来深务工人员市民化水平研究

龚建华 韩 靓

党的十八大报告明确提出，要“有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出了深化社会体制改革，推进基本公共服务均等化的要求。对于户籍与非户籍人口严重倒挂、外来流动人口规模庞大的深圳而言，中央从国家角度提到的“农业转移人口”，实际上就是进入深圳参与各类生产经营服务活动的“来深务工人员”。按照中央的上述精神，推进来深务工人员的市民化、努力实现基本公共服务覆盖到包括户籍及来深务工人员构成的常住人口，应成为深圳当前及未来工作的一项重要内容。

一、来深务工人员市民化的过程判断

来深务工人员的市民化实质在于公共服务的均等化，但这一均等化过程是一个长期的、复杂的和艰巨的过程，其中，牵涉到需求主体（来深务工人员）与提供主体（深圳市政府）的相互对接问题，不能一蹴而就，应通过多渠道分流的办法有序稳步推进。因此，我们通过将其分成“三步走”的做法是认识和把握当前来深务工人员市民化的关键所在。

第一步：“寻求与提供”阶段（1980年-2000年）。深圳经济特区成立之后，持续不断增长的劳务工大军涌入深圳，他们所寻求市民化的核心在于找到一份工作，而并未太过关注于教育、医疗、社会保障、住房等深圳市民享受的基本公共服务内容，生存职业成为这一阶段市民化的核心词汇。

第二步：“提升与满足”阶段（2000年——2020年）。来深务工人员的人数增长逐渐趋缓，同时，第二代务工人员逐渐取代第一代务工人员成为其中主体，其特征包括：城市成为生活目标而非手段，家庭存在而非个体存在，常住而非暂住。比起前辈，他们更为关注“深圳市民”这个概念所蕴含的基本公共服务内容，子女教育、社会保障、住房需求等成为他们不断增长的市民化内生力，政府则应以居住证为抓手，量力而行，尽力而为，为来深务工人员提供基本公共服务，逐步保证他们享受城市基本公共服务和部分公共福利，如政治权利、劳动权益、就业培训、义务教育、基本社会保障等，基本实现基本公共服务常住人口全覆盖。基本公共服务是这一阶段市民化的核心词汇。

第三步：“融入与均衡”（2020——2040年）。来深务工人员数量大致稳定且略有下降，其中，三年以上常住人口将占到80%以上，“深圳人”主体基本形成。在这一阶段，来深务工人员在享有基本公共服务的同时也在不断提升自身的主体性因素，努力地适应城市文化内在需要。政府则通过强化综合配套改革，完全剥离户籍内含的各种权利和福利，基本满足来深务工人员的公共服务需求，使其得以依照深圳市民标准，行使公民的各项基本权利，享受各项公共服务和福利，包括选举权、被选举权和公共福利享有权等。包括原住民、来深的深圳户籍居民、来深务工人员在内的所有深圳市民均在努力相互融合，以“深圳人”为核心的深圳文化价值观成为社会事实并为人们所接受，彼此的身份界限被虚化，事实上，来深务工人员这个词汇将成为历史而不复存在。文化融合成为这一阶段的关键词汇。

通过对来深务工人员市民化的阶段式解读，我们不难发现当前所处的“提升与满足”阶段，关键核心在于基本公共服务。作为市民化的初始主体，来深务工人员越来越关注自身基本公共服务的享有问题。作为城市化的实施主体，城市管理者即政府依托新的执政理念，正着力于“补课”：为包括常住人口在内的普通市民提供基本公共服务。

二、来深务工人员当前市民化程度测算

（一）指标选择

在具体设计测量市民化水平的指标体系时应遵循一定的基本原则：第一，科学性。指标的设计符合客观实际、符合科学的理论。指标的含义应该明确、包括的内容和计算方法应有科学的依据，而且指标体系能够从基本公共服务供给角度反映出来深务工人员市民化的基本内涵。第二，完备性。各个指标的设计应能覆盖基本公共服务的各个方面，各指标之间相互联系、能够构成一个有机的整体，能够全面、客观反映出来深务工人员基本公共服务市民化的程度，指标之间尽量避免重叠。第三，可操作性，所选取的指标要尽可能选择定量指标，相关数据易于获得，这样便于分析和评价。在遵循这些基本原则的基础上，我们从基本公共服务供给角度，选择了测量来深务工人员市民化程度的6个一级指标，包括住房保障服务、劳动就业服务、医疗卫生服务、社会保障服务、继续教育和子女教育服务以及公共文化体育服务，并将6个一级指标细分为37个二级指标。指标体系如表1所示。

（二）测算方法

对于定类或定序变量来说，为便于处理，可以采用打分的方法对其进行赋值，然后再进行处理。我们对上述37项指标定义如下：若2012年该项指标已经落实，覆盖了包括来深务工人员在内的所有常住人口(共29项），则赋值为1；阴影部分未实现全覆盖的指标（共8项）做具体分析赋值。其中，廉租住房只面向户籍低保家庭，非深户的来深务工人员无权申请，因此，此项指标赋值为0；公共租赁住房提供的对象包括非深户，但非户籍常住人口仅针对1200家市属重点企业中的人才，大概有20万人，我们按照享受人数与总人数比重来确定赋值，为0.019（20/1035.79[1]）；对就业困难人员的就业援助仅限于户籍人口，每人每月可享受400元的社会保险补贴，非深户不能享受，因此就业援助指标赋值为0；失业保险虽然没有政策限制，但未实现来深务工人员全覆盖，因此赋值为0.5；基本养老服务补贴只提供给深户老人，每人每年1200元，非深户老人不能享受，因此此项指标赋值为0；学前教育资助指标赋值为0.946（30/31.7），根据今年4月开始实行的不限户籍申请幼儿园补贴政策，预计将会有超过30万儿童可以享受，而截至2012年底，深圳全市在园儿童共31.7万人，故而得之；义务教育免费未实现全覆盖，根据2007－2008学年统计，深圳共有52.7万名暂住人口子女接受义务教育，占全市义务教育阶段在校学生的67.8%[2],考虑到经过几年的发展比例有所提高，我们将义务教育免费指标赋值为0.8；普通高中国家助学金非深户子女基本享受不到，赋值为0。

我们采用加权平均综合指数反映来深务工人员市民化程度，模型如下：

其中：C为来深务工人员市民化水平，C值越大，表示来深务工人员市民化程度越高；wi加权系数，满足为分项指数，分别代表37项二级指标。对指标进行指数化处理，加权计算出一个综合指数，试图客观、准确地反映来深务工人员市民化水平。

表1 来深务工人员市民化水平指标体系

在确定指标类别后，进一步的工作关键是确定各个指标的权数wi。在多指标综合评价中，权数直接影响综合评价的结果，权数数值的变动可能引起被评价对象优劣顺序的改变，科学地确定指标权数在多指标综合评价中有举足轻重的作用。对此虽然有多种方法，但从总体上可以归纳为主观赋权法和客观赋权法两类。主观赋权法一般采取综合咨询评分的定性方法或“领域平均权数”的方法来确定权数，目前研究农民工市民化程度的学者多采用主观赋权法，如刘传江（2009)、王桂新（2008）、张斐（2011）等。但主观赋权法存在缺陷：综合咨询评分法缺陷在于，不同专家的认识差异可能会对市民化程度的测度产生影响；“领域平均权数”赋予不同指标相同的权重，但实际上农民工对不同基本公共服务的需求程度是不同的，即基本公共服务各项指标对农民工的重要性是有差异的。因此，客观赋权法确定权数是一种较为可行的应用分析方法。

为此，我们设计了一套调查问卷，以测量来深务工人员对各项公共服务需求程度。首先就是对住房保障服务、劳动就业服务、医疗卫生服务、社会保障服务、继续教育和子女教育服务以及公共文化体育服务这六大类基本公共服务的重要性进行排序，即对一级指标重要性排序；其次是对每一大类基本公共服务中各具体项目的重要性进行排序，即对二级指标重要性排序。我们共发放问卷100份，回收有效问卷92份，调查对象是来深务工人员，职业包括中层主管、文员、保安、保洁人员等。

根据问卷统计结果，各项基本公共服务重要性排序见表2。根据各级指标重要性排序，我们设计权数计算公式如下：

其中，W表示该级指标权数，W上表示上级指标权数，m表示该级指标个数，n表示该级每项指标排序。首先我们以一级指标为例说明如何计算指标权数。因为一级指标中有6项指标，所以m=6，其中住房保障服务排序为1，即n=1，因为没有上级指标，所以W上=1，因此，住房保障服务权数为1*[6-（1-1）/1+2+3+4+5+6]，约为0.286。一级指标中其他各项计算方法以此类推，计算结果见表2。二级指标的算法类似，如劳动就业服务中共有7个二级指标，即m=7，其中就业服务和管理排序为1，即n=1，其上级指标权数即劳动就业服务指标权数，W上=0.238，因此，就业服务和管理权数为0.238*[7-（1-1)/1+2+3+4+5+6+7]，约为0.060。其他二级指标算法以此类推。按照上述方法所得计算结果见表2。

表2 来深务工人员市民化水平指标权数

（三）计算结果与政策选择

如上所述，将二级指标赋值si以及表2中二级指标的权数代入公式（1）中，计算出来深务工人员市民化总水平C=0.663。该结果意味着，从基本公共服务供给的角度看，深圳市民化总水平为66.3%，即深圳基本公共服务对来深务工人员的总体覆盖率为66.3%。

再分别计算各一级指标的市民化程度，此时二级指标权数计算公式为：

其中m、n定义同公式（2）。以劳动就业服务为例说明如何计算各分类指数，劳动就业服务中有7项二级指标，各项二级指标权数根据公式（3）计算的结果依次为 0.25、0.143、0.071、0.214、0.107、0.179和0.036，所以劳动就业服务市民化指数为1*0.25+1*0.143+0*0.071+1*0.214+1*0.107+1*0.179+1*0.036，结果为0.929。各分类指数计算结果见表3。

表3 来深务工人员市民化水平指数

由表3的计算结果可以得出以下结论：

第一，目前深圳基于基本公共服务计算的来深务工人员市民化总水平达到66%，这不但高于其它学者对全国农民工整体市民化水平的估算结果，也高于已经测算的若干城市的市民化指数水平，据此可以初步判断深圳以公共服务供给为基础计算的市民化水平大体已经进入中级阶段。尽管计算方法不同、所选择指标也各有差异，但从现有计量结果来分析，全国水平的测算大致在40%-45%左右（中国社科院 40.68%[3]，张斐 45%[4]，刘传江 42-45%[5]），部分城市的测算区别较大（如刘传江估算武汉市市民化水平为50.23%[6]，周密等估算余姚市民化水平为62%[7]）。比较现有测算结果，深圳农民工市民化指数相对较高，大体上可以反映深圳针对来深务工人员的基本公共服务供给水平相对较高的实际情况，并据此可以判断深圳外来务工人员市民化程度大致进入中等水平阶段。

第二，就深圳基本公共服务市民化指数的各项分类指数来分析，既有一些指标达到较高水平，也有个别指标严重滞后。从表3可以看到，基本医疗卫生服务和公共文化体育服务的市民化程度最高，达到了100%，说明深圳目前在基本医疗卫生和公共文化体育服务方面已经实现了常住人口全覆盖；其次是劳动就业服务和社会保障服务的市民化水平，分别达到了92.9%和87.5%；公共教育服务的市民化程度次之，接近80%，由于深圳在今年初实行了不限户籍领取学前教育补贴的政策，使得该指标值比去年大幅度上升。相比之下，基本住房保障服务指数极低，仅为0.013。该项指标之所以如此低，是因为我们仅从政府提供的基本公共服务角度测量来深务工人员的住房保障水平，其中廉租房只面向户籍人口，公租房也是以保户籍为主。1.3%的结果恰恰说明来深务工人员在住房保障方面享有的基本公共服务水平过低。但同时我们也应该看到，通过住工厂宿舍、租住农民房等途径，来深务工人员的住宿问题基本得到了解决。

三、来深务工人员市民化的政策选择

从市民化指数分析可以看出，针对来深务工人员的公共服务供给应当一分为三，各有侧重：一是对于已经实现全覆盖的指标（基本医疗卫生服务和公共文化体育服务），今后政策重点是逐步提高供给标准和供给水平，使已经做到一体化的来深务工人员与户籍人口能够享受更高标准和更好水平的公共服务供给。二是对于基本达到或实现全覆盖的指标（劳动就业服务、社会保障服务、公共教育服务），一方面需要明确时间表和推进策略，确保来深务工人员与户籍人口在预期时间内实现完全衔接，确保相关工作实现全覆盖；另一方面还应制定与经济社会发展水平同步提升的相关标准和水平，使来深务工人员能够在加速覆盖的同时实现与户籍人口一样的更高标准和水平的供给保障。三是对于实现水平极低的指标（基本住房保障服务），由于来深务工人员与户籍人口差别极大，政策重点在于适度调整户籍人口政策，逐步扩大相关供给覆盖范围和保障群体，从而在与经济社会发展水平和财政保障能力相适应的基础上，缩小来深务工人员与户籍人口的供给差距。

来深务工人员在城市享受到的基本公共服务在数量和质量上都在提高，表明来深务工人员在城市的社会发展权利得到了一定程度的保障。但针对来深务工人员的基本公共服务供给仍然只是浅层次的和不足的，只是解决了一些基本问题，如子女入学等，但来深务工人员根本的社会发展问题依然严峻，主要问题是还没有形成一个长效的机制、制度体系和法律体系来确保来深务工人员平等地享受基本公共服务。政府在解决来深务工人员的基本公共服务方面基本还是被动式的，是被问题推着在行动，而不是主动地、有计划和有步骤地解决来深务工人员平等地享受基本公共服务问题。

来深务工人员市民化是一个长期而又艰巨的任务，不可能一蹴而就，有必要通过多渠道分流的办法有序稳步推进。近期最为重要的工作就是大范围推广城市基本公共服务均等化，逐步缩小城市内部户籍人口和非户籍人口之间的基本公共服务水平差距。具体来看，当前尤其需要推进来深务工人员和市民在劳动报酬、劳动保护、子女教育、医疗服务、社会保障等基本公共服务和公共产品方面的均等化，使基本公共服务逐步由户籍人口向常住人口全覆盖。同时，需探索建立政府、企业、个人共同参与的社会公共服务均等化成本分担机制。

[1]根据深圳六普数据，深圳常住人口为1035.79万.

[2]数据来源于深圳特区报[N].2010-9-5.

[3]潘家华，魏后凯主编.中国城市发展报告NO.6农业转移人口的市民化[M].社会科学文献出版社，2013.

[4]张斐.新生代农民工市民化现状及影响因素分析[J].人口研究，2011（6）.

[5]刘传江,程建林,董延芳.中国第二代农民工研究[M].山东人民出版社，2009.

[6]刘传江，程建林.第二代农民工市民化现状分析与进程测度[J].人口研究，2008（5）.

[7]周密，张广胜等.新生代农民工市民化程度的测度[J].农业技术经济，2012（1）.