从金融交易的角度看农地流转新政

文 齐 岳（财经评论人）

近期，涉及土地的新政策由中办和国办联手推出，再次体现出权威性。这份《关于引导农村土地经营权有序流转发展农村适度规模经营的意见》（以下简称“意见”）终于实现了金融市场关于土地改革的预期，引发一片欢呼。

这份文件并非“破天荒”而来，而是有着深厚的历史沿革，背后是土地实际使用权的不断盘活。从邓小平肯定小岗村十八人契约起，我国开始实行家庭承包责任制。这一改革，大幅释放了农村生产的积极性，极大提升了粮产量，最终在短短二三十年时间内使得我国可以用全球7%的耕地养活22%的人口。制度力量之大，莫过于此。

特定制度所能激发的生产能力往往是有限的，到达一定程度就需要调整。家庭承包责任制也不例外。当更富生机的城镇工业化进程蓬勃进行了三十年之后，城乡之间关系发生根本变化，其结果是农村的人地比例发生变化，客观上要求土地进行一定程度的兼并，实现合理规模，从而提高农业生产效率，同时释放出劳动力和建设用地。自2003年3月1日起，《农村土地承包法》正式实施，允许农民在家庭联产承包制的基础上再把自家承包的土地以出租、入股、转让等形式再流转出去，但保留其承包权。土地经营权由此进一步灵活化。

然而，任何市场的成熟都离不开规则的不断修正。我国的农地流转市场制度建设也服从这一规律。前期土地流转过程当中出现过一系列问题，比如产权不清导致纠纷，集体征地导致局部地区社会动荡等。这些问题不解决，流动性就好不起来。此外，土地流转市场本身需要解决或规避的问题，比如土地撂荒、用途改变、兼并规模等问题，也需要追加一些费用上的限制。这两方面结合起来，就构成了意见有别于以往政策的突破之处。

从金融交易的视角，还能看清农民在这场改革中的位置以及后续改革的方向。农民持有土地，天然是流转市场上的多头，自然希望手中的资产价值不断上升。此次改革除了从产权层面继续进行制度建设来增加土地资产流动性，还从流转形式层面来保障多头能够长期获益。一次性的土地交易就像“买断工龄”，当场现金不少，但之后就是坐吃山空了。这种方式不可取，但有利于资本。因此改革必须保护农民不被资本欺负。“长租期+固定租金”的流转形式，显然不如“保底分红”、“浮动租金”等形式对农民来得有利。所以与土地挂钩的金融产品也需要机构来开发，甚至需要成立专门的机构来加强对农民的保障。土地银行模式值得借鉴。

既然是金融交易，就必须有风险管理。农民在土地流转当中不仅是天然多头，还基本上都是满仓而入，因此承担的风险极大。由此可以理解为什么在社保不完善的情况下农村人宁愿抛荒也不愿意流转土地，只转给熟人亲戚而难转给外人公司。农地经营权构成农户固定资产的主体，一旦失去可能老无所依。农民历来缺乏主动或被动管理这一交易风险的能力，需要辅助。政府在初期应当在制度层面不断加强保障，但后续一定应该由更为微观的行业组织、农民组织和金融组织来承担，发展出专营农地流转的中介撮合机构、法律保障机构、担保索偿机构以及资金融通机构。这些层次建立起来之后，这场盛大的金融交易才能堪称华丽，而居于其间的农民，也能获得最大的收益与保障。