浅析公共管理中政府的角色转变

薄一楠

摘 要：随着改革开放的不断深入，我国经济建设的快速发展势必需要政治建设的同步前进。传统的统治型、管制型政府已经无法满足民主政治建设的要求，不断扩大的公共管理领域伴随着日益增多的公共问题和层出不穷的群体性突发事件，都严重阻碍了社会的进步。在公共管理过程中，政府扮演着何种角色，如何构建一个民主、公平、廉洁、高效的政府都成了我国各级行政机关的重大课题。首先对公共管理的相关概念进行界定，在分析了政府在公共管理中的角色定位后，提出了政府角色转变问题。希望从中可以确定出公共管理中政府角色的转变方向。

关键词：公共管理；有限政府；服务型政府；企业型政府

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0074-02

一、公共管理的相关概念

（一）公共管理的定义

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益[1]4。

（二）公共管理的特征

公共管理的整合性使其拥有了如下特征。

相比传统的公共行政，公共管理更加注重实践经验，注重从成功的管理经验与个案中获取解决方法，强调将私部门的管理手段运用于公共部门，强调管理者的战略设计和政策设计；相比纯粹的企业管理，公共管理又更加注重公共利益的实现，更加强调价值调和与责任。

（三）公共管理的目标

一般说来，公共管理的目标就是提高政府的综合治理能力，实现公共利益。但如今公共管理的目标不再仅仅局限于促进社会的公平、正义，它还要协调各方利益，维持政府稳定、维系并发展民主法治社会的基本价值、平衡政府与市场、促进政府治理的有效性、平衡目前及最近未来与较长远未来的需要[1]18。只有完成上述这些目标，才能证明我国的公共管理是成功的。

二、政府在公共管理中的角色

公共管理的主体是多元的，主要包括政府和其他非政府组织。①我国特殊的历史国情决定了现阶段最主要的公共管理者仍然是各级政府。近年来，我国的非政府组织虽然呈现出不断壮大的趋势，但由于起步晚、数量少、限制多等原因，非政府组织并不能起到应有的作用，不能像国外的类似组织那样成为真正的“第三部门”。因此，在整个公共管理过程中，非政府组织只能处于从属地位、次要地位，来配合政府部门的相关工作。

在改革开放继续深化的今天，为了进一步推动我国的政治体制改革，为了早日实现政治的民主发展和社会的公平正义，必须要实现政府职能的转变，而政府职能的转变在公共管理领域则表现为管理角色的转换。

三、政府在公共管理中的角色转换

（一）从全能政府到有限政府

在国家刚刚产生的时候，“政府”与“国家”是混淆的，都是指代统治者组成的统治机构。这一时期的政府，最大的特点就是权力集中，范围宽泛。在中世纪的中后期，西方国家的政府负责了外交、军事、政治、经济等一切领域的管理工作。随着资本主义的发展，近代民族国家诞生，各国政府依旧拥有着巨大权力，管理着国家、社会以及个人的各项事物。为了打破这一状况，英国资产阶级自由主义思想家洛克提出了“政府的目的是保护私有财产”[2]77的看法，同时还认为“政府权力作为来自人民委托的权力，必须接受委托条件的限制，即不得侵害人民的生命、自由和财产”[3]。他还将国家权力分为立法权、执行权和对外权[2]91，这为孟德斯鸠的三权分立学说奠定了基础。在这之后，潘恩、汉密尔顿以及密尔更是将有限政府的思想发扬光大，这就从理论上实现了全能政府到有限政府的转换。

（二）从管制型政府到服务型政府

我国自古就是一个中央集权的君主专制国家，这就导致了国家与社会的高度趋同，因此公共管理始终寓于国家治理之中。这便形成了管制型政府。新中国成立后依旧未能摆脱管制型政府的传统思想，国家依旧包办一切，掌控一切。随着经济的发展和政治的进步，我国社会不再完全依附于国家和政府，公共产品和服务也开始呈现多样化趋势。原先的公共管理模式已经不再适应现在的中国，因此，政府从管制型向服务型转变成为必然。

新公共管理理论认为政府的主要职能在于“掌舵”，而非“划桨”；政府不应独自“掌舵”，而应让公民居于政府治理体系的中心，由此便得到了“公共服务型政府”这一概念。有学者认为，服务型政府是指在民主政治的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府[4]。还有学者认为，服务型政府是指在公民本位、社会本位理念指导下，在民主制度框架内，把服务作为社会治理价值体系核心和政府职能结构重心的一种政府模式或曰政府形态[5]。

今天，我们大力建设的服务型政府首先是一个以人为本的政府，只有做到以人为本，才能在观念上摒弃“官本位”的传统思想，将广大民众放在首位；其次，它必须是一个负责任的政府，真正为百姓谋福利，真正承担起实现公共利益的重任；再次，它必须是一个边界有限的政府，明确自己的权力界限，管好该管的事，绝不越俎代庖；最后，它必须是一个阳光透明、民主法制的政府，只有创造了这种公平、公正、公开的氛围，才能使服务型政府在公共管理中更具可行性。

（三）从官僚制政府到企业型政府

正如前文所讲，中国自古就是一个“官本位”的集权国家，传统文化中的礼数、秩序更加强化了等级森严的官僚制度。近年来，虽然中央政府已经进行政治体制改革，但各级政府在日常工作中的官僚作风仍然明显。

官僚制政府铺张浪费、效率低下、极易滋生腐败，从而降低政府的公信力，这些都不利于公共管理的进行。因此，为了改变这一现状，真正做到服务公众，就需要将政府改造成企业型政府。企业型政府是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率[1]383。因此，企业型政府更加重视成本效益关系，强调顾客导向，善用舆论压力，提倡创新与改革[1]384，这样，政府在公共管理过程中会有两方面的提高。在财政方面，政府会像企业一样变得更加精打细算，将公共管理的财政拨款取之于民、用之于民，这就避免了贪污腐败、利益寻租等情况的出现。在执政效率方面，政府也可以仿效企业，运用高新技术以及合理的竞争机制，优化公共管理的机构设置、提高公共管理的效率水平。

对于企业型政府再造，国外有着丰富经验。美国政府在克林顿任期内确立了顾客至上、民众优先、节约成本、提高效能的政府再造原则；英国也采取了效率稽核、财务管理改革、“公民宪章”①以及政府民营化等方法。同样，在企业型政府下，我国可以利用信息技术和互联网实现政务的公开化、透明化；利用团队精神和竞争机制提高公共管理的效率；利用成本效益分析法整个多方资源，确保公共产品和服务的优质、便捷提供。

四、总结

在改革开放进入攻坚期的今天，公共管理不可避免地成为社会各界广泛关注的问题。政府作为公共管理的最重要主体，在中国特殊的国情下，始终扮演着重要角色。政府在公共管理中的角色转换将在极大程度上影响我国公共管理的水平和成效。我们要构建一个有限的、服务型的、企业型的政府，因为只有这样的政府才能在公共管理的过程中最大限度地提供公共产品和服务；才能最大限度地协调政府、社会、公民的各方利益；才能最大限度地实现经济发展、政治民主和社会公正。

参考文献：

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