高校基建档案追溯项目建设中的问题及对策探讨

●苏州科技学院基建处 陈权丽

高校基建档案追溯项目建设中的问题及对策探讨

●苏州科技学院基建处 陈权丽

科教兴国战略的实施给高校带来了前所未有的发展契机，基建项目在大规模快速跟进的同时，监督制约机制严重滞后或缺位，许多问题已经显现。本文试从基建档案资料审查的视角，追溯发现了项目建设各环节存在的诸多问题，并对其进行分析，进而提出了相应的解决途径，以期为预防此类问题再度发生提供借鉴。

基建档案 追溯问题 监督预警

前言

自1999年高校扩招以来，全国高校纷纷扩建或迁址重建，既扩大了办学规模，提升了办学的整体水平，又给师生创造了一个舒适的人居环境。但高校的基建工程在短期内如此大规模跟进，已暴露出许多问题。从近年来对高校基建各个环节归集的档案资料核查分析发现：流于形式的工程招投标、失效的施工合同、令人堪忧的工程质量、失控的工程造价、严重失实的竣工图等问题的存在，除了损害利益、浪费资源、制约健康发展外，同时也造成了极其恶劣的社会影响，“象牙塔”已非昔日的一片净土。怎样从已存在的档案资料中追溯、窥视项目建设过程中出现的问题？如何有效预防此类问题再度发生？是本文拟探讨的话题。

一、基建项目竣工档案资料中存在的问题

（一）招投标及施工合同资料中的问题

1.建设工程招投标存在较多违规甚至违法行为。档案资料虽然显示了项目承发包程序无误，但只要稍加追溯、推敲就可以发现：为内定的投标方量身定制的招标文件、评标中标标准等豁然存在，形成了程序上合法而本质上却渗透着“暗箱操作”之嫌或之实，践踏了招投标行为的公开、公平、公正和诚实信用原则，严重损害了学校和其他投标人的利益。招标答疑回复中，清晰的表明：待定材料过多，待确认价格不少，显然是为后续项目造价重组打下“伏笔”；待项目实施时再进行“详细或深化”等回复，显然其既为低价中标或内定中标留下“抓手”，又给中标后的商务谈判和施工合同的签订提供了很大的自由度。

2.施工合同的签订存在较大的随意性。招标文件的主要条款是签订合同的依据，但是一些项目招标文件主要条款阐述含糊、模棱两可，有关责权利约定失常，这为中标后签订施工合同提供了较大“解释”空间和“利润”空间，也为合同签订出现随意性提供“温床”。

合同中的专用条款及补充条款，占整个合同体系的比重很大，往往是整个合同体系的实质所在，必要的专业审核监督和法律咨询是不可或缺的，但由于某些原因，专用条款和补充条款中部分事项的约定带有偏向性、不合理性，这为中标方在工程项目实施中获取暴利创造了机会，同时也容易产生“边缘行为”，滋生腐败。

3.项目招投标有意回避附属工程等，为后续违规操作打下“伏笔”。每个项目的施工图设计和政府部门的技术、行政审查、审批等环节，均要求全套的施工图，它不仅涵盖项目的土建、水、电、暖等专业设计图纸，还需要室外道路、景观、给水、雨水、污水、强电弱电的详细布局与做法，即附属工程。若单体项目巨大，附属工程费用及相应带来的利润不容忽视。从招标文件和报价清单中，有时就找不到它们。从档案资料的追踪查询中发现，更多的是以签订“补充协议”的形式完成直接发包行为，冠名为“工期紧张，便于协调管理”等，既“有效”规避了监管，又掩盖了非法发包、转包行为；更重要的是，所涉及附属工程的施工企业必须要求具有相应专业资质，有时从相关施工单位提交的竣工资料看，其根本不能把握相应附属工程质量控制的重点所在。当然，只要深究追查承包单位的资金流向，就不难发现其中的奥妙！

（二）工程质量保证中存在的问题

1.签证取样送检中的问题。试块、结构件或其他原材料等检测报告显示偏离正常值时，审查核实其他材料，没有相应的复试报告或以其他被认可的测试、试验方式的书面报告来覆盖已有不合格记录，出现了原材料、试块检测合格性不闭合的现象，据此似可推断：工程实施过程中，某些部位、某些材料是不合格或存有隐患的。为了“弥补”出现的缺陷，甚至有承包单位事后采取委托原设计人员提供技术核定或降低材料性能等变更来掩盖既存事实。这种做法危害了现有建筑物的安全，削弱了第三方检测、验证工程质量的保证手段，工程质量的可靠性大打折扣。

2.工程资料缺乏时效性、客观真实性

（1）隐蔽工程记录应反映出当时真实观察情况，具有较高的时效性。有些档案资料反映出施工中发生质量问题时，某些施工方往往是“处理行动”在前，而相应书面解决方案的审批及验收手续严重滞后，直至在工程资料中发现问题时，施工方才补签相应手续，但该部位早已被隐蔽，此时补办任何“手续”均已毫无意义，真实的质量问题处理过程已无从考证。

（2）工程资料代签字，工序、材料报验和验收手续与施工进度不同步，脱节严重，这也是常见的情况之一；主要原材料出厂质保证明、检测报告及形式规格，与实际使用有偏差，难以全面反映和代表现场真实情况，致使工程质量追溯缺乏客观真实的依据。

（三）竣工决算文件中的问题

1.设计变更、技术核定单、“图纸会审”、现场经济签证、各类“会议纪要”等泛滥。上述文件是工程实施过程中不可或缺的，它们对设计思路更好的贴近客观情况起到调节补充作用。然而，重大设计变更往往颠覆了招投标时的设计施工图意图。事前的施工图审查、消防设计审查等行政审批、技术审查已获政府部门同意，而变更后的设计图，既没有重新的审批、技术审查文件，也难见到变更行为的可行性、必要性论证及批准文件。更难以告知后人的是，这些变更行为发生的初衷与目的，是否还涉及相应的隐患，不得而知。

会议纪要的存在，是必需的。从有些归档的竣工材料看，会议纪要过滥，从材料选择变化、工艺做法变化到“加塞”的议标项目等，几乎涵盖了项目实施整个过程中的各个阶段，会议纪要已成为一些人分散、规避责任的手段，却冠以集体讨论的结果，为其违规违纪操作行为开脱。过滥的会议纪要表面反映出招标行为的不全面不详实，实质里透着随意变更设计和调整造价的影子，更为担忧的是，会议纪要真实记载了为什么要作会议纪要的原由了吗？

各类签证也能反映出时效性的缺失。从归档材料看，不少签证发生在决算审计之际，审计人员就某项费用的计取提出非议时，施工方才补办相应的经济签证，第三方审计监督的公正性、真实性显然存在被质疑的必要，而这一点恰恰是当前工程建设过程中应该引起重视的问题。

2.竣工图编制反映出的问题。竣工图是日后维修、改扩建、运行管理的重要依据，是司法鉴定裁决的法律凭证，更是工程竣工决算的编制和审计的重要依据之一。竣工图编制也发现不少问题：按规定，该重新出图标示的，没有重新出图标示；该全面、系统反映施工真实情况的竣工图，却与相关变更资料明显不一致，准确性、完整性、规范性无从谈起，严重影响了竣工图的利用价值。

二、根源分析

我国已经颁布了较为系统的针对建筑行业的法律、行政法规、规范及标准等，高校也制定了详细的基建管理制度及办法，为何在项目实施的各个环节法规、制度却形同虚设，问题重重？

（一）基建处内部“变异”的矩阵式管理模式导致领导权力过大且缺乏有效牵制。基建处内部在处长领导下，设置了几乎所有的基建管理职能部门，各职能部门以工程项目为中心开展工作，显然在这种模式下，处领导拥有绝对的权力，甚至某些分管处领导同时集工程设计权、工程和甲供材料的采购招标权、合同的拟定权以及设计变更的审批权于一身，这些本应该且必须相互制衡的权力却长期集中在某些处领导一人之手，如此权力过于集中且缺乏有效牵制后，一是某些人利欲熏心后极易产生腐败；二是某些人能力有限，武断专横，导致正常工作程序形同虚设，这种“变异”的矩阵式管理模式最大问题在于监督的缺失。

（二）纪监审部门监督不力，为权力“寻租”撕开便利的口子。第一，由于受到专业知识的限制，虽然全程参与，通常是“外行监督内行”，视线仅停留在程序合规与否上，而对隐蔽的、智能化的违规违法行为却很难察觉，不能真正把握监督的关键节点，监督没有形成威慑力。第二，对监督者的制衡约束，缺乏必要的措施，自身也出现问题，如此即使有监督，也仅是流于形式，不过是为其违法违规行为披上一层合法的外衣而已。第三，高校虽然聘请了工程造价咨询机构参与项目全过程的跟踪审计，因受到市场环境及高校内部诸多因素的制约，其独立、公正的审计职能和应有的权力受到很大限制。

（三）高校财务对基建项目的监督缺位。财务通常仅负责基建项目的融资、投资以及传统的记账、算账、报账。而基建财务作为投资成本控制的重要环节，缺乏从监督资金正常、合理、有效使用的角度对项目全过程进行参与，导致信息不对称，无法对工程项目资金的使用状况进行有效监督，特别是对工程造价变化的真实、合理原由的审核监督往往更处在薄弱环节，即使发现重大的费用超支或异常，由于缺乏确凿的支撑材料，最终只能被动支付，财务的监督职能形同虚设。

（四）高校对基建工作的民主监督流于形式。教师对基建工作关注度和主动监督的积极性不高，加之民主监督缺乏制度所赋予的信息获取权，严重的信息不对称，使教师对工程建设中隐性的违规违法行为无从知晓，因此民主监督很难深入。

三、对策研究

高校投入巨资打造新校区，其建设过程既充满了机遇又面临着巨大挑战。高层管理者过多地注重建设速度，而与其配套的监督机制严重滞后，致使在项目实施的各个环节出现了问题。新形势下，如何加强对基建工作的监管，以期既能最大限度提高基建资金的使用效率，又能更好地防止腐败的发生，本文重点从以下几方面进行探讨。

（一）科学设计权力运行的制衡机制，强化部门间的权力牵制。18世纪中叶，英国著名哲学家亚当·斯密对人性进行深刻剖析，建立起了“经济人”理论。该理论认为，人从自利的角度出发谋求利益最大化，在经济生活中所追求的完全是个人的利益——是经济生活中自然的和正当的原动力；“经济人”的自私谋利行为应当受到道德和法律的限制，而非可以随心所欲地不择手段地为自己谋取利益。根据“经济人”理论，基建工作的任何一个环节缺乏监督都存在失控的风险，在监督机制的设计上，应考虑所有可能发生的因素，充分利用权力的相互制衡，让权力在有效的监督下运作。

1.适当调整基建部门职责权限。招标权和经济合同的签订权均划归基建部门显然不符合内部控制的牵制原则，因此将以上权力分散到学校专门的招标和经济合同签订部门，基建处只行使合同的执行权，以实现授权和执行权的分离。学校应成立由相关部门组成的招标小组和工程施工及材料设备采购合同审签小组，共同监督整个工程招投标过程，通过权力来制约权力，把权力关进制度的“笼子”。

2.加强项目实施中工程变更的程序性、规范性、时效性管理。涉及到重大的工程变更，基建部门要进行专门的技术经济可行性论证，并且编制详细准确的工程预算，严格按照既定的程序审批后方可实施变更，严控滥用权力实施随意性变更；工程变更单要进行逐一编号，及时存档备查；对决算审计过程中补办的各类变更签证手续一律无效，对手续不完整、不规范的签证坚决予以剔除，防止任意篡改。

3.施工中出现的重大质量及工期纠纷问题，应成立专门问题处理小组。研讨合理的责任归属及解决方案，形成会议纪要并及时备案，以防止因极少数人的主观臆断和私利行为而给学校带来不必要的经济赔偿责任，对确应由学校承担经济赔偿的，学校要执行相应的责任追究制度。

（二）提高审计工作的创新性及透明度，加强对社会审计咨询机构的监督

1.提高建设工程跟踪审计科学化、信息化管理水平。积极探索将计算机及网络技术运用到建设工程跟踪审计实践中，建立包括审计综合信息共享服务平台和审计操作管理平台于一体的全过程跟踪审计信息化管理系统，实现项目投资决策、规划设计、招投标、经济合同、竣工图、工程款支付、审计报告等审计综合信息的实时交互与共享，同时将现有的工程造价审计电算化软件嵌入该系统中，由社会审计机构及时提供跟踪审计阶段性和最终的详细审计分析指标与评估报告，为今后的工程造价控制提供可靠的依据。提高跟踪审计的透明度，实现多人多部门参与审计监督，从根源上杜绝跟踪审计中腐败现象的发生，同时又极大地提高了跟踪审计工作效率和审计质量。

2.对高校纪监审计关键岗位人员执行定期轮岗制度。岗位轮换一方面可以更好地保护审计干部；另一方面新审计人员的加入，其在借鉴现有审计模式的同时，也会针对建设项目跟踪审计特点提出全新的审计理念和工作策略，有助于推动纪检审计工作的创新发展。

3.制定科学完善的工程造价咨询公司聘用与管理制度。聘请资信度高的工程造价咨询公司参与到高校基建项目的跟踪审计工作中，赋予其更大的独立审计的职能与权限，完善对其行为的监督制衡机制，借助咨询公司强大的专业优势和丰富的工程审计实践经验为校内基本建设监督提供优质服务，重塑社会审计咨询工作的权威性、公正性。

（三）发挥基建财务监督预警及查验复核等职能，提高资金的使用效率。一是设计科学有效的财务监督和预警机制，使基建财务管理从传统的被动支付转变为主动控制，以降低财务风险，提高基建资金的使用效率。

建立财务预警机制，目的在于重点控制各类建设成本费用支出，在预算额度内防止项目发生超支，有效地防范财务风险的发生。当支出接近设定的警戒线时，基建财务管理人员可及时向主管领导和基建部门通报并作出相应的警戒调整，使财务部门对建设资金做到科学监管、合理安排和高效使用。

二是做好工程审计报告的查验复核。同施工方进行财务结算前，应对工程审计报告进行分析和核对，保证基建资金最后一道关的安全。证据表明，在对最终审计报告的核对中，通常会发现有漏扣、少扣甲供材料及重复计算费用等情况，坚持严格的查验复核制度，也是科学、严谨确保资金安全的手段之一。

三是学校财务、审计部门应要求基建部门或监理单位提供详细的审计分析报告，重点剖析引起项目造价大幅增加的主客观原因，确认涉及到的相应审批手段及责任归属，为今后基建财务监督提供借鉴。

（四）加大对设计、施工、监理单位的监督制衡。第一，众所周知，设计阶段的工作效率将极大地影响工程造价及相应后期变化，应积极推行限额设计，在项目造价限额内不断优化和完善设计方案，在满足工程必要使用功能的前提下，最大限度降低建造成本。

第二，在设计合同的相关条款中约定延迟或者扣除约定比例的设计费等制衡措施，来约束其随意性的设计变更行为。

第三，彻底打破新校区建设被一家监理单位和一两家施工单位完全垄断的局面，以防止这种“长期合作”带来的监督机制运行失灵现象的产生；对已在学校工程项目建设中出现诸如恶意高估冒算、原材料以次充好、施工质量低劣、审定价严重超支等不良记录的施工方、监理方，如再次参加学校新项目的投标，应坚决予以淘汰。

（五）重视工程档案资料的预警功能。从对工程档案资料的追溯中已发现了项目在整个建设过程中的许多问题，必须高度重视项目实施各阶段的档案资料与工程实施进度同步审查工作，特别是对关键环节的档案资料要做专项性的同步审查，为项目的动态控制提供可靠的信息支持，便于及早预警工程实施过程中发生的各类问题，起到及时修正、减少损失之目的，还实现了档案资料对工程项目主动追踪与预控的现实价值。

四、结束语

基本建设档案不是最终的信息“堆积地”，借助档案的历史记录功能，可以追本溯源。许多不易使人察觉的“前朝”问题，在严谨审视档案材料的基础上，可以原原本本勾勒出当时的真实境况，还原历史本来面目；追溯仅是手法，不是目的。借以谈追溯，实质拟为加紧建立各种科学有效的监督、预警机制，根本目的在于杜绝业已存在的各种非正常现象，也为人为构造非正常问题提供震慑手段，从而最终实现高校基建投资综合效益。■

1.邹学典.2006.从基建管理模式角度谈高校基建如何预防职务犯罪[J].教育财会研究，6。

2.周诚.2006.“经济人”新论[N].中国经济时报，9月14日。