略议清理收费改革

●江 庆 刘亚君 汪 莹

略议清理收费改革

●江 庆 刘亚君 汪 莹

我国人口众多，政府承担着社会发展和经济建设的重要职责，为满足社会公共需要，政府需要强大的财力作为支持，除了税收作为政府的主要收入来源之外，规费收入也是国家财力中不可或缺的一部分。费用设立的最初目的是希望通过一定的收费行为，调节和规范某些社会经济活动，同时积聚相应的财力，支持和促进相关事业的发展。但是由于收费主体的多元化，近些年收费资金数量急剧膨胀，收费资金无论是收费项目、收费标准、收费范围，还是管理使用情况都在一定程度上偏离了收费的初衷，存在着异化现象。

当前我国经济下行压力加大，在新一届政府倡导的简政放权，放管结合大背景下，国务院统一部署了2015年集中开展专项行动，在全国范围内全面清理规范收费。其主要目标是再取消、降低一批收费，切实减轻企业负担，促进实体经济稳定增长，这一行动具有很强的现实意义。

一、清理收费改革的现实意义

（一）有助于规范政府行为

由于收费制度的不健全，一些地区和部门仅仅只关心局部利益，以财政经费不足为缘由进行各种不合法、不合理的收费，这种行为损害了政府的公信力，增加了企业和个人负担，其结果是收费越增加，财源越枯竭，财政越困难；财政越困难，部门收费就越增加，税源更萎缩，财政则越困难，互为因果，形成恶性循环。因此，积极推进清理收费改革有助于规范政府的行为，建设法治政府。

（二）有利于改善企业运营环境，稳定经济增长

冗杂的收费已成为当前企业负担过重的原因之一。中国中小商业企业协会副会长易中舸表示：“有统计数据表明，每年光行政罚款就占税收的三分之一左右，这个数字是非常惊人的，也是导致当前企业经营困难的因素之一。”可见各种不合理的涉企收费已使得企业和生产经营业户不堪重负，经济发展速度和规模受到抑制。因此，积极推动清理收费改革有助于改善营商环境，释放企业的活力和发展的动力，为企业有效减负，稳定我国经济增长。

（三）营造健康的市场环境，推动更多人投身创业创新

当前政府正在大力推动大众创业、万众创新、创新型社会的建立，需要健康的市场环境，任何不公正不合理的收费都会阻碍处于萌芽的创新事业的发展，影响了一大批有志青年投身创业创新的热情。因此，积极推动清理收费改革，有利于建立健康有序的收费制度，规范政府和社会各界的收费行为，对建立良好的经济运行环境和人民满意的和谐社会具有重要意义。

二、清理收费改革的阶段性成果

（一）中央政府的清理收费改革成果

2013年以来，中央层面累计取消、停征和减免了420项行政事业性收费和政府性基金，每年减轻企业和个人负担约920亿元。比如就进出口环节收费资料显示，2014年以来，国家发改委等部门对进出口环节收费进行的集中清理规范累计减轻企业负担超过300亿元人民币，中央层面保留的进出口环节政府定价经营服务收费还有三项，行政事业性收费两项，政府性基金一项。

1、中央的行政事业性收费方面。据统计，中央级依法合规设立的行政事业性收费由两年之前的159项减少了46项，保留了包括外交、教育、公安、司法、国土资源等36个部门的113项收费项目。例如，国土资源部取消了征地管理费，人力资源社会保障部门则取消了保存人事关系及档案费和国际商务师执业资格考试考务费，商务部门取消了纺织品原产地证明书费，中国贸促会和地方贸促会取消了货物原产地证书费及暂停征收的七项费用等。

2、中央的政府性基金方面。全国政府性基金则由31项减少了6项，包括了铁路建设基金、港口建设费、文化事业建设费、教育附加费等共25项收费项目。减少的项目包括煤炭可持续发展基金等，据财政部公布的数据显示，2015年1—8月累计，全国政府性基金预算收入23399亿元，比去年同期下降33.8%，同口径下降29.8%。中央政府性基金预算收入2635亿元，增长4.9%，同口径增长9.8%。地方本级政府性基金预算收入20764亿元，下降36.7%，同口径下降32.8%，其中国有土地使用权出让收入17599亿元，同比减少10950亿元，下降38.4%。

（二）地方政府的清理收费成果

地方政府清理规范收费工作也取得了积极成效，仅2014年，各省区市累计取消收费就超过600项。目前，各省区市依法合规设立的行政事业性收费，由23项减少到10项左右。就湖南省郴州市财政局、物价局发布的该市行政事业性收费和政府性基金项目清单显示，清单共计92项收费项目、16个基金项目，共取消、暂停、免征收费32项，每年可为企业及社会减负约3200多万元。

三、清理收费改革的原因及仍然存在的问题

自2013年以来，我国政府采取了一系列清理收费的改革措施，引起了社会各界极大的关注。在取得较大成果的同时，清理收费改革仍存在许多的问题亟待解决。

（一）清理收费改革的原因

1、乱收费现象影响社会经济的发展。目前我国各种收费种类大致分为：行政事业性收费、政府性基金、经营服务性收费、行业协会商会收费这四大类。在这四大类收费中，包含了大量种类繁杂，名目繁多的不合理收费，比如在行业协会商会收费中，最常见的乱收费名目就包括了强制企业入会并收取高额会费，强制企业付费参与会议、培训、展览或赞助捐赠等行为，以及打着政府名号擅自设立的一些收费项目和收费标准，等等。这些不合理的乱收费问题严重影响了社会企业的发展与繁荣，抑制了我国社会经济发展。

2、政府越位干预市场过多。清理收费改革作为政府简政放权工作中直接关乎企业和个人利益的一部分，是理顺政府与市场关系的重要步骤。简政放权原指精简政府机构，把经营管理权下放给企业，它是中国在经济体制改革开始阶段，针对高度集中的计划经济体制下政企职责不分、政府直接经营管理企业的状况，为增强企业活力，扩大企业经营自主权而采取的改革措施。在清理收费改革中，简政放权就是要取缔那些强制垄断性的经营服务性收费，放开具有竞争性的各种收费，其收费标准通过市场竞争形成，政府不进行不当干预，从而真正理顺政府与市场的关系。

3、非税收入监管体系不够完善。受经济下行和房地产市场低迷影响，今年全国财政收入增长放缓。财政部发布的9月份全国财政收支情况显示，财政收入延续低增长态势，比去年同期只增长了6.3%。其中，税收收入8007亿元，同比增长2.3%，但非税收入1946亿元，同比增长27.1%。每当税收收入减少时，地方政府更偏向于将财政收入增长压力放在非税收入上。非税收入相比正规的税收而言，在法律法规约束方面要随意得多，监管体系薄弱，非税收入可操作空间比较大，因而容易滋生地方政府和有关部门、单位乱收费行为。

（二）清理收费改革仍然存在的问题

经过一段时间的收费清理，中央和地方政府收费项目大幅削减、规范性明显提高，但在一些地区和领域仍存在不合法、不合理的收费。有的地方和部门在制度规定之外违规设立收费基金项目，有些国家已明令取消的收费，在一些地方变换名目继续收取。特别是一些带有强制垄断的经营服务性收费问题突出，有的地方仅建设领域的行政审批中介服务就超过20项。

据有关部门的统计调查显示，“涉企收费主要存在以下问题：一是重复收费，例如工商部门在收取变更登记费的同时，还要收取年度检验费；二是中介机构依托机关事业单位强制收费，如消防培训公司以消防大队的名义通知企业强制培训；三是不按规定标准收费，如某建设工程检测有限公司收取检测费应按批次检测和收费，根据检测内容和标准检测一项收费一项，实际收费过程是在工程初期根据企业工程预算中材料造价的比例预收检测费，这就有可能存在多收费少检测的现象。”目前仍然存在的问题具体表现在：

1、清理收费改革短期内难以全面落实。尽管中央对清理收费改革的决心很大，也确实取消、减免了很多乱收费项目。这次改革的重中之重：涉企收费方面，各种收费项目名目繁杂、种类多样，更是有着大量的暗收费隐藏于明收费之下。在这种情况下，想真正规范涉企收费，完全清理不合理收费，绝不是短期就可以完成的事情，因此，必须注重长期的制度建设，稳步推进。

2、行业协会乱收费现象较严重。据了解，截止2014年底，我国行业协会商会近7万个，而且每年以10%到15%的速度增长。一些行业协会商会是随着政府机构改革和专业部门的撤销设立的，这些协会依附于政府关系，甚至借助行政主管部门的影响力向会员企业摊派会费，借助所谓的评奖表彰等活动收取相关费用，增加企业负担。如审计署公布的2013年中央预算执行和其他财政收支审计情况显示，中国城市科学研究会2013年在受住房城乡建设部委托进行绿色建筑标识评价过程中，未经批准违规收取参评单位评审费1418.55万元；中华医学会未经批准违规收取资格考试复训费1965.04万元。

3、政府权力边界不清。 此次清理收费改革的一个重要指导思想就是，通过简政放权、放管结合、转变政府职能来清理现行制度中的不合理收费。但是在改革的过程中，却还是存在着由于行政机关权力膨胀，边界不清，自主性过大而使乱收费问题屡禁不止、沉疴再起的现象。比如，一些已经被政府取消的收费项目，表面上已经取消了，但实际上却被另立名目，改头换面。

4、监督体系不够完善。政府权力需要监督，建立一个完善的监督体系是防止政府权力过度膨胀、防止公职人员以权谋私的必要措施。对于收费制度也是如此。清理收费改革之前，我国对于收费的监督没有完善的制度体系，此次改革提出要建立收费目录清单制度，向社会公开，接受社会监督同时各地区和有关部门进行自查、督查。这是一个良好的开端，但是还远远不够，对于收费的监督体系仍需进一步完善。

四、深入推进清理收费制度改革

2015年国家在推进收费制度改革方面做出了很多工作，总的来说推出了七大措施，包括：严格落实国家明令取消、停征和减免收费基金的规定；坚决取缔违规设立的收费基金项目；清理规范按规定权限设立的收费基金；清理规范具有强制垄断性的经营服务性收费；整顿规范行业协会商会收费；实行收费目录清单管理；加强收费监管。这七大措施的出台几乎囊括了清理收费改革的各个方面，但是需要注意以下几点。

（一）明确判断收费是否合理的基本原则

税收是政府为满足社会公共需要而对其管辖下的经济活动主体包括个人、团体、企业等按照一定比例所征收的收入，它具备强制性、无偿性、确定性或者固定性特征。费用则是指政府有关部门因向有关当事人提供某种特定劳务或服务，按规定收取的一种费用，因此，费用基于具有等价交换的原则有偿收取，收费的目的主要是为了补偿提供服务的成本，一般是专款专用。而且，收费的主体既可以是政府部门，也可以是事业单位和团体。

判断一项收费是否合理，笔者认为必须基于以下几点原则：

第一，是否向收费对象提供了某种特定的服务。收费的直接目的就是向公众提供某种特定服务，也就是说遵循市场原则的等价交换，而有别于税收的强制性征收，无服务无费用。

第二，收费一般来说要遵循成本补偿、收支平衡的原则。但如今，有些行政机关却滥用职权，不合理收费，所收取的费用甚至大大超过其所需补偿的成本，造成收入远远大于支出，收费质价不符。这种情况下，要合理确立收费依据，应该将费用收取的依据，过程、结果公示于众，让费用支付者明白自己为什么要交费，应该交多少。

第三，收费是否具有明确的法律法规依据。笔者认为，任何收费项目必须具有明确法律法规依据，不能仅以某部门或者单位的红头文件作为依据。

（二）严格立法，完善监督体系

对于收费的监督，仅仅依靠自查及建立目录清单接受社会公开监督是远远不够的。权力的执行需要法律的约束，要保证国家颁发的清理收费措施得到有效落实，必须尽快建立健全完善的法制监督体系。

1、公开立法。以法律的形式来规定费用的合理合法收取，没有法定依据的费用坚决取缔，这也体现了我国依法治国的理念。

2、成立专门的监督委员会。对行政事业性收费、政府性基金、经营服务性收费、行业协会商会收费这四大类收费进行专门的监督，定期开展检查。

3、加大惩罚力度。在监督的过程中，一旦发现违法违规收费的行为，应没收违法所得，并对主要部门及负责人按相应的法律进行违法违规处罚，不能姑息，这样才能有效遏制违法收费的蔓延。

（三）理性区分收费项目是否合理

财政部部长楼继伟答记者问时曾说：“收费项目并不是越少越好，政府提供的普遍性服务要通过税收来筹集资金，但对特定企业、个人提供的非普遍性服务，让一般纳税人来提供资金，这是不公平的，所以要向特定受益人收费。”笔者赞同这种说法，清理收费并不是要取消所有收费项目，也不是收费项目越少越好，而是要清理不合理收费项目，修正不合理的收费价格。在一些特定服务方面，收费是完全有必要的，而且也能公平公正地体现市场的基本原则，毕竟税收并不能完全替代费用，税收有税收适用的情况，费用也有费用的适用情况。因此，在加大力度清理收费改革的同时，不能“一刀切”，正确区分合理的收费与不合理的收费。■

（本文系教育部人文社科基金资助项目<12YJCZH082>阶段性成果之一）

（作者单位：安徽大学经济学院）