论土地功能与失地农民的利益补偿

王敬媛

摘要：土地作为农民参与社会发展、分享经济成果、规避社会风险的重要途径和最后一道安全网，承担着生产资料和生存保障基础的双重功能。本文重点探讨土地征收制度的不合理、征地补偿机制缺

乏可持续性对失地农民利益补偿的损害，从修正土地补偿权与土地发展权出发，使失地农民既得到应有保障也分享到城市化进程的发展成果。

关键词：土地补偿权、土地发展权、修正

中图分类号：F323.211文献标识码：A文章编号：1006-026X（2014）02-0000-01

一、土地功能及失地农民

1、土地的社会保障功能

对现阶段的中国农民来说，土地不仅是最基本的农业生产资料，而且还是重要的社会保障载体。著名的古典经济学家威廉·配第也认为，“土地是财富之母”，土地作为产生价值的唯一源泉，本身具有

经济功能。土地对农民有多方面的社会保障功能，包括为农民提供基本的生活保障、为农民提供就业机会、为农民的后代提供土地继承权，还包括对农民提供增值、收益功效。

2、农民分享土地增值收益受阻

（1）政府干预

各级政府在征收补偿法律关系中，集规则制定者、参与者、裁判员与处罚机关等多种身份于一身，造成土地农转非过程中收益分配严重不均。补偿标准过低，补偿安置费的克扣和分配使用的不合理，安

置方式简单和责任不明，造成农民的合法权益得不到有效保护。

（2）市场弱化

从理论上来分析，征地补偿的量的界限应当以“保障失地农民无后顾之忧”为准，进行“合理补偿”。现在国内实施的依照土地年产值倍数测算的征地补偿标准实际上只考虑到了土地生产资料功能的效

用价值，而土地的社会保障功能价值并没有得到体现。在一级市场中国家向农村集体征地，保障农民的基本生活，对发展问题缺位，在二级市场中土地出让本应由市场决定价格，但现行制度下征地补偿

标准测算依据不全面，严重偏离土地的市场价值，对这个环节巨大的土地增值收益分配农民更是无缘参与。

（3）法律缺陷

国家立法机关至今尚未制定关于农村征收补偿的专门法律。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等都对农村土地作出了明确规定，但法律规定却没有明确公有产权、私

有产权、集体产权等产权的概念、地位及关系。其次，集体土地所有权缺乏核心权能，即处分权。我国法律规定，农民集体所有的土地不能出让，只有为了公共利益的需要被征用为国有土地后可出让。

而公共利益缺乏清晰的界定，目前公共利益存在被泛化和扩大化的倾向，使得集体所有制财产依然处于不稳定状态。

二、国外失地补偿模式的经验借鉴

基于法的公平公义观念，很多国家法律上给予失地者的补偿往往要超过土地的市场价值，这既有利于保证失地者原有的生活水准不至于降低，也有利于土地资源的优化配置。笔者以韩国、美国为例，对

土地征用补偿进行经验借鉴。

1、韩国的征地补偿制度

韩国政府对失地农民采取广泛的科技教育和金融补助，把城市化和新农村建设中出现的失地农民都归属于整个社会保障框架内。在征地补偿制度的设计中明确规定了公益事业之范围，因公益事业而产生

土地价格不考虑其上升额。为了算定征地补偿额，政府机构选定土地评价师，如果土地所有者不满意政府机构选定的评价师时，有权提出更换，重新鉴定。后一任土地评价师必须接受前一任的监督与许

可。除此之外，补偿计划要给予公示，以便保护土地所有者的权益。

2、美国的土地征收纠纷解决机制

美国宪法确立了土地征收的基本要素，即公用、公平补偿及正当程序。最重要的是美国土地征收法律机制中对正当程序的强调。经过预告、评估、要约、反要约的多次协商，直到双方对补偿金额达成一

致。如果未果，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理补偿价”，进行判决生效。通过反复的且平等的磋商程序，以保证双方的利益需求得以充分表达。

与比较发达国家的土地征收的制度相比，不难发现两个共同特征：其一，以权利控制为基础，构建纠纷预防机制，设立公开听证会，使被征地人的意见得到尊重和表达；其二，以人权保障为根本，以程

序公正为中心，完善权利救济体系，努力实现和体现公平公正。

三、两项权利修正

仅仅强调提高农民的经济收入补偿、提高土地的征用价格，无法从根本上解决农民的发展问题。征地制度改革的症结在于对失地农民进行资源禀赋权利的补偿，从根本上解决失地农民的发展问题，还农

民在市场经济条件下的自生能力。

1、土地补偿权修正

政府作为利益参与方分享土地征收的利益，不能成为自由裁决的充分理由。适当拓宽补偿范围，补偿范围应覆盖土地上的他项权利如承包经营权等财产权利的补偿。有征收必有补偿，其核心就是补偿标

准问题。我国传统观念认为，私人利益应当为国家利益和集体利益而牺牲。在市场经济条件下，这种思维方式和理论逻辑有必要进行修正。征收补偿的利益衡量，应不仅仅是政府的经济利益，还应衡量

国家与被征收人之间具体的利益关系。一方面，补偿金额应遵循经济规律的要求并在国家经济、环境、社会实力所能承受的范围之内；另一方面，土地征收又不能使被征收人有明显不公平或被剥夺的感

觉，补偿下限应使被征收人的生活状况不低于征收前的水平，并随社会发展有提高的趋势。因此，我国有必要在法律中明确规定对土地征收实施“充分、及时、有效”的补偿标准。

2、土地发展权修正

土地发展权应由国家和失地农民享有，国家利用土地发展权获得的价值支持城乡建设用地调整和支援农业，通过赋予农民分享土地的发展权，使失地农民的发展得到有效保障。我们可以把农地发展权分

为基本发展权和流转发展权，分别对应一级市场、二级市场。基本发展权应体现国家对失地农民总体利益的保障，当农地从低收益用途转向高收益用途时，由土地用途转换引起的增值是以牺牲农业经营

者的利益为代价的，这部分发展权应由国家和农民共同分享。流转发展权即允许农村集体建设用地直接进入市场流转，解决失地农民的制度与稳定问题，创新农地制度。从法律的角度看，国有土地和集

体土地同为土地财产权，同样的权利在法律允许的范围内应当是平等的。集体土地所有者可以以自己的身份，将建设用地出租或作价入股，农民拿着集体建设用地使用权参与分配，以获得长久的土地收

益，维护自己的长期生存。

另外，政府有关部门在作出相关制度安排时，不能因失地农民身份特殊而在政治、经济权利的享有上对他们实行歧视待遇，要尽可能使广大失地农民完全融入到城市化的浪潮中来。并从征收土地的出让

金中拿出资金充实社会保障基金，为他们完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利提供物质保障，提供适当水平的社会保障，使之与城市现有的社会保障制度保持兼容性，为最后的“接轨”奠定基

础。

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