基于模糊评价法的征地冲突风险测评

肖建英，谭术魁

（1.中国矿业大学 文法学院,江苏 徐州 221000；2.华中科技大学 公共管理学院,武汉 430074）

1 征地冲突风险的界定

现行城乡二元体制决定了土地征收的中国特色，制度规范以及政策实施的种种缺陷使得征地冲突在我国土地征收过程中体现的尤为突出。对于征地冲突，李洪波提出征地冲突是征地过程中的土地冲突，齐睿认为征地冲突是土地征收行为直接引发的不同利益主体为争夺土地权益表现出的非诉诸公权救济的对抗性互动过程。对于风险概念，部分学者认为是不确定性导致的结果与预期存在差异的可能性；亦有学者认为是不确定性导致的结果与预期存在差异的可能性以及差异存在造成的影响。文中所提征地冲突风险涵盖征地冲突风险因素与征地冲突后果风险因素，可以界定为征地过程中不同利益主体间为争夺土地权益而可能导致对抗行动的诱发因素以及冲突行为所导致的不利后果。

2 征地冲突风险评估指标体系构建

对征地冲突来源与后果的研究已不再是新议题，然而从风险角度看待征地冲突的研究并不多见。相关法规对征地补偿分配活动进行了规范，但也不乏存在某些漏洞或执行方面的疏忽，现有研究也隐含了对征地过程中存在的冲突风险进行的不同层面地探讨。

2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》在《土地管理法》中征地补偿标准相关规定的基础上提出，土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。2007年《物权法》的相关规定则对失地农民的社会保障费用提起了重视。然而诸如此类规定并未出台令失地农民分享被征土地增值收益的具体措施。张润森等从土地保障功能出发指出，征地补偿标准偏低，现有补偿远不能满足失地农民维持原有生活水平的要求[1]。对于征地补偿款的分配，《土地管理法》第48条明确规定，征地补偿方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地农村集体经济组织和农民的意见。《关于深化改革严格土地管理的决定》要求，国土资源部门在征地依法报批前要将拟征地的用途、位置、补偿标准等告知被征地农民，被征地农民有申请听证的权利。但是李平和徐孝白的调研发现，这些法律赋予农民的权利多数情况下还仅停留在纸上谈兵层面。这些问题的存在就为征地矛盾和冲突的产生埋下了隐患。

2008年《土地管理法》修订草案在延续“让利于民”思路的同时并未对改善征地程序公平性做出重大改革。2010年《关于进一步做好征地管理工作的通知》强调严格规范征地程序，提高征地工作透明度，却未提及征地程序的公平性问题。对此，史清华等认为，未来重塑征地制度成败的关键是能否实现程序公平，在公平的征地程序安排下，才能从根本上消除失地农民问题[2]。关于农民对征地补偿监督的参与，《土地管理法实施条例》第25条规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征地的人民政府裁决；第45条提出，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。以上规定既赋予了政府确定最终征地补偿方案的权利，又赋予了政府强行征地的“合法暴力”。韩俊提到，现行征地制度安排下，征地不免成为一项行政强制过程。陈若英也指出，信息不对称使部分地方政府强制、暴力征拆，影响公民和媒体对征地行为的判断，征地项目信息披露将有助于公众对征地的监督[3]，也有助于减少矛盾冲突。

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第15条规定，省、自治区、直辖市人民政府应依据土地补偿费主要用于被征地农民的原则，制定土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法。据《土地管理法实施条例》第26条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有。作为征地补偿费中最大份额的土地补偿费归村集体经济组织支配，这就为村干部截留、贪污、挪用补偿款提供了可乘之机。法律赋予村集体经济组织保留土地补偿费的权利使得农民的利益诉求无从表达。李菁和颜丹丽对湖南省西水村村民小组两次征地补偿费分配情况的调研发现，征地补偿费在村集体内部的分配问题是征地冲突的重要诱因。征地补偿费分配依据、村民自治基层管理方式混乱、滥用自治权等极易引发冲突[4]。

《国务院关于深化改革土地管理的决定》第14条指出要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民合法权益。然而现行征地争议调解方式中占据主导地位的仍是信访，原因在于行政诉讼方式费时、费力，行政复议专业性、灵活性较差，矛盾裁决方式的相关制度并不健全。陈文桐等通过案例分析得出，现行征地冲突裁决机制存在行政手段公正性差、司法救济缺失、农民寻求救济成本高等问题，加之征地纠纷成因复杂，这使得我国征地纠纷处理周期长、难度大[5]，在这一过程中可能引起矛盾的扩散和升级。

此外，谭术魁通过演绎法并结合案例分析，从征地程序不合法、非法强行征收土地、征地补偿安置问题、基层干部行为失范、农民维权意识增强、地方政府对征地冲突管理缺乏成效等方面对征地冲突诱发因素进行了系统性分析[6]。谭术魁和肖建英通过调研就征地容易引发农户不满的原因进行分析，从农民对征地补偿监督、征地补偿分配、征地补偿程序等环节的满意程度对征地冲突诱因进行了有益探索[7]。

对于征地冲突后果风险因素，杜国明和江华指出我国农村征地冲突方式有升级趋势，并伴有暴力倾向，征地冲突群体性事件将导致系列破坏；征地矛盾难以处理常出现久拖未决，历时数年的状况[8]。齐睿对征地冲突治理手段分析的同时，提出征地冲突可能导致人员伤亡、经济损失、社会危害、政治危害等，并对这个四方面的危害进行了细化分析。

基于以上分析，本文划分征地冲突风险因素为征地程序、征地监督、征地补偿分配、征地矛盾调解四个方面，各方面因素分别包含不同的二级观测指标。征地冲突后果风险因素细分为征地冲突延缓征地完成时间、征地冲突导致一定经济损失、征地冲突降低政府公信力、征地冲突扰乱社会稳定性、征地冲突造成人员伤亡5个二级指标。构建的征地冲突风险评估指标体系（表1）包含5个一级指标23个二级指标。

表1 征地冲突风险评估指标体系

3 征地冲突风险评价方法

3.1 粗糙集理论定权法

设研究对象组成非空集合为U，U={x1,x2,…,xn}为论域，U中包含的任何子集均称为知识。粗糙集理论的知识系统表达式为S=（U,A,V,F），U为论域，A为属性的非空集合，V为某属性的值域，F代表映射函数。知识信息量的计算表达式为：

3.2 模糊综合评价法

对征地冲突风险评估指标的综合评价步骤为：确定指标体系评判矩阵、计算评估指标权重（本文评估指标权重的确定通过粗糙集理论计算获得）、计算评估指标隶属向量、根据最大隶属度原则计算评估结果。至此，关键是计算出模糊集的评判矩阵。设有模糊集Ui={u1，u2，...un}，（i=1，2，…，n）；V={v1，v2，...vm}，（m 为评估等级数）。Ui的评判矩阵R可表示为：

（W 为指标权向量）；评估结果为：b′=max{b1，b2，...，bm} 。

4 征地冲突风险评价实证分析

4.1 数据来源

征地冲突风险研究的数据采用问卷形式获取，样本总体来自对湖北武汉、河北保定的农户调查。问卷发放时间为2012年8月，样本总体中涉及完全失地和部分失地农户、公益性和非公益性征地样本，权衡相当数量的两类样本，本文从样本总体中抽取200份进行实证分析。

4.2 征地冲突风险指标权重

以征地程序冲突风险因素为代表，运用调查数据对该因素所涉及的评估指标进行权重分析。设A1为征地程序冲突风险因素数据集合，a1、a2、a3、a4分别代表“征地审批及公告程序不到位”、“征地过程中忽视农民的反馈意见”、“征地方单方面制定征地补偿方案”、“征地调查测度不公正”四个评价指标。对应于征地程序冲突风险因素的属性集为A1={a1,a2,a3,a4}，进而分别探求出知识U/ind(A1)、U/ind(A1-{a1})、U/ind(A1-{a2})、U/ind(A1-{a3})、U/ind(A1-{a4})。

接下来分别计算“征地审批及公告程序不到位”、“征地过程中忽视农民反馈意见”、“征地方单方面制定征地补偿方案”、“征地调查测度不公正”四个指标的不同等价类集合，其次运用知识信息量，属性重要性的计算公式（式1、式2）分别计算A1、A1-{a1}、A1-{a2}、A1-{a3}、A1-{a4}的知识信息量以及属性a1、a2、a3、a4的重要性。表2所示分别为征地程序冲突风险因素中四项评估指标的知识信息量、属性重要性的测算结果。

表2 征地程序因子各评估指标赋权信息

依据同样的方法分别计算征地监督冲突风险因素、征地补偿分配冲突风险因素、征地矛盾调解冲突风险因素、征地冲突后果风险因素所含二级评估指标的赋权相关信息（表4）。得到征地监督冲突风险因素次级指标的属性重要性分别为0.0124、0.0214、0.0092、0.0340、0.0222，征地补偿分配冲突风险因素次级指标的属性重要性分别为0.0176、0.0170、0.0118、0.0160、0.0128，征地矛盾调解冲突风险因素次级指标的属性重要性分别为0.0458、0.0330、0.0556、0.0466。征地冲突后果风险因素次级指标属性重要性分别为0.0206、0.0278、0.0342、0.0258、0.0080。

表3 征地冲突风险指标赋权信息表

对“征地冲突风险因素”进行评价时，需要把征地监督、征地程序、征地补偿分配、征地矛盾调解四项征地冲突风险因素视为二级指标并测度权重。此时需要将该四个二级指标各自所含测度指标数据分别进行整合，以整合后的二级指标数值作为初始数据，然后根据前述方法计算各因素赋权信息。最终获得征地冲突风险因素4个二级指标知识信息量计算结果分别为0.9070、0.8754、0.8762、0.8856，总的知识信息量为0.9342，由此可得其属性重要性分别为0.0272、0.0588、0.0580、0.0486。

通过征地冲突风险因素、征地冲突后果风险因素各级指标重要性信息计算获得征地冲突风险综合评价指标权重如表2和表3所示。征地冲突风险指标权重的确定是征地冲突风险综合评价的重要环节。

4.3 征地冲突风险模糊综合评价结果

通过征地冲突风险指标体系构建因素集，设置因素评语集Vr={vr1vr2vr3vr4vr5}的取值为{1 2 3 4 5}，其中1、2、3、4、5分别代表风险等级为很高、高、中、低、很低。

4.3.1 二级指标模糊综合评价

以征地程序冲突风险因素A1为例，构建模糊集，计算隶属向量，并由此确定UA1的评判矩阵RA1。根据“审批及公告程序不到位、征地过程中忽视农民的反馈意见、正地方单方面制定征地补偿方案、征地调查测度不公正”四项指标对5个评估等级的隶属度，得到四个隶属度向量，据此构造征地程序风险因子的模糊评判矩阵：

将征地程序因素的权重向量C1=(0.2364 0.3023 0.2829 0.1783)和模糊评价矩阵RA1代入公式5（图1），进行综合评价，确定隶属向量B1为：B1=C1RA1=(0 .137 0.355 0.371 0.137 0.000)，结合隶属向量B1数值，根据最大隶属度原则，可判定征地程序冲突风险因素的最终评语为V1=3，意为该因素的风险等级为中级。

同理计算征地监督冲突风险因素、征地补偿分配冲突风险因素、征地矛盾调解冲突风险因素的隶属向量分别为：B2=(0 .060 0.261 0.525 0.154 0.000)、B3=(0.217 0.464 0.260 0.059 0.000)、B4=(0.183 0.573 0.239 0.005 0.000)，由此可判定征地监督冲突风险因素、征地补偿分配冲突风险因素、征地矛盾调解冲突风险因素的最终评语分别为V2=3、V3=2、V4=2，即这三项冲突风险因素的风险等级分别为中、高、高。

4.3.2 一级指标模糊综合评价

根据原始数据统计分析所得“征地冲突风险因素”一级指标隶属度的向量构建因素集的模糊评价矩阵如下：

将“征地冲突风险因素”一级指标权重向量C=(0.141 0.305 0.301 0.252)（图1）和模糊评价矩阵R代入公式（5），进行模糊综合评价，计算征地冲突风险因素集一级指标隶属向量 B为：B=CR=(0.072 0.428 0.450 0.049 0.000)，结合隶属向量B的数值，根据最大隶属度原则，可判定征地冲突风险因素一级指标的最终评语为V=3，意为征地冲突风险的综合等级为中级。

同理，得到征地冲突后果风险因素的隶属向量为：Br=(0 .440 0.402 0.138 0.019 0.000)，根据最大隶属度原则，判断征地冲突后果风险指标的最终评语为Vr=1，这说明征地冲突后果风险等级为很高。

5 结论

对征地冲突各级风险因素、征地冲突风险因素、征地冲突后果风险因素的风险等级评估得知，在征地监督、征地程序、征地补偿分配、征地矛盾调解各环节，可能诱发冲突的风险等级分别为中、中、高、高时，征地冲突风险因素的风险等级为中级，征地冲突后果风险因素的风险等级为很高。征地冲突风险评价是基于农户调查数据，评价结果表明相对于征地监督环节、征地程序环节，失地农民对征地补偿分配和征地矛盾调解环节更加关注。征地补偿分配过程中有损农户自身利益的行为，尤其是有损其经济利益的行为更容易引发冲突。征地矛盾出现时，不恰当的矛盾调解行为也较容易激起民愤。分析结果还显示征地冲突发生后产生的后果有愈来愈严重的趋势。

为此，在对征地冲突风险进行全面控制的过程中，尤其要重视在征地补偿与分配过程中尊重和维护农民权益，加强对征地补偿分配、征地矛盾调解、征地冲突后果等环节征地冲突风险的控制。不断提高村民自治水平以实现补偿分配的公平公正，不断探索和完善征地补偿模式以保障失地农民长远生计。为了有效缓解冲突风险，应不断完善多元化的矛盾调解机制，拓宽矛盾调解途径，培养专业的调解人员和团队，提高征地矛盾调解队伍素质。完备的征地冲突应急预案有助于控制冲突损害的范围和程度，最大限度的降低风险发生后可能导致的危害。

[1]汪冬宁,李珍贵.当前我国征地风险评估制度初探[J].南京社会科学,2011,(10).

[2]张润森,施国庆,乔祥利,曾雪婷.基于土地保障功能的征地补偿测算[J].城市问题,2009,(2).

[3]史清华，晋洪涛，卓建伟.征地一定降低农民收入吗：上海7村调查——简论现行征地制度的缺陷与改革[J].管理世界，2011（3）.

[4]陈若英.信息公开——强制征地制度的第三维度[J].中外法学，2011,23（2）.

[5]李菁,颜丹丽.集体成员权和土地承包收益权的冲突与协调：稳定地权与不稳定地权的对比——以西水村第八组村民小组两次征地补偿费分配为例[J]中国农村观察,2011,(2).

[6]陈文桐，崔永斗，李晓航.维护农民合法权益[J].国土资源，2007,（6）.

[7]谭术魁.中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究[J].中国土地科学,2008,22（4）.

[8]谭术魁,肖建英.农民征地补偿满意度实证研究[J].中国房地产,2012,(1).