非政府组织的兴起及其治理功能

〔作者简介〕

马全中，韶关学院政治与公共事务管理学院讲师，博士，广东 韶关 512023。

〔摘要〕非政府组织的兴起有其既定的时代背景，非政府组织的兴起既是人类社会后工业化进程和世界各国进行行政改革的产物，也是市民社会不断发展和变异的结果。与历史上曾经存在的组织不同，非政府组织是一种真正的社会自治组织，是一种打破中心—边缘结构的组织。非政府组织具有不同于政府的社会治理功能，正是基于此种原因，非政府组织的兴起预示着一种新的社会治理模式——服务型社会治理模式即将生成。

〔关键词〕非政府组织；社会自治；中心-边缘结构；服务型政府

〔中图分类号〕D523.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0037-07

自20世纪80年代以来，非政府组织在全球范围内得到蓬勃发展且产生重要影响。在美国，在国内税务局登记的非政府组织数量达到了157万家，另外还有数百万未登记的非政府组织。〔1〕在我国，随着改革开放的不断深入，非政府组织的数目也在不断地扩大，其中草根未登记的非政府组织据估计达到数百万之多。〔2〕非政府组织的兴起具有重要意义。张康之教授指出，“非政府组织是‘新市民社会的重要组成部分，它在实践上对政府垄断社会治理的局面形成了挑战……在某种意义上，非政府组织的出现催生了新型的社会治理模式，即催生了一种不同于工业社会治理模式的后工业社会治理模式”。〔3〕也就是说，非政府组织的兴起意味着管理型政府的终结与服务型政府的兴起；非政府组织的兴起的历史意义在于它导致了社会治理模式的变革。因此，加强对非政府组织的研究具有重要理论意义。在另一方面，党的十八届三中全会会议公报指出，要创新和改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾的体制。在这种时代背景下，加强对非政府组织的研究有利于社会治理创新，因而具有十分重要的现实意义和理论意义。基于此，本文尝试对非政府组织进行研究，分析非政府组织产生的背景、历史特性以及功能。

一、非政府组织的产生背景

非政府组织的产生有其既定的时代背景，从人类社会历史演进的背景来看，非政府组织是人类社会在后工业化的进程中产生的；从现实的社会治理的背景来看，非政府组织是全球性的行政改革不断深化的产物；从国家与社会的关系看，非政府组织（Non-governmental Organizations）也是市民社会与国家不断博弈和发展演变的产物。

从人类社会发展演进的历史视角分析，非政府组织是人类社会后工业化进程的产物。人类社会从上个世纪后半叶便开始了后工业化的进程。在丹尼尔·贝尔（Daniel Bell）看来，作为一种概念图式的后工业社会属于一种崭新的社会形态，它在生活方式以及技术组织等方面都达到了一个新的阶段。贝尔认为，后工业社会的主要特征是理论知识的汇编和科学技术的新关系，后工业社会所带来的变化包括服务业越来越占据优势，专业化和技术性的工作已超乎迅猛的速度在发展，教育取代继承成为社会流动最为主要的方式，人力资本成为主要的资源类型，智力技术取代机械技术成为社会的主导，通讯系统成为最为重要的基础设施，后工业社会以知识价值论为继承，把知识作为发明和创造之源。〔4〕显然，贝尔所描绘的后工业社会的图景或多或少正在逐渐变为现实，但是，必须指出的是，随着人类后工业化进程的开启，后工业社会与贝尔的描述存在较大的差异。在20世纪后期，伴随着人类社会从工业社会向后工业社会的迈进，后工业化实际上呈现给人们的主要特点是社会的高度复杂和高度的不确定性，而不仅仅是理论知识和科学技术之间关系的变化。工业社会是低度复杂和低度不确定性的社会形态，但是在人类社会从工业社会向后工业社会转型之际，社会的复杂程度和不确定性在不断地增大。社会的高度复杂性和高度不确定性主要表现为各种危机的频繁发生。各种自然的、社会的、科技的风险频繁发生对社会治理造成了很大的挑战，即对以政府为唯一治理主体的管理型社会治理模式造成了很大的冲击。社会的高度复杂性和高度不确定性还表现在市民社会需求的多样化。与工业社会时期相比，在人类开启后工业化进程之际，人们的各种社会需求变得更加多样化和复杂化。人们需求的增加和多样化的一个直接后果就是政府提供公共服务的压力增大，管理型政府面临着政府失灵的窘境。概言之，人类社会后工业化进程的开启导致了社会复杂性的增加，导致了各种危机和风险的频发，加之人们社会需求的增加导致了管理型政府的失灵。在政府面临失灵的情形下，迫切需要新的社会治理主体的出现来应对后工业化所带来的挑战。而在行政改革中诞生的非政府组织则迎合了时代的要求。

非政府组织兴起的直接原因是全球背景下的行政改革。在上个世纪七八十年代，伴随着后工业社会的来临，社会变得高度复杂和高度的不确定。在这种情况之下，在工业社会时期所形成的管理型政府已经不能适应风险社会时期的社会治理了，管理型政府面临着政府失灵的局面。管理型政府失灵主要表现在以下三个方面：其一，政府效率低下。政府无论是进行社会治理还是提供公共服务，都不能满足社会的需求，而且，政府进行社会治理和提供公共服务的效率较为低下。在日常生活之中，政府已经成为效率低下的代名词。其二，政府面临着财政危机。管理型政府因为其垄断着社会治理的诸多职能，所以导致其规模庞大，同时由于政府承担着众多的社会职能，耗费着大量财政经费，诸多因素导致政府的财政开支超出了政府承受能力，由此导致政府的财政危机。财政危机是政府改革的导火索，它逼迫各国政府进行行政改革。其三，政府的信任危机。由于政府的低效和行动的迟缓，导致民众对政府的信任度下降，政府出现了信任危机；在另一方面，政府官僚部门也失去了政治家的信任，政治家们为了提升政府的效率，也为了转移自身的政治压力，他们会对政府大加批评，批评其效率低下。简言之，高度复杂的社会现实导致了管理型政府的失灵，使管理型政府出现了各种危机。面对着各种危机导致的压力，世界各国政府纷纷推行行政改革以实现政府效能的提升。也就是说，行政改革是在多种压力下产生的，其中最直接的动力是减轻政府的负担。为了减轻政府的负担，西方国家行政改革的主要措施是进行私有化，将政府的非核心职能进行剥离，或者设立第三部门来执行原来由政府所执行的一些职能。这些改革措施直接导致了非政府组织的产生。“我们看到，随着改革进程的深入，尤其是随着人类社会后工业化航程的开启，一种不同于政府却又确实具有某种政府实体地位的组织产生了，这就是以‘代理机构、权力实体和其他政府实体为代表的‘非政府组织。”〔5〕显然，非政府组织的兴起是行政改革的产物，是政府为了减轻自身的财政压力和提高自身效率而采取的一种临时措施。但是，非政府组织的产生和非政府组织所表现出来的治理能力，使非政府组织成为一种重要的社会治理力量。“随着行政改革的深入，第三部门的存在和发展越来越成为‘新市民社会自治运动的标志，以‘新市民社会或非政府组织的形式而引起了人们的普遍关注。”〔6〕也就是说，非政府组织的兴起是政府改革的产物，非政府组织的兴起在一定程度代表着市民社会的重新崛起，非政府组织的兴起实际上代表着市民社会发生了新的变异，正是基于这个意义，我们把它称之为新市民社会。

从国家与社会的关系来看，非政府组织的产生实际上是市民社会发生变异的结果。非政府组织在本质上属于“新市民社会”的主要组成部分，非政府组织的产生预示着社会结构发生了变化。市民社会的发展变化实际上是与人类社会的治理模式发展同步的。在封建社会，社会治理模式处于统治型社会治理模式时期，这时以君主为代表的统治者拥有对市民社会的绝对统治权，市民社会被动地接受来自统治阶层的各种指示和命令。这种治理模式在当时是具有一定进步意义的，符合人类历史发展的潮流。但是，随着人类社会的不断发展，市民社会的发育成熟，特别是资产阶级的不断发展壮大，统治行政逐渐退出历史舞台，取而代之的是资产阶级法治国家的自由资本主义时期的社会治理。在这种治理模式中，市民社会与国家不再是混沌一体的状态，而是二者出现了清晰的边界，市民社会开始成为自觉的存在。显然，自由资本主义时期的社会治理模式是一种在一定程度上符合市民社会治理要求的治理模式，它在一定程度上促进了社会经济的进一步发展。但是，随着资本主义的不断发展，自由资本主义模式出现了危机。这场危机的标志是19世纪二三十年代发生的经济危机，正是这场危机彻底地宣告了自由主义社会治理模式的终结。这场经济危机预示着守夜人式的政府模式无法应对资本主义急速发展所带来的治理挑战。在这种背景下，干预主义治理模式便应运而生。福利国家的干预主义政策在应对资本主义经济和社会危机方面发挥了重要作用，但是，随着福利国家的进一步深入发展，福利国家的负面效应也逐渐地显露出来，其直接结果就是行政国家的出现。行政国家的主要特征在于行政权力相对于其他国家权力的优势地位，它标志着国家公共行政职能的全面扩张，同时表明公共权力对社会生活的全面渗透。行政国家的出现意味国家对社会的全面入侵，原来国家与社会清晰的边界消失了，取而代之的是国家的社会化和社会的国家化。行政国家的危机导致了世界各国的行政改革，国家需要从对社会的入侵状态退回到原来的边界，但是，“由于国家长期以来对市民社会的持续入侵和殖民化，国家与市民社会、公共领域与私人领域早已在很大程度上重合了起来，不同的社会领域之间已经出现了一种不对称的融合趋势。在这种情况下，是根本不可能简单地恢复它们之间彼此分离的原有状态的，私有化运动并不能使国家回到原先与市民社会之间的边界上去。然而，新一轮的社会运动正在发生，那就是以非政府组织为代表的新市民社会的生成。”〔7〕也就是说，非政府组织实际上是国家与社会之间彼此不断博弈的结果，非政府组织的兴起预示着社会结构发生了变化。

二、非政府组织的历史特性

20世纪后半叶以来，随着行政改革的深入进行而出现的非政府组织是一种独特的历史现象。它与历史上的一些自愿组织有较大的不同，它也不等同于历史上的自治组织。作为一种历史现象，非政府组织是全新的。非政府组织区别于其他社会主体的一个重要标志是它是一种真正的社会自治组织。它本质上是自治的，即它能够对组织进行自我治理，在组织目标定位和组织行动上具有自主性。严格地说，非政府组织就是那些有着独立的、自主的自治能力的组织。〔8〕

非政府组织是一种社会自治组织。所谓社会自治就是社会主体或公民的自我管理。社会自治在微观层面主要表现为个人或群体自治，在中观层面主要表现为组织或团体自治，在宏观层面则表现为地方或区域自治。非政府组织则是一种中观层面的社会自治。作为一种社会自治组织，非政府组织拥有社会自治的权力。所谓自治权力，意味着主体具有对自身管理或社会事务具有实质的影响力和支配力。非政府组织的社会自治权力能够产生积极的社会效果，它能够起到分权和监督的正向作用。一方面它能够弥补国家权力的不足；二是它能够分担政府提供公共服务的压力；三是它能够对国家权力的运行形成制约，从而规制国家权力的运行与发展。

非政府组织是一种社会自治组织，它是人类社会从工业社会向后工业社会转型中所出现的新生事物。也就是说，非政府组织作为一种社会自治组织，是与后工业社会紧密联系在一起的。对于社会自治，必须要把它放在既定的社会背景中进行考察，非政府组织是人类社会向后工业社会转型这一历史阶段出现的一种制度形式，同样也是公共管理这一创造性的社会治理模式的一项主要内容。〔9〕自治在人类的历史已经存在很长时间了，但是，作为一种普遍现象或人类社会的一种基本制度形式，则是与后工业社会联系在一起的。在农业社会的统治行政中，虽然存在自治，但充其量这种自治只是一种乡村自治，而允许乡村社会自治只是封建统治者维持统治的一种手段；在工业社会，自治也不是一种普遍的社会治理方式，因为与工业社会相伴随的是一种控制导向的社会治理模式，这种社会治理模式在根本上是与社会自治相互矛盾的。在工业社会的历史时期，由于诸如文化和地域等差别的存在，会在局部采取一种自治的方法来调节治理方式所导致的各种矛盾，这是必要的，可是，此时这种自治在社会治理中并不广泛存在。〔10〕随着人类从工业社会转向后工业社会，社会变得高度复杂和高度的不确定，以控制为导向的管理型社会治理模式无法应对新型社会现实的挑战，这些新情况导致必须把社会自治作为一种新的社会治理制度安排。非政府组织作为一种社会自治组织，就是在这种背景下产生的。

非政府组织的自治不仅体现在组织管理的层面，也表现在社会治理的层面。一方面，非政府组织在组织层面是自治的。非政府组织作为一种社会自治组织，它能够对组织进行自我治理。因此，非政府组织与政府组织的区别之一在于，它不受政府行政权力的影响，或者说，政府或其他组织不能使用行政权力或其他手段干预其组织的正常运作。无论是组织成员的构成和组织领导的产生，还是组织目标的确立和组织日常运作，非政府组织都拥有充分的自主权，而不应该受到来自政府或其他团体的控制和约束。在另一方面，非政府组织的自治在社会治理层面表现出服务的特征。与政府组织不同，非政府组织并不拥有行政组织等组织所拥有的强制力。“也就是说，社会自治组织中治理行为不是行使政治权力的行为，以往一切时代的政治权力的强制力在这里是不存在的。”〔11〕非政府组织作为一种社会自治组织，它以服务为宗旨，将服务理念融入到组织管理和社会治理之中。因此，非政府组织本质上是一种服务型的组织。非政府组织在社会治理中的行为本身是一种服务行为，非政府组织通过治理行为为社会提供各种各样的公共服务。在非政府组织提供公共服务和进行社会治理时，它既是治理者，也是被治理者。因为，“在社会自治体系中，每一个人都是服务者，同时每一个人也都是服务的接受者，这是一种‘人人为人人服务的制度规范体系”。〔12〕既然每个人或组织都是服务者，服务者和被服务者的界限也就被打破，那么治者和被治理者的界限也就消融了。从这个角度上讲，非政府组织的出现，实际是在一定程度上打破了管理行政的治理模式，它催生了一种不同于管理行政的新的社会治理模式即服务型社会治理模式。非政府组织由于它的服务取向而成为社会治理的主体，与政府一道共同合作进行社会治理。

非政府组织作为一种在人类社会迈向后工业化进程中出现的组织类型，它是一种独立的、自主治理的，具有治理能力的组织。非政府组织的出现具有划时代的意义。其意义在于，非政府组织是一种打破管理型社会治理模式的中心—边缘结构的积极力量。“所谓非政府组织就是一类新型的社会自治组织，是在原先的政治体系的结构中不曾存在过的组织。”〔13〕换言之，非政府组织与历史上其他组织的不同在于，它不像历史上的其他组织，总能在社会治理的中心—边缘结构中能够找到自己的位置。也就是说，那些在传统社会治理结构中即中心—边缘结构中能够找到自身位置的组织，都不属于非政府组织的范围，而那些不属于中心—边缘结构，不属于政府或依附于政府，不是在社会治理中发挥辅助作用却承担着一定社会治理职能的组织，我们才把它称为非政府组织。严格地说，它就是有着独立的，自主的和具有自治能力的那些组织。

在工业社会，社会治理模式是一种管理型社会治理模式，这种治理模式在社会治理结构中形成的是一种中心—边缘结构。管理行政具有如下一些特点。首先，管理行政在价值取向上追求效率价值取向。著名管理学家波特认为，从行政学角度看，最为重要的善就是效率，虽然从实用的角度看，效率必须与其他价值相协调，可是科学研究所特有的价值就是效率。〔14〕怀特认为公共行政目的就是行政人员对各种资源的有效利用，使各种计划得到经济高效的完成。可以说，管理行政的所有设计都围绕着效率这个主要价值展开，效率价值是公共行政的主要价值。其次，管理行政以官僚制为主要组织形式和行使职能的主要载体。管理行政以韦伯的科层官僚制为主要组织形式。官僚制组织的权力是建立在完善的正式规则之上的，这些规则是根据组织目标和组织功能而制定的。在官僚制组织中，组织的权力呈现出横向的分工，各个部门各负其责相互配合。组织权力按纵向层层授权，权力实行纵向上的层级节制，明确规定每个成员的职责和权力；人员实行考任制，组织成员通过考核录用，领取固定的薪金。在韦伯看来，官僚制具有高度稳定性和高效性，因而应该成为工业社会的主要组织形式。在行使社会职能方面，管理行政是以官僚制为行使职能的主要载体。也就是说，政府部门是进行社会治理的唯一主体或主要主体。在这种局面下，即使有一些组织会成为社会治理的主体，但只是起到一种辅助的角色。概言之，在管理型社会治理模式中，社会治理实际上是一种中心—边缘结构。在这种结构中，政府是中心治理主体，其他主体都处于社会治理体系的边缘，政府始终处于治理者的地位，而其他社会治理主体则处于被治理者的位置。社会治理始终是一种控制导向的，其他组织即使能够参与到社会治理体系中，也只能作为一种边缘角色而存在。

这种中心—边缘式的治理体系存在很大的缺陷。“我们知道，作为管理行政的一些政府职能是相对独立的，单个机构就能独立完成，运行中不会产生较多、较大的矛盾；但那些需要分工合作完成的职能，运行之中则不可避免地会产生这样或那样的矛盾。”〔15〕由于官僚制不同部门之间在协作完成政府职能时缺乏协调机制和存在推诿扯皮现象，致使政府效率低下而不能有效地进行社会治理。实际上，公共部门不但存在协调不力的内部运行问题，而且，在社会治理层面，作为社会垄断治理主体的政府还存在着治理失效的问题。虽然在社会治理中，政府也会允许部分社会主体参与到社会治理中承担一部分政府职能，但是这些主体仅作为一种辅助角色，不能发挥重要作用。比如，在工业社会中，工会就是社会治理主体之一，但它是作为一种辅助角色而参与到社会治理中，在社会治理体系中，它处于社会治理体系的边缘。管理行政的这种中心—边缘结构在工业社会尚能对社会进行有效的治理，但是随着社会复杂程度的增加，这种治理模式的缺陷便日益明显。特别是当人类社会从工业社会向后工业社会转型之际，社会变得高度复杂和高度的不确定，管理行政这种单中心的社会治理模式面临着治理失效的问题。在这种情况下，管理行政的单中心治理结构亟需打破，社会治理呼唤新的治理主体的出现。非政府组织的兴起便是一种打破管理行政中心—边缘结构的新生力量，非政府组织的产生预示着社会治理结构的变革。

非政府组织是一种新型的组织，他在以往的治理结构中找不到自己的位置，非政府组织不处于中心—边缘结构之中。简言之，非政府组织不属于中心—边缘结构，凡是在中心—边缘结构中能找到自己位置的都不是非政府组织，非政府组织是一种打破中心—边缘结构的组织类型。它的出现，本身意味社会构成成分的变化和治理模式的变革。首先，非政府组织有自己的治理要求，即要求与政府合作乃至独立承担社会治理的职能。非政府组织与其他的志愿组织不同之处在于，它要求独立承担某些社会治理的职能。“与那些曾经辅助过国家治理社会的志愿组织不同，非政府组织不再把自己定位为一种社会治理的辅助工具，而是要求与国家合作承担乃至独立承担某些社会治理的职能。”〔16〕

三、 非政府组织的治理功能

非政府组织的特性与非政府组织特殊的治理功能相关。首先，非政府组织具有突出的社会治理功能。非政府组织无论在公共服务提供中还是在危机管理中，都能够充分发挥作用。非政府组织提供公共服务的功能非常强大，正是基于非政府组织的公共服务功能，有学者认为，在美国实际上存在着“第三方”政府。〔17〕当把福利国家理论运用到美国的公共管理之中时，存在的主要问题在于，它没有注意到政府在公共服务供给中的作为资金提供者和监管者的角色与它作为服务供给者角色的区别，因为在美国存在着大量的第三方的非政府组织来实施公共服务供给职能，“其结果是出现了一个精巧的第三方治理体系，在这个体系中，政府与第三方执行者在很大程度上共享对公共资金支出和公共权威运用方面的裁量权。”〔18〕作为第三方治理的主要主体，非政府组织在美国公共服务中承担了大量公共服务任务，通过在公共服务中的合作，政府与非政府组织结成了一种伙伴关系。显然，在这里，非政府组织之所以能够成为第三方治理的主体，主要原因在于非政府组织的公共服务提供功能。非政府组织成为第三方治理主体也在于非政府组织在全球范围内兴起，无论是英美等发达国家，还是一些发展中国家，非政府组织都在蓬勃兴起。非政府组织的兴起对于人类社会具有重要意义和价值，以至于这种全球结社的浪潮在萨拉蒙的眼里，简直远胜于民族国家的兴起对于世界的意义。我国学者王名曾经指出，非政府组织的功能之一是能够促进社会治理和提供公共服务。非政府组织首先具有较强的资源动员能力。譬如非政府组织通过志愿捐赠等手段动员社会资源投入到公共事务之中。另外，非政府组织还能够起到解决社会问题的作用。非政府组织由于其具有草根性和自愿性等特性，所以它可以较为及时地化解各种矛盾和危机，从而弥补政府在社会治理中的不足。此外，非政府组织能够与政府签订合同，进行公共服务的提供。受到政府规模受限和公民公共需求不断增长的压力，政府需要拓展其公共服务供给的质量与空间，而非政府组织在公共服务提供方面的优势导致政府与非政府组织在公共服务供给中需要结成伙伴关系。〔19〕所以，非政府组织的社会治理功能是非政府组织与政府建立合作关系的现实基础。

其次，非政府组织在提供公共服务上表现出不同于政府的优点。著名学者维斯伯德（Burton Weisbrod）曾经指出，现代政治制度的设计使得政府只能提供均一化的无个性的适合中位选民偏好的公共服务。在民主选举制度之下，选民的投票决定着政治家的偏好和政府提供公共服务的数量和质量。在选举中，中位选民往往能够决定着选举的走势，因此，无论是政治家还是政府，公共服务的提供总是去满足中位选民的需求，而其他选民的需求却无法得到有效满足。〔20〕显然，代议制的政治设计导致的是公共物品供给的单一化，但是，人们的社会需求却随着时代的发展而在不断地丰富，二者之间存在着不可调和的矛盾。在这种情况下，非政府组织却能够弥补政府提供公共服务单一化的缺陷，它能够提供多样化和个性化的公共服务和公共物品，满足不同群体的公共服务需求。萨拉蒙（Lester M Salamon）通过调查发现，非政府组织的服务群体并不是我们想象中只是针对穷人，非政府组织中有相当大的比例针对的是范围更加广泛的人群。“也许这项调查中最主要的结果是，非营利社会服务机构有时比我们想象的更少关注穷人。因此，在我们能够收集完整资料的1474家人类服务机构中，只有27%的表明他们的绝大多数服务对象是穷人（也就是收入在贫困线以下），……非常重要的是，一半以上的机构（53%）只有‘很少（即20%或更少）或者没有低收入服务对象。”〔21〕从萨拉蒙的论述中可以看出，非政府组织服务的目标具有多样性，能够针对多种社会群体提供公共服务。从这点看，非政府组织由于其能够提供多样性和个性化的公共服务而能弥补政府供给公共服务的不足，从而在提供公共物品方面表现出优越于政府的地方。也正是因为非政府组织在提供公共服务中所表现出来的优越性，使其能够成为社会治理的主要角色，与政府合作承担某些社会治理的职能。在与政府合作承担社会治理职能时，非政府组织不是处于社会治理体系的边缘，不是作为政府治理社会的辅助角色或助手，而是一种和政府地位平等的、独立自主的社会治理主体。简言之，非政府组织由于其出色的公共服务功能而具有打破管理行政的中心—边缘结构的能力与诉求。

第三，非政府组织能够维护社会秩序和提高公民素质。黑格尔在论述同业工会的作用时曾经指出，同业工会能够具有一种组织化和秩序化的作用，它能使原子化的个人团结起来，使社会不至于解体。黑格尔所说的同业工会实际上属于统治阶级的一部分，同业工会实际上所起到的作用是帮助国家维护统治秩序。一则因为同业工会是封闭的，二则因为同业工会是依附于国家的，这两个特征导致同业工会只能起到维护统治阶级利益的作用。与同业工会不同，非政府组织是一种开放的组织类型，它是面向市民社会开放的，它代表的是市民社会的利益。非政府组织是社会自治组织，它的这个特质使得非政府组织不再是国家的附庸，而能够成为真正代表市民社会利益的组织。在另一方面，非政府组织之所以能够维护社会秩序，是因为非政府组织能够将原子化的个人组织起来，从而达到维持社会秩序的目的。在我国学者马长山看来，非政府组织能够克服个体的任性与冲动，同时能培养市民的合作意识。非政府组织能够培养一种理性精神，通过这种理性精神，市民能够有效地使用自己的民主权利，同时，非政府组织能够使市民形成一种团队“类生活”，在这种类生活中，使成员认识到人们之间的彼此合作对于实现个人权利的重要性，通过非政府组织，使参与者能够避免个人主义和无政府主义所导致的不稳定因素。〔22〕显然，从这段论述中，非政府组织主要通过使参与者置身于一种共同体生活来提高市民的理性精神和公民素质的。非政府组织促进社会秩序主要通过内部秩序和外部秩序两个维度来实现社会秩序。通过参与非政府组织，个人能够形成理性的自律意识，从而形成良好的组织秩序即组织内部秩序。具有理性的个人和具有理性的组织反过来也能够促进社会秩序的稳定。人们在非政府组织所培养出来的合作精神、妥协意识实际上为和谐社会的生成创造了重要条件。显然，在促进社会秩序的生成方面，非政府组织具有其独特的功能，即非政府组织通过促进社会自治能够促进公民民主素质的提高。非政府组织的社会秩序功能是对政府社会治理能力不足的弥补，只有政府与非政府组织合作，才能克服政府治理失效的现象。特别在人类社会后工业化进程开启，社会变得高度复杂和高度不确定之际，非政府组织的这种促进社会和谐的能力具有重要作用，它能够促进政府与非政府组织合作治理的产生，非政府组织独特的治理功能是政府与非政府组织合作的重要前提和必要条件。

四、结语

非政府组织的产生与兴起是人类社会发展到一定阶段的产物。 在人类社会从工业社会向后工业社会迈进之际，人类社会从以前的低度复杂状态转变为高度复杂状态。高度复杂的社会现实导致了管理行政的失灵，以政府为唯一治理主体的管理型社会治理模式已经无法适应后工业化所面临的挑战。管理行政的失灵为非政府组织的兴起创造了条件。一方面，管理行政的失灵导致了世界范围内行政改革的兴起，以私有化为特征的行政改革导致了代理机构和权力主体等为代表的非政府组织的产生与兴起。在另一方面，管理行政的失灵也导致作为社会自治组织的非政府组织的兴起。在后工业化的背景下，人们的社会需求变得多样化和个性化，在这种情况下，追求确定性和标准化的管理行政无法满足人们丰富多样的社会需求。社会需求得不到满足的人们便在社会层面结成非政府组织以实现自我治理。非政府组织的兴起具有十分重要的历史意义。一方面，非政府组织的兴起意味着社会治理主体的多元化。非政府组织的出现打破了政府在社会治理中的垄断，原来单中心的社会治理被多中心的社会治理模式所取代，非政府组织等多元主体也成为社会治理的主体。另一方面，非政府组织的兴起意味着新的社会治理模式——服务型社会治理模式的兴起。非政府组织具有不同于政府的治理功能，非政府组织的社会治理功能对政府具有一种弥补作用。在高度复杂的后工业化背景下，非政府组织所表现的迥异于政府的治理功能预示着新的社会治理模式——服务型社会治理模式的即将诞生。

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【责任编辑：石本惠】