环境影响评价制度的法制化思考

邓忠伟

（烟台市环保工程咨询设计院 山东烟台 64000）

中国环境影响评价制度已经颁布实施了近三十年，但是现在仍然遭受难以执行的问题。“环境影响评价法”的颁布实施并没有从根本上改变这种局面。本文试图从环境影响评价法制化的角度找到破解执行难的方法。目前，国内外学者主要从环境影响评价系统的比较和实证这两个角度出发，分析研究环境影响评价制度。分析法律规范为基础的环境立法建议。从法制化的视角评估研究环境影响评价的管理特点。本文在规划环境影响评价制度化、法制化的背景下，研究了规划对环境影响评价制度结构调整和定位的外部关系，为环境影响评价实施提供了理论依据。

1 环境影响评价制度研究现状及存在问题

在经济建设中，很多项目建设存在先开工建设、后补办手续的现象。这些现象使我国环境影响评价制度成为一种形式。除此之外，公众对环境影响评价的参与流于形式，对报告的编制单位和专家缺少基本的信任。这两种情况严重影响了环境影响评价制度的法律严肃性，这些现象的产生有很多方面的原因。例如：当地政府只重视经济发展忽视环境保护的意识，一些大型企业往往忽视环境保护法律。

环境影响评价制度作为保护环境的一种技术手段没有与我国的法律体系很好地融合。环境影响评价审核机构负责人对工程项目和环境保护制度相对了解，但对法律和执行缺少了解，因此在评审和监管这些环节中不能充分地考虑法律与执行这些制度问题。缺乏环境影响评估技术的研究，我国的法律制度体系仍然是基于环境保护技术层面，特别是全体环境影响评价审查机构的工作人员大多是理工科出身，环境影响评价技术和工程管理方面的考虑占主导，而相对缺少法律与执行这些制度方向的考虑和研究。

2 建设项目环境影响评价审批的地位与功能

在建设项目的前期规划和项目审批环节中，建设项目环境影响评价的“地位和作用”主要表示在建设和生产过程中。环境影响评价审批所发挥的主要地位和主要职能，主要体现在所有建筑施工项目，前期规划和正式生产之前，必须经过环境影响评价审批。

首先，建设项目环评审批处于其他审批之前，因为环境影响评价审批需要发挥对生产带来的环境污染和危害的预测作用。而其他审批环节，如企业试生产审批、项目竣工验收和排污许可证审批，这些都是在环境影响评价之后的审批手续，这些审批过程要受到环境影响评价的限制和制约。

其次，在建设项目实施过程中，建设项目的环境影响评价报告书在审查阶段包括了所有的重要的标准，这些标准包括污染物排放标准，污染物总量控制标准及建设项目环境影响实现清洁生产的审查。建设项目需要执行的发展规律包括可持续发展理念、循环经济理念和生态安全理念。环境影响评价审查范围是各类审批中最全面的。除此之外的排污许可证审查及污染物排放总量控制审查则没有这么全面的详细[1]。

3 建设项目环境影响评价的行政许可法意义

环境影响评价是一项具有法律约束力的制度，在环境影响评价制度制定之初将其定位为一种用来确定环境影响评价制度。而建设项目环境影响评价制度，通过对建设项目及开发活动的实地调查和分析，对其实施可能对环境产生影响的预测和评价，提出解决或减轻环境污染的方案。环境影响评价报告经环保主管部门的批准才能实施。

图1 传统环境影响评价制度下的环境管理

建设项目环境影响评价审批是行政许可其中的一类是毫无疑问的事情。一些研究人员指出，环境影响评价的行政许可，其实就是平日中说的环境影响评价审批。一个建设项目的环评文件未通过县级以上环保部门的审批或审查后未批准，其余的行政审批部门不允许批准该项目，建设单位就不能开工。所以说，建设单位提交的环境影响评价报告其实是为了说明项目本身对环境影响的程度，环保部门审批才是建设单位获得准许开工的一种行政许可[2]。

4 环境影响评价制度与行政诉讼

环境影响评价制度体系中核心内容是行政许可。按照常理，行政许可属于授益行政行为。然而，实际上建设项目环境影响评价的行政许可不是这样。对行政相对人来说，此类行政行为属于受益型，对其他相邻人来说属于负担型，由此产生了纠纷，而这种纠纷的主要是主管部门行政许可权的不当行使引起的。

《环评法》中这样规定，未编写有关环境影响章节的规划或者未附送环境影响报告书的，审批部门不予审批。编写专项规划的单位应当对公众环境权益可能造成负面影响的规划进行当地公众意见征求，并且通过小组审查后报行政部门审批[3]。或许目前规划还没有行政可诉性，但规划实施过程中损害到相对人的权利时，相对人应该有权利提起诉讼。

5 结语

《环境影响评价法》作为一个行政性法律，它全面地完善了环评制度。其中的行政诉讼主要指的是要求撤销行政许可行为的利害关系人诉讼。考虑到环保的公益性特性，绝大多数专家认为应当建立公益诉讼，建议《行政诉讼法》规定公益行政诉讼的内容。也有专家认为，公益行政诉讼应该借鉴国外的单行法方式实行，而《行政诉讼法》则规定实施条件和程序。另外，国内目前尚未在单行法中规定行政救济，由此预测，假使引入了公益诉讼，《环评法》中执行难的问题或许能够缓解。

[1]丁茂战.我国政府行政审批治理制度改革研究.中国经济出版社.2006版.

[2]韩德培.环境保护法教程.法律出版社.2003年第4版.

[3]李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究.中国人民大学出版社.2004版.