之：参议院，众议院。”由此条我们可以看出，从法律层面来讲，在国会中作为其不可缺少的组成部分的参众两院的法律地位是平等的

。

从《国会组织法》第十条“民国议会之开会和闭会，两院同时行之”和第十三条“民国议会之议定，以两院一致成之。一院否决之议案，不得于同会期内再行提出”可以看出参众两院享有同等的参与权

、表决权和否决权。

《国会组织法》第十二条规定：“民国议会之议事，两院个别行之。同一议案，不得同时提出于两院。”反过来讲，参议院和众议院对民国议会的事项所做的决议的效力是相同的。

而在国家的根本大法—宪法的起草方面，参众两院同样享受着同等的权力并承担着同等的责任。本信息反映于《国会组织法》第二十条：“民国宪法案之起草，由两院各于议员内选出同数之委员行之。

”

即使从以上法条中我们能够推断出：参议院和众议院在国会中的地位是平等的。但是《国会组织法》第二十一条中又提到“民国宪法之议定，由两议会合行之。前项会合时，以参议院议长为议长，众议

院议长为副议长。”，法条的制定在某些程度上来讲体现着当权者的意志，由此可见在政治生活中，参议院更具党派色彩，也更加受到各党派的倚重，因而其影响力或甚于众议院。

第二章众议院的组成

不同于参议院采取的“地方代表制”和“特殊势力代表制”相结合的制度，众议院的组成采取单纯的“地方代表制”，正如《国会组织法》第三条之规定：“众议院以各地方人民所选举之议员组织之。

”而在地方议员的名额分配方面，则按照人口的多少来分配名额，但是除蒙古、西藏和青海之外，人口再少的省也不得少于十名议员。正如《国会组织法》第四条之规定：“各省选出众议院议员之名额

，依人口之多寡定之，没人口满八十万选出议员一名，但人口不满八十万之省，亦得选出议员十名。”“不少于十名议员”这一兜底条款的存在，有效地弥补了按人口比例分配议员名额的缺陷，充分保

证了各省的表决权。

《国会组织法》在制定上有其出彩的地方，但是制定者们所犯的错误也是显而易见的。首先，作为一部完善而具有稳定性的法律，针对各地方（我比较倾向于写各省，但是《国会组织法》把蒙古、西藏

和青海特意与其他省做了区分）议员的名额数量问题，直接展示于法律公文之上，是欠考虑的。法律公布之时，全国的人口总调查还未进行完毕，退一步讲，就算法律所公布的名额数量是建立在全国人

口总调查完毕的基础上，那也必须考虑到人口数量的浮动性问题。因此，在法律中直接公布各地方议员名额的数量是有违法律的稳定性这一原则的。其次，作为中国不可分割一部分的蒙古、西藏和青海

的议员名额数量在第五条中被单独规定，这是让人难以接受的，这样做是以法律的形式确定了这三个行政区的特殊性。不管是出于何种考虑，任何的特殊性都不得掩盖这三个行政区同属于中国这一共性

，将蒙古、西藏和青海作单独规定，其后果只能是正中外国分裂势力的下怀。另外，偌大的青海省只给了三名议员名额，是体现在特殊之上的特殊，即使拿出该地区文化素质教育较低这一说辞来掩盖，

也依旧是让人难以释怀的。

第三章众议院的职权

1912年《国会组织法》第十三条规定：“民国议会之议事，两院各别行之。同一议案别，不得同时提于两院。”在第一章分析两院的决议享有同等的效力的时候，是从反面进行思考的，而从反面思考也

是论证两院的决议效力的平等性所必须的。在本章，谈众议院的职权宜从正面进行思考。参众两院各行其事，且同一提案不得同时提于两院体现了国会两院制的优越性，两院互相牵制与合作有利于防止

擅断专权和一党专政。

国会两院职权的行使，均采用了“共行和专行”相结合的行使模式。正如《国会组织法》第十四条之规定：“民国宪法未定之前，临时约法所定参议院之职权，为民国议会之职权，但下列事项，两院各

得专行之：一、建议；二质问；三、查办官吏纳贿违法之请求；四、政府咨询之答复；五、人民请愿之受理；六、议员逮捕之许可；七、院内法规之制定。预算决算，须先经众议院之议决。”其中的第

六款规定的对议员的特别人身保护体现了当时立法者考虑之周全，有利于议员更好的行使自身的代表职责。我们需要聚焦的另一个问题是关于预算决算权的问题。针对这一问题，当时的法律制定者辩论

激烈，最后为了回避冲突，同时维护民主的精神，在借鉴西方国家制度的基础上，规定预算决算，先由众议院进行决议，之后提交参议院进行审议。

另外，为了读者阅读的方便，免去查证资料的繁琐手续，遂将《中华临时约法》规定的参议院的职权罗列于此，以供参阅。《中华民国临时约法》第十九条规定：“参议院的职权包括：一、议决一切法

律议案；二、议决临时政府之预算决算；三、议决全国之税法、币值及度量衡之准则；四、议决公债之募集及国库有负担之契约；五、承诺第三十四条、三十五条、四十条事件；六、答复临时政府咨询

事件；七、受理人民之请愿；八、得以关于法律及其他事件之意见、建议于政府；九、得提出质问书于国务员并要求其出席答复；十、得咨请临时政府查办官吏纳贿违法事件；十一、参议院对于临时大

总统认为有谋叛行为时，得以总员五分之四以上之出席，出席员四分之三以上之可决弹劾之；十二、参议院对于国务员认为失职或违法时得以总员四分之三以上之出席，出席员三分之二以上之可决弹劾

之。”《中华民国临时约法》第三十四条规定：“临时大总统任免文武职员，但任命国务员及外交大使公使须得参议院之同意。”第三十五条规定：“临时大总统经参议院同意得宣战讲和及缔结条约。

”第四十条规定：“临时大总统得宣告大赦、特赦、减刑、复权，但大赦须经参议院之同意。”

《国会组织法》第二十一条规定：“民国宪法之议定，由两议会合行之。前项会合时，以参议院议长为议长，众议院议长为副议长。非两院各有总议员三分之二以上出席，不得开议，非出席议员四分之

三以上之同意，不得议决。”从上述条文中，对于宪法的议定，法律规定了非常严格的程序和高要求的出席和表决人数，这个一方面体现了审慎的态度，另一方面也是鉴于当时的国内形势，出于限制袁

世凯独裁的目的，刻意地增强了参众两院的职权。

是列举的方式，并不能穷尽所有。不能因为《民事诉讼法》中没有规定而不得适用特别程序。

5、适用特别程序可以更好的解决纠纷，无效婚姻是违法的，对社会存在或多或少的危害性，适用特别程序可以更好更快的打击此类违法行为，体现法律的权威。①

另一种观点认为：宣告婚姻无效案件应适用普通民事程序或简易程序。理由如下：

1、该类案件并不是非讼案件。该类案件中也存在类似民事诉讼案件中的原告、被告、法官三方主体。申请人向法院申请宣告婚姻无效，应该就其申请的事项提供相应的证据，而对方有权对该证据进行质

证，并提出异议，双方是对立的，程序也存在对抗性。而法官审理案件不仅仅是对婚姻有无效力的认定，还有其他方面的判断。因此宣告婚姻无效案件属于普通的民事案件，而并不是非讼案件，因此应

该适用普通程序而非特别程序。

2、该类案件适用特别程序没有法律依据。我国《民事诉讼法》规定的四种特别程序分别是选民资格案件、宣告失踪宣告死亡案件、认定公民无民事行为能力或限制行为能力案件、认定无主财产案件。其

中并没关于宣告婚姻无效的案件的规定，所以在没有法律规定支持的情形下，想当然的适用特别程序是错误的。

3、《婚姻法解释（一）》第11条规定了可撤销的婚姻可以适用普通民事程序或简易程序，宣告婚姻无效案件和申请撤销婚姻案件都属于同一性质的案件，都是违反《婚姻法》规定的结婚条件，都是违法

的婚姻关系，只是双方在违法程度上有所不同，且本文在第一章的无效婚姻的概念中就提到无效婚姻和可撤销婚姻都是广义的无效婚姻，二者并无本质上的区别。因此，既然可撤销婚姻案件可以适用普

通程序或简易程序，那么无效婚姻案件应该也可以适用，这样更加符合司法同一的要求。②

三、本文的观点

笔者倾向于第二种观点。正确的认识该类案件适用何种诉讼程序的关键在于首先区分清楚案件的性质，即无效婚姻案件究竟是属于普通民事争讼案件，还是非讼案件？笔者认为，该类案件应归入普通的

民事争讼案件而非非讼案件。从以下几个方面来探讨：

1、该类案件的形成的原因来分析。无效婚姻案件形成诉讼的原因大致有以下三种：第一、无效婚姻的利害关系人因财产分割继承、子女抚养问题达不成一致而形成的诉讼。第二、无效婚姻的一方当事人

要求与对方解除无效婚姻，关于婚姻效力、财产或子女抚养问题发生争议而形成的诉讼。第三、无效婚姻当事人在处理无效婚姻存续期间的财产或子女抚养问题，无法达成一致意见而形成的诉讼。可见

，该类案件在向法院申请前，就存在婚姻效力、财产、子女抚养等问题的争议，这与典型的非讼案件如宣告失踪宣告死亡案件认定无主财产中，只有申请人而没有争议的对方的特点是大相径庭的。

2、从诉讼结构上来看。根据该类案件的成因可以看出它的诉讼结构为诉、辩、审三方，是典型的民事诉讼的构造，这与其他非讼案件，如认定无主财产，宣告失踪宣告死亡，认定无民事行为能力或限制

行为能力等案件的结构也是不同的，典型的非讼案件一般只存在诉和审两方，而不存在真正意义上的辩方。这一点也和非讼案件存在区别。

3、从法院的审理来看。法院对于非讼案件的审理只是对事实的认定，“此类程序（指非讼案件程序）侧重于对案件的裁判，几近于只裁不审，而不像诉讼程序那样重审理又重裁判。”无效婚姻案件还存

在对法律的适用问题。例如，当事人以双方具有禁止结婚的亲属关系为由向法院申请宣告婚姻无效，法院首先要认定双方是否具有亲属关系，然后根据法律规定是否属于禁止结婚的近亲属的范畴来判决

婚姻有效或无效。

笔者通过以上三个方面的分析，认为无效婚姻案件和典型的非讼案件还是有着本质的区别，应将其归入普通的民事争讼案件，适用普通民事诉讼程序。

注解

①此观点参看：靳建丽：“宣告婚姻无效案件应适用何种诉讼程序”，载自《法学论坛》，2011年第3期。

②刘海渤：“民事非讼审判程序初探”，载自《中国法学》2004年第3期。