论我国宪法税收条款与税收立法权的划分

张哲

摘要：现代社会，人民与国家的基本关系就是税收关系，国家依赖对人民征税来维系其存在。税收与宪政国家并不具有内在必然的联系，税收的历史远比宪政的历史悠长，只

是当人类社会发展到一个特定的历史阶段的时候，随着人的主体意识的普遍觉醒，税收及国家的征税权力才受到了必要而正当的限制。

在我国，税收有着漫长的历史，但是在西方国家已臻成熟的税收立宪在我国还似乎并不明朗。这一问题说到底就是税收立法权的归属问题，我国当前的税收立法体制相对混乱，尤其是相对于高速发展的经

济环境，税收法定的滞后性就更为明显。这种情形引发我们深思。

针对这一问题，本文将以税收立法权的合理分配为出发点，将宪法税条款的完善作为切入点。

关键词：税收立法权 宪法税条款 税收立宪 税收分权

中图分类号：D922.2文献标识码：A文章编号：1006-026X（2014）02-0000-01

一、我国税收立法权划分的现状

税收立法权的划分就是要解决由那些主体拥有税收立法权、以及拥有多大的税收立法权的问题。具体来说就是税收立法权在权力机关、行政机关和司法机关之间的横向配置以及在中央和地方之间、地方

各级之间的纵向配置问题。在我国税收立法权分配体制整体框架内，依然存在着诸多问题，具体表现在以下几个方面：

1.税收立法权在不同机关，不同层次主体之间的划分不够明确清晰。在法治成熟的国家，税收立法权的划分都有有宪法或宪法性文件作出明确的规定。但是目前我国对税收立法权的划分问题尚无统一的

法律作出规定，而各相关法律法规的规定都过于笼统，操作性差。这些都给税收立法实践带来了严峻挑战，严重削弱了税收立法在资源配置方面的有效性，对国家法制建设也产生了极为消极的影响。

2. 税收立法权划分的内容不尽合理

（1）在横向划分方面，《立法法》颁布实施以前，税收立法权一直都集中在行政机关而非国家权力机关，国务院及其财税主管部门在税收政策的制定方面长期处于主导地位。（2）税收立法权在纵向划

分方面存在的问题是，法律规定与实际状况出入甚大。也就是说，在法律规定上，税收立法权高度集中在中央；而在税收实践上，地方却拥有较大的税收立法权。（3）现行税法解释不规范。目前，对税

法解释的权限，在有关立法中并没有作出具体规定。在实践中税法解释权主要是由财政部和国家税务总局行使，财政部和国家税务总局为了协调不同部门、不同行业的利益关系，在有关的解释文件中大

量越权设定课税要素、作出扩大或缩小解释、规定税收减免等导致课税要素法定原则遭到破坏，在某种程度上违背了税收法定主义的要求。

3.税收立法权归属不够稳定，经常处于变动之中。建国以来，税收立法权的划分一直没有一个既定的，明确的原则，致使税收立法权在权力机关和行政机关之间，尤其是中央和地方之间变动频繁。税收

立法权在权力机关和行政机关之间的划分虽然应该是一个发展的过程，但这种发展应该是明确的，有规律可循的。

4.授权立法存在越权现象。我国税收目前实行的是一元化立法体制，税收法律要经全国最高权力机关全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会审议通过，国务院根据全国人大或人大常委会的授

权，制定税收条例和实施细则，财政部、国家税务总局或省级人民政府根据税收条例规定的授权，制定税收条例的实施细则，其中关税的实施细则由海关总署制订。

5.税收立法缺乏民主性，民众的参与程度不够。和其他立法一样，税收立法也应该是一个了解民意、体现民意的过程；但同其他立法相比，税收立法更加关乎民众的切身利益，更加广泛的影响着社会最

大多数的群体。我国税收立法程序不但相当繁琐，而且很少经过民众广泛的征求意见与讨论。公共管理权力的配置，主要以政府中心，公民的组织化发展缓慢，公众参与的广度和深度都存在不足，沟通

合作理性还远远没有被普遍接受。

二、中国税收立宪的可能途径探索

现代国家都将民主宪政作为重要的发展目标之一，而我国的宪政历程之所以如此的艰辛和沉重，很大程度上是因为宪法的滞后性，尤其是宪法文本的缺失。但是我们更关切的是这样的空白在实践上是否

可以弥补，我认为至少有以下几点是值得尝试的。

（一）明析纳税人权利，鼓励民众更多的参与到税收立法中来

权利是宪法的基本元素，宪法在根本意义上就是一项关于权利的契约。与此相对应的是我国宪法第56条有关公民纳税义务的规定。事实上，这种错位很好的反映了我们国家过去在宪政上的误区。在宪法中

加入公民纳税义务条款的动机可能是为了提高公民纳税的责任和自觉性，但是，在一个法治健全的国家，即使不在宪法中规定公民的纳税义务，也无碍这些义务的履行。

当然一个不容忽视的事实是我们国家公民的纳税意识还并不强，这是历史积淀问题，并非一朝一夕所能解决，所以在宪法中规定此款也并无不可。其次为了保持宪法章节的完整统一，保留此条款也在情

理之中。

（二）设立禁止性的条款，明确人民代表大会税收立法的专有权

我们前面论述过，现在税收立法上的混乱和无序很大程度上都是因为这一条款的缺失引起的。宪政原理告诉我们，国家税收直接关系到对纳税人财产权的剥夺，这和刑罚是对人身自由甚至生命权的剥夺

一样，都是公权力对私人最基本权利的侵犯。因为政府既是税收利益的获得者，又是向人民提供公共服务的执行者，如果仅依照其自立的行政法规来规范其征税行为，可能会导致其征税权力的不合理扩

大和提供公共服务义务的不合理缩小，故必须以法律约束之，排除政府侵犯人民利益的任何可能性。

（三）规范授权立法，明确授权边界和授权内容

我们在第二点中论述了税权保留的必要性，同时我们必须承认，在税收实践中，行政机关有着更多的执法经验和因地制宜的需要，这就要求我们在严格控制立法权的同时考虑到这些实际情况，而这也就

是税收授权立法诞生的原因。因此，必须在宪法上明确限制行政机关征税权，以此防止行政权力的扩张和滥用。由于税收立法工作具有很强的专业性、技术性和实践性，税收制度和税收征管中的有些问题

又处于不断的变化当中，以中国当前社会条件，在今后相当长的一段时间内，国务院及税收主管部门在税收立法工作方面仍将发挥主导作用。

（四）理顺纵向关系，增加地方税收分权的条款

法制化水平较高的国家，税权的纵向划分一般通过宪法予以明确规定，或至少由最高立法机构通过法律作为依据。美国是联邦制国家，其税收立法体制也有明显的联邦制特点，即税收立法权相对分散，

州及地方在税收立法上拥有较大权力。

我国目前处于经济社会转型期，计划经济旧的体制痕迹还未完全消除，市场经济新体制的框架仅初步建立。新旧体制并存一方面必然导致体制摩擦，另一方面也免不了会存在体制真空，财税领域也不例

外。

结论

经过几代人不懈的努力，我国终于确立了依法治国的方略。而纵观民主法治成熟国家的发展历程，我们都能发现税收法治对整体的法治进程都有巨大的推动作用。现代税收正是西方政府自我扬弃、自我

提高以致宪政制度兴起的内在原因和动力；现代税收制度的建立进程，也是宪政制度逐步完善的过程。1税收和宪政是一个相互促进的过程，税收在初期催生了宪政并以其经济动因推动宪政的成熟和发展

。而宪政又反过来保障税收的法定和公民的权利。这样一个相荣相生的过程必将长期持续，所以在这样一个历史条件下提倡以税收立宪来推进税收法定，对于中国宪政进程也将会有深远的意义。

我们也有理由相信，经过对税收立宪深入的思考之后，在我国现有制度的基础上，对宪法税条款进行谨慎而与时俱进的修改，必将明显有益于我国税权划分体制和税收立法机制，同时对推动税收法治在

我国的建立也将产生深远的影响。