建设服务型执政党需要正确认识和处理的几个重要关系

郑君瑜

摘 要：以科学发展观为指导，借鉴政治学、社会学、历史学等跨学科的理论和方法，着力思考和探索建设服务型执政党必须正确认识和处理的四个方面的关系问题：领导与服务的关系；服务型政党和服务型政府的关系；服务型政党和公民社会的关系；顶层设计与基层党组织建设的关系。正确认识和理解这些关系，有助于构建执政条件下新型的党政、党群关系，巩固党的执政地位、实现党的执政使命。

关键词：服务型政党；服务型政府；重要关系

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0147-03

党的十八大报告适应党的历史方位和目标任务的发展变化，提出了建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党的新的要求，对于全面推进党的建设新的伟大工程，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心具有重大而深远的意义。本文以科学发展观为指导，借鉴政治学、社会学、历史学等跨学科的理论和方法，对建设服务型执政党需要正确认识和处理的几个重要关系进行了思考和探讨。

一、正确认识和处理领导与服务的关系

党的执政地位，客观上使党与群众处于领导与被领导、管理与被管理的相互关系之中。因此，建设服务型执政党，首先必须正确认识和把握党的领导本质。

张闻天早就明确指出：“领导，就是服务，领导人民，就是为人民服务。”[1]邓小平在1985年也曾经指出：“什么叫领导？领导就是服务。”[2]这些论述虽然不能简单理解为就是领导的定义，但充分体现了中国共产党一贯坚持的为人民服务的根本宗旨，是对党的领导本质简明而又鲜明的揭示和界定。

“领导就是服务”这个科学论断，应该说源自马克思、恩格斯的“社会公仆”思想。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时，认为无产阶级革命的最大成就，就是建立了由劳动人民当家做主的新型国家政权。由于历史条件的限制，无产阶级国家不可能由劳动人民直接管理，国家的公职人员还必须由劳动人民选出的代表来担任，他们手中的权力是人民给予的职责。他们代表人民的利益，执行人民的意志，马克思称之为“社会公仆”，并由此提出和发展了马克思主义的领导观，即马克思主义领导观，是一个以服务为核心，权力、责任、服务三位一体的概念。“领导就是服务”的科学论断，抓住了这个核心，又特别突出了服务这个最重要的含义，它们构成了服务型政党的理论根基。

新中国成立以后，我们党处于执政地位，但在相当长的一段时间仍然沿袭了革命时期的高度集权的领导体制，致使很多同志都认为党的领导就是权力的领导，它强调的是权力所带来的权威和强制性，人民群众则基本上处于被动的服从者的位置上。而服务型政党更多的不是以具有强制性特点的权力来强迫人民群众服从，而是以其提供的优质而高效的服务赢得人民群众对它的信任而带来的权威来实现对人民群众的领导。

在执政的条件下，为人民群众提供优质而高效的服务，就是要为每个人的全面发展创造社会条件。马克思主义政党根据人类社会发展的规律，把政治发展目标定位于实现共产主义制度，价值取向就是为每个人的全面发展创造社会条件。从人类历史发展的过程来看，人的发展是按经济、文化、政治的递进程序而不断满足的。人要生存，首先要满足物质需要。当人得到物质的基本需要之后，就要对精神享受提出要求，而当精神需要得到满足之后就要政治参与，以便从更高的层面实现自身的幸福。因此，马克思认为人的解放，既包含经济的解放，也包含精神和政治的解放。党的十八大报告提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体的总体布局，对应着人民群众的经济、政治、文化、社会、生态五大权益。新的历史进程表明，以人为本，促进人的全面发展，实践立党为公、执政为民的本质，将成为党的执政活动的主线。

在执政的条件下，为人民群众提供优质而高效的服务，就是要更好地保证人民当家做主。人民群众当家做主与共产党的领导之间，究竟是什么关系呢？在中国这样一个实行社会主义制度，有着独特的历史文化传统和特殊国情的国家，要发挥人民主人翁的精神，必须坚持党的领导、人民当家做主与依法治国的有机统一。首先，党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证。根据民主政治的一般原理，民众的政治参与，民众对政府的控制和监督，民众改变政治现状的要求，都是通过政党来实现的。共产党执政就是领导和支持人民依法管理国家事务和社会事务，管理经济和文化事业。其次，人民当家做主是党的领导和依法治国的出发点和落脚点。我们党从历史唯物主义观点出发，认为人民是历史的创造者，党只是人民在特定历史阶段实现特定历史任务的工具。我们共产党执政，首先必须通过一系列的制度安排和方法措施来把人民当家做主落到实处。再次，依法治国是完善党的领导和实现人民当家做主的基本途径。宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。依法治国作为党治理国家的基本方略，要求执政党在宪法与法律的范围内，充分尊重和利用现有的制度安排和合法程序，切实保证社会主义民主政治制度化、规范化和程序化的实现，从而将依法治国与党的领导和人民当家做主统一起来。

二、正确认识和处理服务型政党与服务型政府的关系

政党是一个政治组织，其政治目的是通过执掌国家权力贯彻自己的执政理念和执政纲领。因而，执政党与国家的关系从根本上说是一致的。中国共产党历来提倡把“全心全意为人民服务”作为行政管理的根本宗旨。建设服务型政府是建设服务型政党的必然要求，建设服务型政党是建设服务型政府的根本保证。

在服务型政府建设中，党一方面应当发挥执政党的领导作用，深化行政体制改革，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。另一方面应当从具体的政府活动中摆脱出来，把具体公共服务的工作交由政府去做，使党真正从执政党的高度，从政治、思想、组织的角度发挥领导作用。党政不分、以党代政是长期以来党政关系的一大特征，也一直是我们党的执政方式上的一大弊端。一段时间以来，我国社会出现的种种不和谐因素是众所周知的，其中官民矛盾尤为突出。当地方政府与群众利益发生矛盾的时候，一些党组织会倾斜于政府，从而不自觉地与群众处于对立面，不仅给民生带来极大的损害，也使执政党的形象受到极大的影响。原生态政党原理告诉我们，政党的产生是基于民众的组织化，代表民众去控制政府的权力，以实现民众的主张。当政府政策偏离群众利益的轨道时，如果党组织不能代表群众的利益对政府施加影响，将会导致执政党功能的错位和政治系统的紊乱。

在服务型政府建设中，党还应该发挥对政府的监督作用。政府作为公共权力的主体，一方面承担着社会公共管理和公共服务的职责，同时也拥有对公共资源进行组织和分配的权力。政治学常识告诉我们，不受监督和制约的权力必然产生腐败。因此，对政府的监督就显得十分重要。对政府的监督来自各个方面，而执政党的监督是关键。这不仅是因为党代表了广大人民的根本利益，更重要的是党承担着对各级政府的领导责任。党不仅有义务去监督政府，也有能力对政府进行有效的监督。党的十八大报告明确提出要健全权力运行制约和监督体系。坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权；要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力；推进权力运行公开化、规范化，让权力在阳光下运行等等。这些要求，对于严格规范权力行使、加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督，建设一个廉洁、高效、人民满意的服务型政府起着重要的指导作用。

三、正确认识和处理服务型政党与公民社会的关系

西方社会学理论把整个社会分成三个板块：政府、市场和社会。市场讲求效率，作为“看不见的手”，对社会公平有失灵的时候。政府作为“看得见的手”，面对日益多元化的社会结构和社会需求，很难做出及时恰当的反应，也有失灵的时候。在“看不见的手”和“看得见的手”都存在固有缺陷的情况下，寻找“第三只手”来协助调节，以弥补市场和政府的不足，这便是我们所讲的“社会协同”的社会，也称之为“公民社会”。20世纪80年代以来，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国的社会生活发生了许多深刻的变化，其中之一就是出现了众多的社会组织，成为今日中国与国家体系、市场体系交相辉映的公民社会体系。据中国社会科学院发布的2012年《民间组织蓝皮书》统计，截至2010年底全国共有民间组织44.6万个，基金会发展到2 200个，社会团体数24.5万个，民办非企业单位总数达到19.8万个。由于我国的社会组织是在中国社会转型和市场经济发育成长的大背景下发展起来的，如果不改变原有的适应计划经济体制的领导方式，仍然对社会组织实行全面而又严格的控制，既不利于激活社会的活力，也很难发挥党的领导作用。党对社会组织的领导主要是政治领导，而不是干预。党在加强对社会组织领导的时候，要考虑处理好三个关系：一是组织领导与政治领导的关系。如在社团中，党组织没有推荐和管理干部的职能。党组织的政治领导是把握社会组织的政治方向，监督社团组织遵守法律和社会道德规范。二是控制和引导的关系。不加强对社会组织的控制，有可能导致方向性的错误；如果对社会组织过于严格的控制，就会弱化社会的功能，社会组织就失去了存在的意义。党组织对社会组织的领导主要是发挥政治影响力，引导社会组织成员，特别是其中的领导和骨干，自觉维护社会组织的政治方向。三是管理和服务的关系。社会中的民间组织有松散性特点，也有自主性的性质。因此，党组织对社会组织的管理主要是依托道义的影响。道义的影响，一方面来自党中央对全国的正确领导；另一方面来自对社会组织中的党员的先锋模范作用。党组织要号召党员在社会组织中多做贡献，更好地为社会服务。

四、正确认识和处理顶层设计与基层党组织建设的关系

党的十八大报告从战略和全局的高度，明确提出要加强基层服务型党组织建设，这是新形势下党的基层组织的新定位、新要求。建设基层服务型党组织，是一项涉及党的政治性质、历史定位、社会角色和自身结构、功能、机制、活动方式等多方面、多层次、多要素的系统工程。首先要进行顶层设计，从全局视角进行统筹思考和规划。一是系统思考。党的基层组织是全党组织体系的基础，是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是把党的路线方针政策落实到基层的最直接的组织者、推动者和实践者。今天，适应新形势、新任务，基层党组织建设要牢牢把握加强党的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线，全面推进各领域基层党建工作，着力在扩大党组织和党的工作覆盖面、强化党员队伍建设、服务群众等方面下功夫，系统推进基层党组织建设科学化。二是以变应变。在新世纪新阶段，世情、国情、党情深刻变化，“四大考验”和“四大危险”尖锐复杂，迫切要求加强和改进基层党组织的建设，提高基层党组织的凝聚力和战斗力，首先要研究现阶段基层党组织所面临的新情况和新问题，分析这些新情况和新问题对基层党组织这一政治组织的内部结构、运行机制、活动方式等提出的严峻挑战，从而制定出与此相对应的变革方针。三是长远谋划。党的基层组织建设是一项任重而道远的系统工程。既要立足于经常性工作，常抓不懈，持之以恒。又要有战略思维，进行长远筹划，建立完善基层党组织建设的长效机制，走出一条不靠搞突击运动，而靠经常性工作和制度建设来加强基层党组织建设的新路子。

1.把党的基层组织建设重心从单位向社区转移。早在土地革命时期，中国共产党创造性地确立了“支部建在连上”的基层党组织建设模式。新中国成立后，按照“支部建在连上”的传统，采取了“支部建在单位”的模式，并形成了以党的基层组织为轴心的单位制的社会结构。党可以通过掌握这些单位控制整个社会，并得以对社会成员进行有力的动员和引导。随着工业化、城镇化、市场化的不断推进，单位制日趋松动和弱化。非传统单位制人员逐渐增多，他们成为“体制外的人”即“社会人”。因此，集人口、区域、环境、经济、文化等要素合而为一的社区就成了社会生活共同体。党必须依托这一新的社会共同体——社区，加强党的组织建设，开展党的活动。

2.把党的基层组织建设的功能从管理向服务转变。在计划经济体制下，为了确保计划经济体制所需要的社会整体性和统一性，对生产和工作等方面的管理成为单位的中心任务，而基层党组织的主要职责是“完成本单位所担负的任务”，缺乏关注社会民生、注重社会民主发展的功能定位。党的基层组织是党联系群众的桥梁和纽带。他们同人民群众有着最广泛、最直接、经常的联系。他们最容易了解群众的甘苦，最善于摸清群众的思想“脉搏”，及时而准确地将群众的意见和要求反映上来，使党在制定政策时具有广泛的群众基础；同时，又将党的方针政策向群众进行宣传，使政策化为群众的自觉行动，党对人民群众的影响力、吸引力和凝聚力，就是靠基层党组织这种具体而细致的工作来实现的。党的十八大报告明确提出以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设，深刻表明我们党更加注重强化基层党组织的服务功能，充分体现了党对尊重人民主体地位、发挥人民主体作用的政治自觉。

3.把党的基层组织的领导方式从行政化向政党化转变。党的领导方式，是党实现领导的方法、形式和手段的总称。新中国成立以后，我们党成为领导全国政权的党，仍沿袭了战争年代的一元化的领导体制，这种体制在不断强化指令性计划的过程中发展起来，这样就容易把党的领导行政化、权力化，这就使很多基层党组织形成了过分依赖行政权力，以直接干预为特征的领导方式。随着社会主义市场经济的发展，随着社会主义民主的发扬和社会主义法制的日益健全，过去那种直接干预的领导方式的弊端日益暴露，越来越多的基层党组织和党员干部面临“行政的办法不能用、经济的办法不好用、法律的办法不会用、思想教育的办法不顶用”的困惑。党的基层组织怎么发挥领导作用？让党的领导方式回归到原生态上来是十分必要的。党的领导，从根本上说，就是讲党对无产阶级事业的指导作用和对人民群众的向导作用。毛泽东在抗日战争时期谈到党对政权的领导时指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[3]这是实现党的领导的一种正确有效的领导方式。在民主革命时期，国家权力和宣传工具都掌握在国民党手中，广大人民群众正是从党组织和党员的模范行动中认识共产党，并进而敬重和拥戴共产党，决心跟共产党走的。但是在我们党处于执政地位以后，有些同志忘记了这种正确而有效的领导方式，认为离开权力就谈不上领导。实践证明，党组织依靠示范、号召、吸引，用党员的模范行动的方式实现对群众的领导，要比运用权力的强制手段更为有效得多。这对于基层服务型党组织来说尤其应当引起重视。在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，党的基层组织要积极探索群众工作的新思路、新方式。要综合运用法律、政策、经济、行政等手段，以教育、协商、疏导等办法开展群众工作。特别要深入研究网上舆情引导的特点和规律，通过网络平台倾听群众呼声，回应群众关切的问题，促使知民情、解民忧、化民怨、暖民心转变为基层党组织的经常性工作，充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。

参考文献：

[1]刘英.身处逆境的岁月——忆张闻天（下）[J].望，1985，（33）.

[2]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：121.

[3]毛泽东选集（合订本）[M].北京：人民出版社，1964：700.