美国俄勒冈大学管理政策制定过程分析

钟名扬+++李钢

摘 要：俄勒冈大学在管理政策制定过程中具有高层领导把关、师生全员参与、评议会利益平衡以及政策库管理员联络协调等特点。这些特点不仅保证了大学中各利益相关者对管理政策的理解达成共识，而且也能保证各机构对管理政策的高效执行。这些做法对于我国研究型大学管理政策的制定和有效执行具有一定的借鉴意义。

关键词：俄勒冈大学；管理政策；审核机构

美国俄勒冈大学创办于1876年，是一所拥有近140年历史的公立研究型大学。学校也是北美最权威的美国大学协会（AAU）仅有的63个成员之一。俄勒冈大学诞生了2位诺贝尔奖获得者和11位普利策奖获得者。在2013-2014年的《美国新闻与世界报道》中，俄勒冈大学名列全美第109名。目前，在校学生人数约为2.5万人，其中本科生约2万人。学校设有7个学院（教育学院、商学院、新闻与传媒学院、文理学院、法学院、音乐学院和建筑学院），其中教育学院长期位居美国前10名并被列为美国性价比最高的教育学院。作为北京市高校教育管理访问学者，笔者于2012年在美国俄勒冈大学进行了为期1个月的高校综合研修管理培训，发现俄勒冈大学管理政策制定过程具有目标清晰、类目详细、流程规范、审核严格等特点，这些特点保证了俄勒冈大学各机构的正常运转。

一、美国大学管理政策概述

美国大学的管理政策有五个层面。

一是联邦层面。联邦层面的教育政策主要是一些宪法中规定的公民的教育权、联邦政府与州政府权力分配等宏观的教育法律。例如，“法律面前，人人平等”就属于宪法第十四修正案，联邦政府规定每个人都有受教育的权利。宪法修正案第十条“宪法当中任何没有明确表明属于联邦的权力，也没有明确表明不属于州的权力，那么这些权力就都由州来决定”，规定了联邦政府和州政府的权力平衡。大学在制定管理政策时不能违背联邦的宪法、法律和法规。

二是州层面。以俄勒冈州为例，俄勒冈州行政管理条例中第580章是针对俄勒冈州的高等教育机构制定的。它涵盖了所有在俄勒冈州的高等教育机构，涉及22个部分，主要包括董事会程序、招生要求、学生记录、避免歧视、学术分类和薪酬、学术自由6个主题。大学在制定管理政策的时候，同样不能违反州的行政管理条例。

三是州的大学系统层面。州的大学系统由州内的公立大学组成，州高等教育委员会负责管理。对于处于大学系统中的公立大学来说，必须遵守大学系统制定的政策。

四是大学层面。以俄勒冈大学为例，俄勒冈大学的管理政策有标准格式和定期审查、修订过程。管理政策由大学校长发布、修改和撤销。除非通过正式修订或更新，否则管理政策的内容不能随意改变。大学的管理政策全部公开发布在政策库（Policy Library）的网页上，任何人都可以浏览。本文讨论的管理政策制定特指大学层面的政策制定过程。

五是大学部门层面。如果管理政策的影响范围只在大学内部（学院、学部、系、办公室等），那么这些管理政策就被称为部门管理政策。部门管理政策不必经过大学评议会和校长的批准，也不会保留在政策库中，通常会及时公示在部门网站上。

二、俄勒冈大学管理政策的审核机构

（一）俄勒冈州高等教育委员会

俄勒冈州高等教育委员会管理俄勒冈州大学系统。根据俄勒冈州高等教育委员会以及俄勒冈州大学系统的规定，大学校长获得授权后可以出台并修改全校范围内的管理政策，但大学系统中的公立大学制定的管理政策必须遵守州大学系统的管理政策规范。

（二）俄勒冈大学评议委员会

评议委员会评审是管理政策审核过程中的一环，代表了俄勒冈大学的管理人员、教师、学生等不同层面的意愿，目的是顾及全校所有人的利益。1966年，美国大学教授联合会（AAUP）、美国教育委员会（ACE）和美国大学董事会协会（AGB）联合颁布的《学院与大学治理的联合声明》中，将“共同治理”定义为“基于教师和行政部门双方特长的权力和决策的责任分工，以代表教师和行政人员共同工作的承诺”[1]。大学董事会、行政管理部门、教师、学生等各类成员共同参与大学治理。这也是美国大学的“共治理念”。俄勒冈大学评议会的设置充分体现了美国大学的共治精神。

（三） 教务长办公室

教务长办公室的职责之一是保证俄勒冈大学各项管理政策的日常运行和更新，具体负责日常的管理政策制定、审核、联系沟通与维护更新等工作。教务长办公室的雇员担任俄勒冈大学政策库的管理员。

（四）政策库

俄勒冈大学政策库设有专门的网站，储存了俄勒冈大学所有的管理政策信息。任何想要起草管理政策或对某项管理政策感兴趣的人都可以到政策库网站搜集信息。该网站上有各项管理政策和规章的审核状态、联系人及所属部门或院系信息。起草者把政策草案发给政策库管理员，管理员会把草案发布在网站上。网站设有留言区，供浏览者提交关于管理政策的意见和建议。政策库管理者的职责主要有：第一，确保所有政策起草者获悉有关管理政策规定要求并按照适当程序起草，确保文本和表格填写正确，检查文本的拼写、语法和内容；第二，为政策起草者提供相关信息资源；第三，担任政策起草者与审核部门的联系协调人；第四，管理政策获得批准后，发布政策信息。

三、俄勒冈大学管理政策的制定过程

俄勒冈大学的管理政策必须符合三个要求：一是确保提出的管理政策遵循已有的法律、法规和标准；二是保证出台的管理政策符合大学的基本情况，在全校范围内都有影响；三是确保出台的管理政策与学校的目标一致，能够有效帮助学校的日常运行。

（一）起草阶段

在俄勒冈大学，不管是教授、员工还是学生，任何人都可以起草管理政策草案，但要遵循一定的标准和程序。起草者需要明确制定某个管理政策的目的，制定该管理政策的意义，哪些人会受益，对学校的财政有何影响。这些统称为政策概念（policy concept）。起草者必须先填写政策概念表，得到批准后才能起草政策。一般来说，政策概念须得到副校长级别的人的支持才会被批准。起草者要熟悉已有的管理政策结构框架，清楚联邦政府、州政府的行政管理条例以及州大学系统的规定。只有这样，才能确保制定的新管理政策符合已有的法律规定。endprint

（二）审核阶段

俄勒冈大学审查并批准通过一项新管理政策共要经过七个步骤。

第一，获得政策负责人（一般是一位副校长）的同意，主要在政策概念阶段进行审核。

第二，将草案提交给俄勒冈大学首席法律顾问。学校的所有管理政策都必须由首席法律顾问批准之后才可以进行下一步讨论。法律顾问主要审核两方面：是否遵循法律；实施后是否会给学校带来负面影响。如果审核不通过，那么政策库管理员就会通知提交政策的人或部门与法律顾问联系，修改草案以符合学校的法律要求。

第三，提交给教务长办公室，并向校长的执行团队进行咨询。校长的执行团队由大学里不同层面的人员组成，从各个角度对政策草案进行评估分析。如果没有通过，提交人就要重新修改。若修改后仍未通过，该政策草案将被终止。评估通过后，会进入大学评议委员会进行审议。同时，该项政策草案会公布在大学政策库的网站上，关注政策动态的人可以在网上提出意见和建议。

第四，提交给大学评议委员会主席。评议委员会主席通过之后，政策草案就被送到评议委员会的行政委员会进行讨论。

第五，提交给评议委员会的行政委员会。行政委员会由来自学校不同岗位、不同层面的21个人组成，其中有校长、学生、管理人员等。行政委员会决定该项草案是否值得继续递交给评议会，进行下一步的全体讨论。

第六，提交给评议委员会进行全体讨论。评议委员会由50～60名大学教师和学生组成。如果委员会觉得该项政策草案无需给所有教授看的话，那么通过之后就直接送到校长办公室等待下一步审批。如果评议委员会不同意该项政策草案，学校会重新组建一个委员会继续审核一遍，或者评议委员会和政策制定者一起修改草案。

第七，提交给俄勒冈大学校长。校长在听取高级助理的意见之后，最终决定是否批准这项管理政策。当校长和评议委员会对一个管理政策的看法有分歧时，一般来说，校长拥有最终发言权。但由于俄勒冈大学遵循“共同治理”的宗旨，在大部分情况下，校长会和评议委员会一起进行修改并最终达成共识。

（三）发布阶段

一旦政策得到最后批准，政策库管理者会连同签署的副本一起纳入政策库，之后以电子邮件的形式告知董事、师生及其他相关人员该项政策已经执行。政策库网站上按字母顺序列出了所有生效的政策，真正体现了信息公开的原则。

四、启示

综上所述，俄勒冈大学管理政策的制定过程具有目标清晰、流程规范、审核严格等特点。同时，在制定过程中具有广泛的民主参与度，保证了公开、公正和透明。

我国大学管理政策的制定过程一般是自上而下的，主要体现在学校管理层对于学校发展的主观意志上。部分学者认为，我国大学行政权力处于相对强势的地位，学术权力则处于相对弱势的地位，甚至在某些大学中，教授群体被排除在权力结构和资源分配之外，丧失了对学校各种事务的话语权，成为被管理的弱势群体[2]。这样就导致广大师生和教职员工缺乏参与学校管理的热情，并直接导致学校不同阶层的人对政策理解的歧义，不利于形成对学校发展目标的共识，进而影响到政策执行的效率，甚至会阻碍政策的执行。因此，学习俄勒冈大学管理政策的制定过程对于目前我国研究型大学管理政策的制定和实施具有重要的借鉴意义。

第一，校领导是政策理念的把关者。俄勒冈大学有专门的副校长对起草的政策理念进行把关，这样有利于把握政策的方向是否符合学校的发展战略。在起草初始阶段，学校高层就能够及时了解并提出战略性评估与改进，保证了管理政策符合学校的发展方向和利益。

第二，学校师生是管理政策制定的积极参与者。俄勒冈大学任何人或部门都有权起草学校的管理政策。这样保证了学校师生和教职员工都能够最大程度地参与学校管理，充分发挥了民主管理的热情和积极性。

第三，学校评议委员会是管理政策制定的利益平衡器。评议委员会是大学共同治理中各方应该予以支持和尊重的核心机构，是代表全校教师参与大学治理的实体机构[3]。评议委员会对政策的评议保证了管理政策在学校各个阶层之间利益的协调和平衡，有利于达成政策执行的共识。

第四，政策库管理员是沟通协调者。在整个管理政策制定过程中，政策库管理者担任起草者与审核者之间的协调者，保证了两者之间沟通的通畅，提高了管理政策制定的效率。

参考文献：

[1]AAUP.Statement on Government of Colleges and Universities 1966[EB/OL]. http：//www.aaup.org/report/1966-statement-government-colleges-and-universities， 2014-7-20.

[2]王英杰.论共同治理——加州大学（伯克利）创建一流大学之路[J].比较教育研究， 2011（1）： 7.

[3]赵蒙成.“教授治校”与“教授治学”辨[J].江苏高教， 2011（6）：4.

编辑 王俊烽 李曼玲endprint