浅析检察机关作为民事公益诉讼原告

张莎

摘要：近年来，环境污染和食品安

全事件频发，公益诉讼越来越受到人们的关注。新修改的《民事诉讼法》规定了法律规定的机关和有关组织可作为民事公益诉讼主体提起公益诉讼，“法律规定的机关”包括何种“机关”争议较大。笔者

认为：检察机关在承担民事公益诉讼方面有天然优势。以下从我国检察机关作为公益诉讼主体的可行性及国外检察机关作为公益诉讼主体的实践分析，构建我国检察机关为主的有关机关作为民事公益诉

讼主体资格的框架。

关键词：民事公益诉讼；检察机关；可行性

中图分类号：D926.3文献标识码：A文章编号：1006-026X（2014）02-0000-01

云南曲靖铬渣污染、三鹿奶粉事件、山西近百名儿童接种高温变质疫苗死亡……面对日益频发的环境污染与食品安全等问题，新修改的民诉法规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会

公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该制度的确立为我国民事公益诉讼的发展起到“破冰”的作用，但是到底包括哪些机关？这一疑问并无明确的答复，何种机关具

有公益诉讼主体资格需要加以明示。

一﹑民事公益诉讼的概念及特点

公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼涉及领域非常广泛包括民事﹑刑事﹑行政，我们这里所说的是民事领域。所谓民事公益诉讼，是指由法律赋予原告资格的主体依据相关规定

，为了保护民事公共利益，将侵犯民事公益的违法行为纳入诉讼程序，并要求其承担应负的民事法律责任的活动。由此可看出民事公益诉讼有以下特点：

1.民事公益诉讼的目的是维护社会公共利益。博登海默曾说过：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都有一种目的即一种实际的动机。”①在私益诉讼中，双方当事人关注的都是有关于自己

的权利义务关系。而在民事公益诉讼中当事人之间争议的焦点集中在公共利益部分，诉讼标的已经超出了私人纷争领域，导致法院不能以单纯解决当事人之间的纠纷为审判的直接目的。

2.提起民事公益诉讼的受益主体具有广泛性。民事公益案件的受害主体往往是一个群体，不仅包括已经受到现实侵害的，也包括正处在侵害危险中的，还包括将来可能受侵害的。因为根据公共利益的特

点，任何社会成员都有可能受到这种侵害行为的间接损害；另一方面，公共利益的整体性使任何机关、团体和个人都有权关注公共利益的保护。

3.民事公益诉讼保护法益的对世性以及效力的扩张性。民事公益诉讼保护的是社会成员的公共利益，因此在民事公益诉讼中的民事判决的效力及于整个社会。

4.民事公益诉讼请求的不确定性。民事公益诉讼中，诉的内容往往是请求法院制止某一违法行为，否则将无法充分保护社会公共利益，鉴于具体的防止侵害方法具有专业性和多样性，因此，民事公益诉

讼的诉讼请求多数情况下很难提出具体防止措施。

二﹑检察机关提起民事公益诉讼的国内外历史发展

（一）检察机关提起民事公益诉讼的国外历史发展

⒈法国。法国公益诉讼制度可追溯至1804年颁布的《拿破仑法典》，规定检察官可以为了社会公益提起或参与的诉讼。《法国新民事诉讼法典》第421条也规定：“检察院得作为当事人进行诉讼，检察院

代表社会。”第423条规定：“除法律有特别规定情况外，在事实妨害公共秩序时，检察院为维护公共秩序进行诉讼。”

⒉德国。德国在1960年颁布的《德国法院法》中确立了公益代表制度，即由联邦最高检察官作为联邦公益代表人，州高等检察官和地方检察官分别作为州和地方的公益代表人并由他们的参加人的身份参

与机关公益诉讼。德国民事诉讼法第632条、第638条和646条的规定：检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及国家、社会公共利益的重大案件可提起民事诉讼。②

﹙二﹚检察机关提起民事公益诉讼的国内历史发展

1908 年《高等以下各级审判厅试办章程》97 条规定：“民事保护公益陈述意见是检察官对于审判行使其职务的职权。”1949 年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定：“检察机关对

于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益行使”。1957年最高人民法院编纂的《民事案件审判程序（草稿）》规定：“人民检察院对有关国家和人民利益的主要民

事案件，可以提出诉讼”。③虽然这些规定由于一些历史和政治原因没有深入实施，但丝毫不会减少对我国现代法治建设的借鉴作用。

三﹑检察机关作为民事公益诉讼原告的理论及可行性分析

﹙一﹚检察机关作为民事公益诉讼的理论分析

1.我国检察机关的性质

我国《宪法》第129条规定：“人民检察院是国家法律监督机关。”可见，检察机关依法代表国家，担负着维护国家与社会公共利益的职责。作为法律监督主体，检察机关的监督范围当然的涵盖了民事领

域。检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼，不仅具有法律地位的保障，而且较于社会团体和公民个人，它有提起公益诉讼的人财物等方面的优势。其次，检察机关的公共性特征使其最适

合担当公共利益的代表。因此，我国民事诉讼法应当赋予检察院代表公共利益提起民事诉讼的权力，使其有民事公益诉讼原告资格。

2.检察机关作为公益诉讼原告的理论基础

检察机关提起民事公益诉讼的理论基础“诉权”，衡量一个主体是否享有诉权要考察两个要件：

（1）当事人适格的扩张。以往诉权理论认为，案件适格的当事人，一般是与案件具有实体上的利害关系的人。而实践证明仅仅规定实体法上的权利主体享有诉权的做法是偏颇的，它无法实现对公众利益

的保护。在此背景之下，学术界和实务界都主张确立独立存在的程序当事人的概念，承认当事人适格的扩张功能。

（2）诉的利益的延伸。传统诉权理论将“诉的利益”严格限定在与案件有“直接的利害关系”上，“直接利害关系”理论成为检察机关提起民事公益诉讼屡遭质疑的重要原因之一。在英国，法律对“诉

的利益”也做了广义的解释。国内司法实践的困境和国外先进理念的影响都使得我国“诉的利益”理论也呈现出扩大化的趋势。

（二）检察机关作为公益诉讼原告的可行性分析

1.从检察机关的基本性质和职能来看。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”为了保护国家、社会公共利益，检察机关有权对一切法律活动进行监督。我国检

察机关作为“法律监督者”要求把维护国家和社会公共利益作为首要职责。同时，检察机关与一般诉讼当事人相比有人力、物力和财力等多方面的优势。④

2.检察机关提起民事公益诉讼是我国现实国情的需要。我国目前客观存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提起诉讼的情形，既不利于公众利益的维护，也不利于法律的实施。

3.检察机关提起民事公益诉讼是完善我国民事诉讼法和检察监督制度体系的需要。我国民事诉讼法在基本原则部分规定了人民检察机关有权对民事审判活动实行法律监督，但具体规定中只规定抗诉监督

这一种监督方式，但其属事后监督，需要增加规定民事公诉这种事前监督的形式，完善检察监督的制度体系。

四﹑总结

通过本文的分析可知：检察机关作为民事公益诉讼的主体不管是从理论层面还是实践层面均有可行性，赋予检察机关民事公益诉讼原告的龙头地位，可有力推动民事公益诉讼制度的发展。

注解：

①博登海默著：《法理学法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社，2000年版，第107页。

②《德国民事诉讼法》，李大雪译，中国法制出版社，2007年版。

③王德玲：《民事检察监督制度研究》，中国法制出版社，2006年版，第53页。

④汤维建：论检察机关提起民事公益诉讼〔J〕，中国司法，2010，（1）