规范收费管理 建立现代财政制度

●温来成

规范收费管理 建立现代财政制度

●温来成

编者按：全面深化财税体制改革背景下，深入推进收费清理改革是统筹推进简政放权、政府职能转变的重要举措，有利于减轻企业及个人负担。但收费清理改革并不等同于一味地减少收费项目。财政部部长楼继伟指出，“收费项目并不是越少越好，政府提供的普遍性服务要通过税收来筹集资金，但对特定企业、个人提供的非普遍性服务，让一般纳税人来提供资金，这是不公平的，所以要向特定受益人收费。”为深入探讨收费清理改革问题，本刊特邀请财政学者就此展开探讨，从我国杂税发展的历史规律出发，深入剖析当前我国收费管理中存在的问题，以构建现代财政制度下规范的收费管理制度。

在世界各国政府财政收入中，行政规费等政府收费收入，既是政府财政收入的补充，更是政府调节经济社会发展的重要政策工具。但自上世纪八十年代以来，我国各种乱收费的问题屡禁不止，治理效果不理想，本文就建设现代财政制度背景下的收费管理作一分析。

一、厘清政府行政事业性收费的理论依据

在现代市场经济条件下，满足政府公共管理需要，为经济社会发展提供公共服务的公共财政收入，主要以税收为主体，同时，还存在一些收费为补充。一般而言，市场经济发达国家中央政府税收收入占90%以上，收费收入很少，而地方政府收入收费占一定比例，不少国家占20%左右。税收收入有明确的判定标准和征收依据，那么政府为什么要收费，其依据在哪里。在现代财政制度下，收费具有明显的“使用者付费”性质，与历史上存在的形形色色的苛捐杂税有明显区别。

在现代市场经济条件下，“使用者付费”性质的收费具有一定的合理性。其一，政府为特定的对象提供了服务，向其收取一定的费用，用以补偿部分或全部服务成本，是合理的，有利于体现社会公平。因为这种服务不是政府为辖区内所有的居民提供，不应使用税收等政府正常收入。其二，保护公共资源，防止公共资源被滥用。江河湖海、森林草地、港口码头、土地矿产等公共资源，如普遍无偿使用，必然会出现过度使用，破坏资源，难以可持续发展的现象。对使用公共资源者收取一定的费用，有利于保护公共资源，特别是不可再生资源，提高资源利用效率，走可持续发展的道路。其三，有些收费具有对特定经济社会现象进行统计、检测的功能，可为政府公共管理服务。如通过收取出国护照工本费，除补偿一定的行政成本外，还可以检测一定时期内进出过境的总人数、人员结构、出境目的国等信息，为国家制定外交、对外贸易等政策服务。

除上述必要性外，与税收等财政范畴相比，政府收费也有明显的缺点和不足：

第一，收费不有普遍性，不能保证政府财政支出的需要。如前所述，收费是对特定事项收取的“使用费”，不能普遍征收。而在市场经济条件下，商品销售、所得这类经济现象普遍存在，因而商品税、所得税可以普遍开征，保证财政收入及时、足额入库，成为政府主体财源，保障国家公共管理支出的需要。

第二，收费不具有征收的连续性，具有一次性收入特点。对具体缴纳人而言，只有接受政府特定公共服务，才向政府缴费，且这种服务不是经常发生的。如：营业执照在有效期内不需要再办，结婚证不少人一生就办一次，等等。因而，收费收入不够稳定、正常收入额较为零星。而税收只要税法不废除，纳税人生产经营正常，就必须按时、连续向政府纳税，政府收入稳定、可靠。

第三，政府收费客观上存在管理困难的问题。政府在履行公共管理职责中，使用者付费问题涉及几乎所有部门，如设置收费项目过多，其收费范围、收入标准的执行，以及收费收入的管理就存在一定困难，财政部门、立法机构和审计部门监督管理能力有限的情况下，容易诱发乱收费、乱摊派等问题。而税收由税务部门统一征收管理，相对比较集中，有利于加强监管，既保障政府财政收入，又尽可能减轻纳税人负担，特别是额外负担，实现财政与经济社会发展的良性循环。因此，收费收入只能是政府财政收入的补充，其重点在于发挥政策调控功能。否则，中外财政史上苛捐杂税多如牛毛的时期，就是反面例证。即收费种类设置过多、收费规模过大、管理混乱，就会出现费挤税、侵蚀税基等问题，严重扰乱国家财政秩序。

在我国现行财政制度中，属广义的行政事业性收费的预算科目包括“专项收入”、“行政事业性收入”、“国有资本经营收入”、“国有资源有偿使用收入”、“非经营性国有资产收入”、“政府性基金收入”、“其他收入”等。从上述收入征收的依据来看，主要包括两类：一是国家的公共权力，二是所有权。具体而言，政府在社会公共管理过程中征收有关费用的类别主要包括：（1）行政规费。即政府等公共部门为居民、个人等提供特定公共服务而收取的费用，如签证费、商标注册收费等。（2）公共资源使用费。使用特定公共资源收取的费用，如城市道路占用挖掘费、防空地下室易地建设费、场地和矿区使用费等。（3）国有产权收益，如国有资本经营收益等。（4）其他收入，如国内外捐赠收入等。从一般意义上看，我国现行行政事业收费有其征收的依据和合理性，但如果设置种类过多、规模过大，监管不力，其最终效果和设置初衷就会背道而驰。

二、改革开放以来乱收费治理的成效及原因

改革开放以来，我国在财政改革中曾经多次对行政事业收费进行清理，原国务院总理朱镕基曾说过当时的收费是“费大于税”、“民怨沸腾”。从中央到地方都曾宣布数量可观的取消收费项目。如2013年10月16日财政部国家发展改革委发布《关于公布取消314项行政事业性收费的通知》（财综〔2013〕98号）、2014年12月23日财政部发布《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》，自2015年1月1日起，包括企业注册登记费、个体工商户注册登记费在内的12项中央级设立的行政事业性收费将取消或暂停；同日，包括计算机软件著作权登记费在内的42项中央级设立的行政事业性收费将免征，等等。但从目前的效果来看，只能说党政机关事业单位乱收费、乱摊派、乱罚款现象得到一定程度的遏制，但问题并没有从根本上得到解决。主要体现在：一是预算制度中设置的收费项目仍然较多。如2015年中央机关预算收支科目中几乎所有的党政机关、人民团体都有收费项目。在收费上设置过多的收费项目，在执行过程中容易诱发扩大收费范围，提高收费标准等乱收费行为。二是行政事业收费在政府财政收入中所占比例较高。从2014年政府收入情况看，在公共财政预算收入中，“专项收入”、“行政事业性收入”、“国有资本经营收入”、“国有资源有偿使用收入”、“其他收入”合计达19472.9亿元，占公共财政预算收入的13.9%。政府性基金预算收入54113.65亿元，国有资本经营预算2007亿元，社会保险基金预算中社保保费收入为28088亿元。以上几项合计为103681.55亿元，说明我国政府财政收费收入规模相当客观。三是行政事业收费项目设置管理较宽泛。根据现行财政制度规定，设立政府性基金由国务院批准，设立行政事业性收费由中央和省两级政府批准，且财政部门和发改委部门都有收费批准权。

行政事业性收费之所以治理效果不理想，笔者认为，主要存在以下几方面原因：

第一，收费管理法制建设滞后。如前所述，建国后我国行政事业性收费管理一直未走上制度化、规范化、法制化的轨道，乱收费、乱罚款的问题一直未得到根本治理，不时出现反复，是加重企业、农民负担，制约经济发展，影响社会稳定的重要因素。到目前为止，我国行政事业收费管理没有国家正式的法律，主要依靠国务院行政法规和财政部等部门规章。在管理过程中就存在收费项目设置缺乏有效制约、论证不足，有关部门在执行过程容易出现擅自扩大收费范围、提高收费标准等违法违纪行为，在法律上缺乏对行政事业范围收费行为的约束，实质是一种公共权力的滥用。

第二，部门利益推动。在2011年取消预算外资金管理制度之前，各部门、各单位之所以热衷于设置各类收费项目，一个重要的原因就是，与税收相比，收费项目归设置部门管理，收入一般不纳入预算，放在本部门的预算外资金管理，本部门、本单位具有支配权，是“自留地”，甚至成为私设“小金库”、公款私存、滥发奖金津贴的资金来源。受利益的驱动，各部门各单位都热衷于设置各类收费项目，为本部门利益着想。

第三，监管不力。从理论上讲，各项政府的收费行为及其收费资金使用，都应受到各级人大的监督。各级财政部门负有直接监督职责，政府审计部门应对收费收入及支出进行审计。但从实际情况来看，由于收费项目点多面广、涉及众多党政、司法和事业单位，加之众多监管部门难以形成合力，因而造成对行政事业性收费监管不力，有关机构和单位及其负责人未及时得到处罚，甚至有恃无恐，乱收费、乱罚款现象屡禁不止，始终是我国财政管理和制度建设的软肋。

第四，对行政事业性收费理论认识有偏差。在一个较长时期，人们对行政事业性收费的定位是组织财政收入的一种手段，企业和居民也将各类乱收费称之为“苛捐杂税”，税费不分。不少部门和单位将收费作为 “增收”、“创收”的工具，成为增加本部门单位职工福利的手段，以弥补财政预算拨款的不足，但实际结果表明是饮鸩止渴，成为国家财政制度治理中一块难以治愈的疤痕。

三、现代财政制度下收费管理的政策选择

根据十八届三中全会精神和国务院深化财税改革的总体方案，到2020年，我国要建立现代财政制度。如前所述，在现代市场经济条件下，收费收入是政府财政收入的重要补充，有其合理性。但管理不善，也会导致乱收费、乱罚款现象，侵蚀税基，增加企业和居民负担，扰乱国家财政分配秩序，引起严重经济社会后果。鉴于我国财政收入管理的现状，结合建立现代财政制度的要求，笔者认为，在“十三五”时期，规范政府收费制度管理的政策重点，主要有以下几点：

（一）人大行使收费立法权，建立行政事业收费法律制度

我国行政事业性收费管理中存在的乱收费、乱罚款现象之所以屡禁不止，重要原因之一就是收费设置权掌握在政府手中。特别是地方政府在没有地方税立法权、2015年以前没有发行地方政府债券权力的条件下，面对地方经济社会发展巨额资金需求，巧立名目，想方设法乱收费就成为地方政府增加财政收入的重要选择。因此，要从根本上解决这一问题，必须解决收费的立法权问题。即在全国范围内征收的收费项目，由全国人大或全国人大常委会立法，国务院各部门负责执行；地方性收费项目由地方人大立法，地方政府主管部门负责执行。鉴于我国现行法治环境，目前可将这项权力下放到省级人大和中心城市人大。在我国现行《立法法》实施条件下，一个收费项目管理要上升到法律，需要经过前期研究、调研论证、审议、表决等一系列法定程序，可有效抑制乱收费屡禁不止的问题。

（二）建立税为主，费为补充的政府收入格局

在现代市场经济条件下，政府收费有其合理性，但如前所述，由于收费本身固有的属性，决定了其在现代财政制度下，只能是政府财政收入的补充，其政策工具功能大于收入功能。因而在我国财政制度建设中，需要明确建立税为主，费为补充的政府收入制度。第一，大幅度压缩现行公共财政预算收入中非税收入项目，以及政府性基金项目数量。凡能够实行费改税的，就改为税收，如排污费收入改为环境税；能够合并的就合并，能取消的就取消，如保安员资格考试费等。第二，在“十三五”时期以及以后一个较长时期，原则上不再新设收费项目。在新兴领域增加政府财政收入，发挥调节功能，主要以新设税种的方式去解决。

（三）严格收费收支“两条线”管理，切断收费与部门单位利益链条

一些政府主管部门之所以热衷于设置各类政府性基金等收费项目，就在于这些政府性基金的监管归本部门负责，虽然名义上财政部门也负责监管，但在政府性基金、收费项目众多的情况下，财政的监管能力有限，主要依靠主管部门管理，形成明显的部门利益格局。因此，在收费管理中，严格执行国库集中收付制度、全口径预算制度，收入集中纳入国库，支出由预算统一安排，切断收费项目和各个业务部门之间的利益关系，特别是收费收入不能成为有关部门滥发津贴福利的资金来源，或者成为超编人员和机构的运行经费。从而大大降低各个部门竞相设置各类政府性基金的热情，铲除乱收费滋生的温床。

（四）加大收费监管力度，及时查处各类乱收费行为

根据现代财政制度建设的要求，整合人大监督、财政监督、审计监督，以及纪检监察等部门的监管力度，加大对擅自扩大收费范围、提高收费标准、巧立名目乱收费的党政府机关、事业单位查处的力度，实行领导干部责任追究制度，增加违纪违法活动的成本，及时曝光典型案例，形成法律威慑力，从源头上减少各种乱收费发生的可能性。

（五）动员社会力量，坚决抵制乱收费

各种乱收费行为加重了企业和居民负担，损害了广大人民群众的利益，除人大、财政、审计等立法、行政执法部门监督、查处乱收费行为外，还需要充分动员社会力量，发挥新闻媒体的监督功能，及时揭露各类乱收费行为，形成舆论声势，推动立法、司法和行政执法部门尽快解决问题。同时，加大国家财政法律制度的宣传力度，使广大企业、居民懂法、遵守法律，运用法律武器保护自己的利益，自觉抵制各类乱收费行为，使之丧失存在的社会基础，以有效遏制乱收费现象的蔓延。从一定意义上讲，这是根治乱收费现象的根本源泉。■

（作者单位：中央财经大学财政学院/中央财经大学中财-鹏元地方财政投融资研究所）