农村群体性事件诱因分析
——基于政治系统模型理论和政治机会结构理论的视角

周延飞，李志强，谢懋金

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

农村群体性事件诱因分析
——基于政治系统模型理论和政治机会结构理论的视角

周延飞，李志强，谢懋金

(中共江西省委党校 公共管理学教研部，江西 南昌 330003)

农村群体性事件是受综合因素影响，由某个导火索引发的。综合政治系统模型理论和政治机会结构理论剖析农村群体性事件，并从政治参与、政治决策、政策执行、政治监督和政治控制五个方面具体分析农村群体性事件的诱因。农村群体性事件警示地方政府和村民自治组织要在决策、维护群众利益和处理冲突等方面转变理念和改进方式，如此才能有效减少事件的发生。

农村群体性事件;诱因;政治系统模型理论;政治机会结构理论

农村群体性事件是受综合因素影响，由某个导火索引发的。本研究从政治学角度，运用政治系统模型理论和政治机会结构理论剖析农村群体性事件诱因。

一、农村群体性事件的理论剖析

(一)政治系统模型理论视角下的农村群体性事件

政治系统分析框架是由美国学者戴维·伊斯顿在《政治分析的框架》和《政治生活的系统分析》两本书中提出来的。该框架适用于全部政治生活，而当它被应用于公共政策学时就被称作决策的政治系统模型。［1］(P284)戴维·伊斯顿的政治系统简化模型如图1［2］所示。

从政治系统简化模型图可以看出，这一模型假设政府等决策主体构成的政治系统是一个黑箱，政治系统之外的人对政治系统的内部运行和操作不熟悉。政治系统的环境，即社会、文化和政治等环境向政治系统输入要求和支持，输入要求是指构成环境的个人和团体为获取一定的利益或实现一定的价值追求而向政治系统提出的政策倡议或政策主张;输入支持是指构成环境的个人或团体服从法律，遵守制度，纳税并接受政治系统做出的决定和采取的行动［1］(P284)。政治系统在综观要求和支持状况的基础上，按照法定程序做出决定和行动，决定和行动的重要组成部分是公共政策的制定和实施，这即是模型中的输出。环境对政治系统的输出会做出反馈，从而形成新的要求和支持，如此反复循环。因此，要保证政治系统的稳定发展，必须保证各子系统的和谐发展，否则政治系统出现紊乱现象，导致群体性事件的发生。

图1 戴维·伊斯顿的政治系统简化模型

美国学者迈·罗斯金认为戴维·伊斯顿的政治系统简化模型作为公共政策分析的一种工具，在许多问题方面很有解释力。但是罗斯金认为这一模型也有它的缺陷，因为在政府作用较强的社会，很多政策都是由政府等决策主体做出之后，才由公民接受政策并对政策提出反馈意见。基于这一思想，罗斯金提出了政治系统修正模型［3］。

图2 迈·罗斯金等的政治系统修正模型

政治系统简化模型和政治系统修正模型作为公共政策分析的有力工具，对于农村群体性事件的发生具有很强的解释力。政策系统模型可以分为四个方面:政治参与、政治决策、政策执行和政治监督。这四个方面在图中分别体现为输入、决策、决定和行动以及反馈环节，并且不和谐因素综合影响农村的社会状况，由此可能导致农村群体性事件的发生。

(二)政治机会结构理论视角下的农村群体性事件

政治机会结构理论形成于对新社会运动的研究过程中。在政治过程论①这一研究范式下，社会运动被认为是典型的政治现象，其发生、发展与其所处的宏观政治环境密切相关，这种环境能够对社会运动提供机会或者施加限制;这种环境可以被纳入到一个统一的概念之下，即政治机会结构。［4］(P34)政治机会结构成为政治过程论的核心概念，用来从总体上概括和描述对集体行动的可能性产生制约和影响的各种政治和社会条件的组合情况。因此，农村群体性事件作为体制外集体行动的一种类型，运用政治机会结构来解释其形成原因，具有较强的说服力。当然政治机会结构只能从宏观上分析群体性事件发生的原因，而且政治机会结构只是对群体性事件的发生起着提供机会或限制的作用，而不是决定的作用。这一机会结构中的因素互相联系和制约。农民生存状态和政治机会结构与农民群体性事件存在密切联系，分别如图3和图4(图中的虚线为笔者添加，以更好地说明问题)所示［4］(P89，126)。

农民生存状态与政治机会结构作为两个变量加速或限制农村群体性事件的发生，除这两个变量之外，还存在其它未知或潜在变量影响群体性事件的发生。农民生存状态与政治机会结构基本概括了农村群体性事件的诱发因素。农民生存状态的恶化促成群体性事件发生的原始动因，但并不是说农民生存状态恶化严重时，群体性事件一定会发生，事件的发生还受特定制度环境下的政治机会结构的限制。图3表明:农民生存状态较好时，发生群体性事件的概率比较小;而生存状态非常差时，群体性事件的概率也并不是最大，但比较好时更高;农民的生存状态处于较好与最差之间时，发生群体性事件的概率最大，如虚线所示。这是因为生存状态较好和非常差时，农民没有多大必要发动群体性事件，风险较大，收益与成本不协调，收益较小，成本较大。图4表明:政治机会结构非常封闭时，群体性事件发生的概率较小，而非常开放时，群体性事件发生的概率也不是最大，只有处在两者之间时，群体性事件发生的概率最大，如图中虚线所示。这是因为，政治机会结构非常封闭时，政治控制较为严厉，农民很难组织起来;而政治机会结构较为开放时，农民可以通过制度内途径，表达和维护利益需求，没有多大必要发动群体性事件。通过以上的描述，我们可以把图3和图4整合成图5，仍然保持其原意。当农民生存状态处于好与差之间，并且农民面对的政治机会结构处于封闭与开放之间时，爆发群体性事件的概率最高(大)。

图3 农民生存状态与群体性事件的关系

图4 政治机会结构与群体性事件的关系

图5 农民生存状态(政治机会结构)与群体性事件的关系

当然诱因只是从宏观上说明了群体性事件发生的宏观背景，某一具体事件的发生与农民“气场”(应星，2009)的扩散才导致农村群体性事件的发生。各种诱发因素在农村社会形成一股对社会的不满，即“气场”，而消除气场的力量(包括制度和人员)又不够强大，从而由小事件引发群体性事件的发生。从一定程度上来说，群体性事件乃“民怨堰塞湖”，是转型社会中的参与性危机，同时亦表明政府机制的不完备和政治系统的不和谐。

二、农村群体性事件的诱因展现

公共政策涉及农民的切身利益，而公共政策是一个系统过程，由政治参与、政治决策、政策执行和政治监督构成。公共政策价值导向的错位以及执行的梗塞会损害农民的利益。因此，从这四个方面可以探析农村群体性事件的政治因素。另外，基层政府处理社会矛盾的态度和方式，即政治控制也构成农村群体性事件的基本政治因素之一。

(一)政治参与低效。

政治参与是指普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府的决定或与政府活动相关的公共政治生活的政治行为。从性质上看，政治参与分为制度内政治参与和制度外政治参与。政治参与是公民的基本权利，是公民表达利益的重要渠道，如果制度内的政治参与渠道不畅，公民则可能偏向制度外参与渠道。政治参与的动机来自利益表达。当前农民政治参与的制度化形式主要体现在参与基层民主选举和投票活动上面，如县乡人大代表的选举和罢免、村民代表的选举和罢免、村民委员会选举，村党支部选举、党支部候选人推选投票、村规民约和发展规划的表决、参加村民会议、听取及表决村民委员会工作报告、通过来信来访、座谈或民主恳谈实现与各级干部的联系和接触，以及通过行政复议和行政诉讼维护自身权益等形式。从政府层面讲，在我国农村，农民的利益表达机制不完善，突出表现在选举难、反映问题难和告状难。由于部分基层干部素质不高，他们抹杀和藐视农民的基本权利，对农民的需求冷淡处理，而随着农民民主意识的增强，他们要求行使合法权利，这就产生了矛盾。另外，由于我国农村社会管理制度本身的不完善性，农民的政治参与权利没有得到有效的保障。典型的现象是农民不能有效地行使村民自治权，如村民委员会选举等。从农民层面讲，农民自身的认识能力有限，政治参与的有效感不强，导致农民政治参与的积极性不高，这也成为部分基层干部抹杀农民的政治参与权利的借口。从社会层面讲，由于部分农村地区基层政府权威与地方权威的错位，即基层政府丧失权威性，无力控制社会局面，导致农民依靠土生土长的地方权威，或是农民精英，或是地方恶势力来解决问题。农村社会利益组织的缺乏使得很难把农民组织起来和形成凝聚力，以表达共同的利益。一旦农民的政治参与问题处理不好，农村地区就会从社会稳定的根基，转变为社会动荡的根源。

(二)政治决策失真。

政治决策是公共政策的关键环节，政治决策的价值导向决定了公共政策的性质，如果政治决策的价值理念是以民为本，即民生导向，那么，公共政策的效益就已经发挥了一半，否则农民的利益会受到极大的削弱。农村税费改革，特别是取消农业税等税费后，一些以农业为主要经济的地区，基层政府的主要财政收入受到较大影响。为了弥补财政上的空缺，一些基层政府的“经济人”色彩更浓，变成经营型政府，不切实际地招商引资，不管企业对环境是否会造成环境的污染，只管能否创造税收。而对于农村公共服务的提供，却置之不问。近年来，环境污染、社会治安和征地拆迁等问题成为农村群体性事件的常见诱因。基层政府和村民自治组织决策的不透明也为暗箱操作提供了温床，决策不透明和农民政治参与度的不足，不能全面和真实地反映广大农民的利益需求，公共政策很有可能成为某个人或某些团体谋取自身利益的工具。云南“孟连事件”的根本原因是孟连傣族拉祜族佤族自治县县政府、镇政府与橡胶企业存在直接的经济利益关系，不能有效维护群众利益，导致群众对基层政府和党委失去信任。基层政府的决策依据更多的来自上级政府下达的指标和任务，而不是农民的利益与农村实际情况，政策的制定缺乏必要的调查研究与听证。在村民自治方面，村级事务往往由村民委员会或村党支部的少数人决定，而不是充分听取农民的意见;村民委员会成为村党支部的辅助性组织，村级行政受乡镇行政的干预，村民自治制度行政化现象日益严重。这些现象与治理理念严重不符，治理理念强调多元主体对公共事务的共同管理，其基本原则是协商。

(三)政策执行不力。

一项政策的效益大小取决于政策执行，如果政策的执行与政策的目标相违背或出现偏差，都将影响政策效益。维护政府公信力，需要每一个政府工作人员依法行政，真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。从政策执行方面考虑农村群体性事件的发生，源于以下六个原因:(1)在执行政策时，一些基层干部更多地考虑自身利益的最大化，想尽办法收取农民的额外费用，而不是切实地为农民解决问题，一些地方的派出所在为农民办理户口事宜时，借机收取额外手续费;(2)基层政府对于政策执行人员侵害农民利益的行为采取消极和不作为的行为，如海南感城事件的重要诱因是当地边防派出所懈怠职责，办案收取保安费，而当地政府对于这一现象没有制止;(3)政策执行方式和方法的单一和粗暴，甚至出现利用黑社会恶势力来推动不合理和违法政策的执行，如江西某镇执法人员雇佣地痞流氓在该镇大桥上拦截路过摩托车，收取牌照费，并没有出示证件，而且动手打人，激起民怨，导致多辆公车被翻倒的群体性事件的发生;(4)政策的随意性和僵化，如不顾市场需求的生产布局和农民承受能力的基础设施建设等;(5)官僚主义和腐败现象严重，如受贿为他人牟取非法经济利益等;(6)政策执行主体单一，没有建立民主协商机制，充分调动农民、民间组织和社会团体的积极性参与公共事务的管理。

(四)政治监督低效。

政治监督作为公共政策的反馈环节，有利于公共政策的完善。从政治监督方面考量农村群体性事件的发生，源于以下几个原因。1)传统中国社会中乡绅阶层的衰弱，古代的乡绅阶层作为一种民间权威，发挥着重要的监督作用，但当今很多农村已经没有核心权威人士来充当民间权威监督公共事务。2)缺少表达农民利益和与政府对话的组织，村民自治组织建设的落后和专业合作组织及其他民间组织的缺乏与不健全导致农民的利益和意见无法得到有效地表达。村民自治组织建设的落后表现在几个方面:组织机构不健全;干部素质偏差;干部不作为、不正当和违法行为，如文化水平低、工作方式粗暴、懈怠农村公共事务、贪污或挪用公款、违法卖地和圈地等腐败堕落行为。辽宁庄河市两个村的1000多名村民因怀疑村干部贪污腐化聚集市政府门口，要求市长出面解决问题，市长却置之不理，这无疑降低了人民对政府的信任程度。而这1000多名村民的集体下跪迫使庄河市第五届人大常委会第十五次会议接受原市长的辞职申请。之后，该市土地储备中心、农发局和审计局展开了相关调查工作，追回村民本应获得的利益。［5］处理结果加深了村民解决问题的传统意识，即“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”。3)基层人民代表大会监督、司法机关和党组织监督等制度化监督的低效性。4)媒体作为农民利益表达渠道的职责缺失，这其中的原因之一是我国媒体的自由空间受政府管制。

(五)政治控制不力。

政治控制是指政治系统以一定方式和手段影响人们的政治行为，从而协调政治社会各方面的关系，保证社会政治的稳定和发展的政治过程。［6］政治控制是有限度的，不能随意无限度地扩张，干涉社会自由发展。根据社会的属性，可以将政治控制的范围主要概括为保障社会安全;制定社会规则，充当社会规则的仲裁者;弥补市场缺陷;培育社会自我发展的能力;提供必要的社会保障等。农村群体性事件预警应是政治控制的任务之一。本文所讲的政治控制主要是指基层政府对于农村利益冲突的处理机制。虽然派出所与当地基层政府不存在管辖关系，但是它履行着维护当地社会治安的职责，负有解决农民之间利益冲突的责任。而且，从实际情况来看，派出所往往成为当地政府处理群体性事件的重要机构。因此，政治控制主体也包括派出所、基层党组织和人大(包括镇级和村级)。政治控制的主要任务是化解社会矛盾，使社会运行状态处于最佳。处理农民中存在的利益冲突的政治机制主要指政府处理冲突的态度，是主动的还是被动的，是积极的还是消极的，对于经常出现的利益冲突有没有预防处理机制。从主动处理利益冲突的角度看，政府解决农民中存在的利益冲突的方式主要有以下几种:主动调解、解决农民个体之间的冲突;在农民群体内部发生冲突时，及时、迅速地介入调查;在农民与企业之间发生冲突时，作为一个中间人或者仲裁者的角色来代表农民的利益。［4］(P111)从被动处理利益冲突的角度看，政府解决农民中存在的利益冲突的主要方式是农民的上访，包括个人上访和集体上访。如果政府积极地处理上访农民反映的问题，将会把矛盾化解在萌芽状态;否则，会激化矛盾埋下隐患。派出所作为县公安局在乡镇的派出机构，履行着维护稳定的责任。社会矛盾的激化往往是个体之间的冲突未得到及时解决引起的，派出所如果对当地的社会治安治理不佳或恶化以及消极处理农民和其他公民反映的问题，社会状况将出现紊乱。派出所的权威将大打折扣，地方恶势力将横行。

海南感城事件中，作为政治控制主体的派出所和乡镇政府以及社会自治主体的村委会，履行处理利益冲突的职责。但是感城镇边防派出所、乡镇政府和村委会却没有很好地履行职责，不作为和非法作为。感城村和宝上村村民认为，当地政府和派出所对群众反映强烈的社会治安问题麻木不仁，镇政府、边防派出所就成为“3·23”事件中群众发泄不满的对象;镇村两级组织和派出所一些干部、干警或贪污堕落，或为当地违法行为充当保护伞，在群众中失去了公信力、影响力，难以说服劝阻群众。一方面，镇里的一些干部和感城派出所干警对感城镇恶劣的治安状况放任不管;另一方面，他们向违法人员收取保护费，任由他们在镇上开了多家彩球赌场。而赌场纠纷导致的冲突也日益严重。感城村村民郑某说，村民遇到事情去派出所报案，派出所还要先收报案费才会出警。宝上村比较有威望的村民苏某说宝上村一些村官在征地事件中存在严重的问题，近年来，村里收到的征地补偿款有据可查的就有3700多万元，而村民只拿到1600多万元，村民自1996年起连续到各级部门上访，但始终不见有人下来调查。

总之，从政治系统模型理论和政治机会结构理论视角分析农村群体性事件的诱因，为我们认识农村集体行动提供了新视角。现阶段的农村群体性事件主要还是停留在农民群体为维护自身经济利益和社会安全阶段，不同于西方国家那种带有政治参与色彩的游行示威等集体行动。但是中国农村群体性事件的发生多少都与政治有关，通常体现在地方政府或村民自治组织的日常管理中。作为一种非正常的政治参与方式，中国农村群体性事件对中国地方政府行政和村民自治提出了警示，要求两者在决策、维护群众利益和处理冲突等方面改变理念和方式，这样才能有效减少群体性事件的发生。

注释:

①宋维强认为政治过程论的理论渊源是蒂利(Tilly)在对传统集体行动理论进行批判的基础上提出的整体模型和动员模型。政治过程论需要特别注意几点内涵:1)政治过程论是一种能够对人们的体制外集体行动进行解释的理论范式;2)政治过程论的核心要点在于研究的视角，即把集体行动视为一种政治现象;3)体制外集体行动发生的原因是在既有体制下，权力关系是不对称的，某些群体缺乏足够的政治参与渠道和手段;4)政治过程论强调行为者与政府之间的互动关系，而不是只从一方的视角来理解集体行动。

［1］宁骚．公共政策学［M］．北京:高等教育出版社，2003．

［2］［美］戴维·伊斯顿．政治生活的系统分析［M］．北京:华夏出版社，1999．

［3］［美］迈·罗斯金等．政治科学(第六版)［M］．北京:华夏出版社，2001．

［4］宋维强．社会转型期中国农民群体性事件研究［M］．武汉:华中师范大学出版社，2009．

［5］谢岳，陈振群．政治控制的限度:国家与社会关系研究新视角［J］．中共福建省委党校学报，2001，(7):34—35．

［6］雷振文．政治控制的秩序实现功能及其在转型期中国的实践［J］．求实，2008，(1):50．

责任编辑王 飞

D631．43

A

1008－6463(2014)02－0009－07

2014－01－10

江西省社会科学“十二五”(2011年)规划项目“社会管理创新视角下‘无直接利益冲突’群体性事件的调控机制研究”(11SH25);2013年江西省党校系统社会科学研究课题“协商民主理论视角下地方政府决策创新研究”。

周延飞(1986－)，男，江西南城人，中共江西省委党校公共管理学教研部助教，研究方向为乡村治理与公共管理;李志强(1976－)，男，江西余干人，中共江西省委党校公共管理学教研部副主任，副教授，研究方向为公共管理与公共政策;谢懋金(1973－)，男，江西南康人，中共江西省委党校公共管理学教研部讲师，研究方向为政府管理。