中国国家治理现代化战略定位的四个维度

肖 滨



中国国家治理现代化战略定位的四个维度

肖 滨

从战略选择的高度看，中国国家治理现代化的战略定位体现在四个维度：顺应中国国家权力运行从国家专政、国家管理到国家治理发展的历史趋势；回应现实挑战，确保在中国共产党统领格局下多元主体有序的协同治理，化解中央权威与地方自主之间的紧张性，实现国家治理的有效性和公正性；立足全球视野，为中国积极参与全球治理、提高中国在全球治理中的话语权奠定坚实的内部基础；优化治权，重构执政合法性，从经济绩效合法性转向治理有效合法性。

国家治理；现代化；战略选择；定位

近年来，“治理”一词不仅在学术文献中常见，而且也频频出现在执政党和政府的文件中。不过，如果加以仔细分析，人们会发现，穿梭于两类文本中的“治理”一词可能属于“术语相同、话语各异”的情形。换言之，在两类文本中，实际上存在两套“治理”话语：一套是学术版的“治理话语”，集中流行于学术界，它的学术资源主要来自西学文献中的“Governance”概念，其基本元素包括多元(国家、公民、私营部门等)互动、协商共治、民主参与、规则约束等[1](P5-8)；另外一套不妨称为文件版的“治理话语”，它主要出现在有关文件中。

有学者指出，改革开放以来，“治理”一词尽管在执政党的文件中使用频次不断攀升，使用范围也不断扩大(从全会文件进入党代会报告，直至进入党章)，治理的对象也从早期的自然环境扩展为社会事务，但文件中的“治理”概念在很长一段时间里似乎主要沿袭汉语中传统“治理”一词的含义，即统治与管理。[2](P138)因此，就文件版的治理话语而言，其核心元素是治国理政意义上的统治与管理，它与以“Governance”为基调的学术版的治理话语有区别。

然而，近年来，文件版的治理话语似乎出现了某种意义上的转折，即在一定程度上有靠近学术版治理话语的迹象。这样，两套治理话语开始有了某种交集。一个例证就是“社会管理”直接被“社会治理”所取代：“社会管理”原本已被中共十八大政治报告所采纳(使用16次)并进入了十八大修改的党章，但在十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中被“社会治理”替代。值得关注之处不仅在于“‘社会管理’一词的遭遇——无论是其登高，还是滑坡，都是改革开放以来中共文件政治中罕见的现象”[3](P139)。尽管文件中“社会治理”一词的内涵在很大程度上仍然接近“社会管理”所表述的意思，即继续在政府管理的基本职能的意义上使用该词，但它如此迅速地替换“社会管理”一词究竟意味着什么？

从表面来看，这在一定程度上表明，文件版的治理话语吸纳了学术版治理话语的某种元素，但从深层而言，文件术语变化的真正意义可能在于紧密关联的两个方面：一方面，“‘从管理到治理’的过程确确实实在中国发生着”[4](P139)；另一方面，执政者正在试图回应中国改革实践中发生的从管理趋向治理的转变。由此引出的问题是，从战略选择的高度看，十八届三中全会提出实现国家治理现代化决定的战略定位究竟是什么？本文的分析将表明，顺应历史趋势、回应现实挑战、立足全球视野、优化治权以重构执政合法性是执政党提出中国国家治理现代化命题的核心根据。由此，从历史趋势、现实挑战、全球变局和政治视角四个维度来回答上述问题，以确立中国国家治理现代化的战略定位。

一、历史趋势：从专政、管理到治理

如果说文件中术语表述的变化在一定程度上折射出执政党试图回应中国改革实践中发生的从管理趋向治理的转变，那么，由此做出战略性的选择，首先在于其顺应历史演进的大趋势。这也意味着理解中国国家治理现代化的第一个维度是历史的维度。在此维度上，区分国家统治、国家管理和国家治理三大概念将有助于我们把握这种历史演进的基本趋势。

在学术界，大多数学者倾向于认为，国家统治主要指国家以其政权为依托，运用暴力和权力资源独断地对社会和民众进行支配和管控，以巩固政权、维护公共秩序的行为。国家管理则是国家政权在处理社会公共事务过程中对各种投入要素的优化组合和高效利用，其目的在于实现国家利益和国民利益等社会公共利益的最大化。国家管理作为公共管理，它以公共性、专业性、职业化为特色。[5](P16)如果接纳以“Governance”为基调的治理话语，那么，国家治理不仅与国家专政根本对立，而且与国家管理也判然有别，国家治理强调包括国家、公民以及社会组织等在内的多元治理主体在应对公共事务、提供公共服务及公共产品中的网络互动、协商共治、民主参与、规则约束等。正是借助国家统治、国家管理和国家治理的概念框架，我们可以从1949年以来国家权力运行的轨迹中去探寻其历史意蕴。

我们不妨把从1949年到1978年的国家权力运行格局称为国家专政。国家专政的实质是阶级专政。因为1949年成立的新中国是20世纪中国社会革命的产物，而“中国的社会革命是以阶级为中心的”[6](P19)。这就意味着它实质上是阶级国家，更具体地说，是无产阶级主导的国家。1949年6月，毛泽东就对即将诞生的新国家给予了明确的阶级定性：这是“工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”的国家[7](P1480)，因此，国家统治乃是阶级的统治。在对资产阶级全面专政的主张下，国家专政不仅意味着国家完全替代市场、吞噬社会，国家控制所有的政治、经济、社会、文化资源，社会个体高度依附于国家，个人一旦失去了这种依附，意味着最基本的生存权利的丧失，而且还体现为国家通过城市的单位、街道居委会和农村的人民公社等制度安排对民众实行全面的社会整合和社会管控。

1978年改革开放之后，随着国家的战略重心从以阶级斗争为纲转向以经济建设为中心，国家全能主义开始受到解构。面对逐渐从国家中分离出来的市场和社会，国家不得不放弃全面专政，国家统治开始从专政走向管理，即转向对经济秩序和社会秩序的维护以及对公共事务的应对处理，这就进入了国家管理阶段，阶级国家也就逐渐蜕变为管理国家。尤其是进入21世纪以来，改革前国家总体性的支配权力逐渐被一种“技术化的治理权力”所替代，“技术治理的行政改革，不仅在中央与地方的行政监督和控制上产生了行政科层化的效果，而且在中央与地方的财政关系上也推动了行政科层化的倾向”[8]。就国家权力运作的轨迹而言，所谓转向“技术治理”不过是国家终结权力的专政即权力的独断性支配，向更多地依靠科层体制、按照行政规章运行行政权力以进行国家管理的方向演进。

以“Governance”为基调的国家治理不仅与阶级斗争时代的国家专政根本对立，而且也不同于经济建设至上时期的国家管理，它是国家权力运行可能呈现的新形态。一方面，经过中国学界的持续努力，作为来自西方的学术术语，“Governance”的核心理念已经植入中国学术界的国家治理概念之中。从20世纪90年代中国学者将“Governance”译为“治道”，到21世纪之初“治理”成为该词的主流译法，中国学术界在吸纳、消化和再阐释的基础上，既承接了由国际学术界所阐释的“Governance”的核心理念，又赋予了新的元素，例如，实现“公共利益”被设定为“治理”的更高目标。[9](P94)这不仅建构了中国学术版的“治理话语”，而且在一定意义上为国家治理设定了价值方向。另一方面，走向国家治理也显示了中国国家权力运行的轨迹。面对改革开放以来日益纷繁复杂的社会公共事务，面对国家之外自主的市场主体(企业、公司等)和日趋自治的社会主体(社会组织等)以及具有权利意识的公民个体，国家既无法如阶级斗争时代那样硬性地一元主宰、全面专政，也难以简单地直接管控和生硬地回应，国家不可避免地需要调整其行为，与政府之外的这些多元主体良性互动、相互合作，一起协同处理公共事务、制定公共政策、解决公共问题，从而为企业、公民和社会提供优质的公共产品和公共服务。因此，如果说吸纳“Governance”的理念和寻求其中国化的表达意味着中国知识界设置了探索治理道路的路标，那么，走向国家治理正好体现了国家权力运行新的发展方向。

总之，如果历史地看，国家治理其实是继国家专政、国家管理之后国家权力运行可能选择的新形态，它也显示了60多年来在现代国家成长的历史进程中，中国走出阶级国家、迈入管理国家之后的一个发展趋势。顺应这一历史趋势，不仅是执政党调整其文件中术语的理由，更是其提出中国国家治理现代化命题的历史依据和历史定位所在。这也是我们理解中国国家治理必须依托的历史脉络。

二、现实挑战：外部关系与内部结构

中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的决定不仅是顺应历史演进的大趋势，更是在直接面对现实的挑战。我们以国家为观察点，从内外两个层面分析中国国家治理现代化所应对的现实挑战。

从国家与外部治理主体的关系看，中国国家治理现代化回应的现实挑战是如何实现在执政党统领格局下多元主体有序的协同治理。

历史的事实表明，在改革开放前的国家专政时期，个体完全依附于国家，而国家之外也“不再拥有能够自由地、真正地为其讲话的机构和组织”[10](P142)，只有作为统治主体的执政党和国家才具有话语权。在此条件下，上述挑战根本不存在。然而，改革开放30多年后，随着国家与市场、国家与社会的结构性分离，全能主义的国家已经不复存在。相对于国家专政时期，执政党依然是唯一而坚定的统治核心，但全能主义瓦解后的国家必须正视逐渐兴盛的多元主体局面，面对三重关系：(1)国家与市场的关系。来自市场的企业、公司不仅是政府征税与服务的对象，它们本身也日益成为一种介入公共事务的力量，是多元治理主体中不可或缺的一员。(2)国家与社会的关系。主要涉及两个方面：一方面是国家与社会组织的关系，在国家和各级政府的培育、扶持下，社会组织在全国各地如雨后春笋般地不断增长，它们不仅在政府购买服务、抢险救灾、社区建设、环境保护、社会服务、慈善救济等领域非常活跃，而且也是公共决策中积极的参与者；另一方面是国家与私营企业主等新兴社会阶层的关系，这些新兴的社会阶层不仅是政治上被吸纳的对象(例如容许私营企业主入党)，他们也是国家治理中重要的参与力量。(3)国家与公民的关系。改革开放后，随着中国公民权利的逐步实现，公民的权利意识日益觉醒，公民参与的范围也在不断扩大，公民正在成为国家治理中不可忽视的参与主体。总之，事实表明，执政党和国家现在面对的是一个已经出现并将继续扩大的多元主体的现实格局。如何确保政治上的一元统领即执政党的核心领导，同时又形成多元协同治理的网络互动结构，这确实是一种来自现实的挑战。

在此意义上，国家治理现代化即是应对这一挑战的主动选择。这至少涉及四大方面的课题：

第一，理顺治理关系。即理顺国家与市场和社会的关系，更准确地说，通过确立国家与市场和社会的权力与责任边界，理顺国家与公司、企业和社会组织的关系，以此为国家与多元主体的良性互动、协同治理奠定基础。

第二，创设治理规则。即建立一整套制度规则来规范国家与多元主体之间的互动关系，形成法治之下的国家治理体系，以确保多方参与的、协同作业的国家治理在法治的轨道上运行。

第三，构建治理机制。多元主体参与的国家治理不仅需要在规则之下运行，而且必须按程序机制作业。因此，在合作处理公共事务的过程中，无论针对公共问题(例如环境污染、交通拥堵等)的公共决策、公众参与，还是针对政府的行为选择(例如政府选择在城市建垃圾焚烧厂来处理垃圾)的社会监督、公民问责，建立各种相应的运行机制，都是国家治理不可或缺的重要内容。

第四，确保有效运作。无论治理关系的理顺、治理规则的创立，还是治理机制的确立，其最终指向是实现有效的国家治理，即公共秩序的维护、公共服务的供给、公共福利的增进和公平正义的落实。

从国家内部的治理结构来看，在一个幅员辽阔、人口众多、族群多元、区域差异巨大的超大型国家，中国国家治理现代化在纵向层面应对的现实挑战在于，在单一制的既定框架下，以何种制度安排化解中央权威与地方自主之间的紧张性以确保国家治理的有效性和公正性？

改革开放以来，从20世纪80年代中央向地方放权到90年代实行分税制，中国逐步形成了一种集权而一统的中央政府与分权和竞争的地方政府的组合结构，正是这种制度组合成为中国经济崛起的一种重要驱动力。[11]不过，在这种组合结构内部始终存在一个深刻的矛盾，即“权威体制与有效治理之间的矛盾”，其集中表现是，中央管辖权与地方自主权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，削弱了地方的自主性和解决地方问题的能力，最终降低国家统治与管理的有效性；后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对权威体制的中央核心产生威胁。[12](P8)虽然实践中所采用的诸如决策一统性(即所谓“一刀切”)和执行灵活性等调适机制在一定程度上缓解了“权威体制与有效治理之间的矛盾”，但由于这些机制与现代国家制度建设不兼容甚至冲突，因此潜伏着巨大的危机[13](P8)：一方面，从历史上看，中国的国家建设没有真正走出国家统治与国家管理时期中央“一放就乱、一收就死”的历史怪圈；另一方面，就未来而言，这一体制的制度逻辑不仅使科层架构、专业化运作等理性元素难以生长，而且使大国的统一与地方的自主始终无法进入法治化的轨道，从而无法为中国作为大国真正崛起奠定长治久安的制度根基。

因此，就国家治理的纵向结构而言，提出中国国家治理现代化命题的着眼点在于，通过制度创新，将多层级治理主体责、权、利的区分纳入法治化的轨道，形成各级治理主体既分工负责、又协同合作的治理格局，在确保国家的统一性与维护地方的自主性中实现国家治理的有效性和公正性。这一层面的国家治理现代化不仅包括中央与省区之间治理关系的制度化建设，而且涉及省(区)内部从省(区)到市、县、乡镇直到村组的治理结构如何优化的问题。从长远来看，这既需要依靠中央的顶层设计、制度筹划，也有赖于地方的治理创新。因为，在中国这样一个超大型国家，国家治理中的地方创新不仅可以为中国国家治理走向现代化探路，而且可以为中国国家治理的顶层设计提供某种启迪和思路。

总之，如果以国家为观察点，中国国家治理面临的现实挑战包括内外两大维度：外部问题是如何实现多元主体有序的协同治理，内部难题则是如何构建一个统一的既分权分利又分工负责的多级治理结构。

三、全球视野：中国与世界

中共十八届三中全会做出推进国家治理体系和治理能力现代化的决定，既是顺应历史趋势、直面现实挑战的结果，同时也是立足全球视野的产物，它不仅体现了执政党对中国与世界关系发生深刻变化的敏锐判断：“当代中国同世界的关系发生了历史性变化，中国的前途命运日益紧密地同世界的前途命运联系在一起”[14](P47)，而且展现出力图通过中国国家治理现代化积极参与全球治理的战略意图。在此意义上，作为全球化产物的全球治理(Governance in Global or Global Governance)就是理解中国国家治理现代化一个不可或缺的维度。

30多年来，随着改革开放的不断深化，中国已经深深地卷入全球化的浪潮之中。置身于全球化进程中的中国，正在面对变动中的全球治理。“所谓全球治理，指的是通过具有约束力的国际规制(regimes)和有效的国际合作，解决全球性的政治、经济、生态和安全问题，以维持正常的国际政治经济秩序。”[15]在执政党的视野里，全球治理机制并不健全，有待进一步完善，然而，“不管全球治理体系如何变革，我们都要积极参与”[16]。这清楚地表明，中国确实具有参与全球治理的政治意愿(political willingness)、意图和动机。[17](P58)

然而，问题是中国是否具有参与全球治理的足够能力和充分的底气？30多年的经济增长以及不断增强的综合国力不仅为中国参与全球治理奠定了客观的物质基础，而且也提高了中国参与全球治理的自信心。但是，从国家治理的角度看，制约中国积极参与全球治理的国内因素依然巨大。在此，略为陈述三点。

第一，就参与全球治理投入的资源而言，社会贫富悬殊、城乡二元分割、自然环境恶化等一系列亟须解决的国内问题使中国很难将更多的资源用于全球问题的治理。换言之，作为发展中国家，中国不得不把国力增量的主要部分用于解决国内问题而非全球问题。[18](P61)对于决心在全球治理中扮演更加积极角色的中国来说，实现国家治理的现代化无疑将强化其整合资源的能力，从而能为参与全球治理提供更多的资源。

第二，从参与全球治理的主体来看，中国政府当然是代表中国参与全球治理的主要行为主体，不过，在全球治理中，非政府组织、公司、私人部门以及公民个人的作用不可缺失，因此，如何让中国政府之外的企业、社会和个人力量在全球治理中扮演更为重要的角色，无疑是“中国能否最终成功地在全球治理中发挥作用的关键因素之一”[19](P62)。这就要求进一步调整国家与市场、国家与社会、国家与公民的关系。

第三，从建构全球治理的规则体系来说，即在确定用以调节国际关系和规范国际秩序的所有跨国性的原则、规范、标准、协议、程序等问题上，中国只有为全球治理提供更多富有创造性的观念、规则、方案、思想，才能提高中国在全球治理中的话语权。这意味着中国的知识生产需要一个自由和开放的思想市场。“没有自由和开放的思想市场，中国就很难继续保持高速的经济增长，也无法进入全球科学和技术的领先行列”[20](P254)，当然也就无法为全球治理贡献各种创新性的思想理念、行动方案。

这样看来，在很大程度上，实现中国参与全球治理之政治意愿的关键在于中国内部的国家治理能否达到现代化的水准。换句话说，中国的国家治理现代化将为中国参与全球治理、提高中国在全球治理中的话语权奠定坚实的基础。

事实上，中国国家治理的现代化本身有助于全球治理的推进。这不仅因为“中国的国内治理是全球治理的重要组成部分”[21](P64)，更重要的是，中国国家治理的现代化有利于推动全球治理的实现。主要体现在：

(1)为在国内实现全球治理搭建更好的网络平台。随着中国国家治理现代化的推进，一种有利于全球治理的多方协同参与的网络平台将在国内生长起来。借助这种网络平台，中国可以创立无数多方跨国合作、国内多部门协调、国内外多元主体参与(包括国内外非政府组织)的网络结构，依靠平等协商、协同作业的机制，以应对诸如环境保护、艾滋病防治、禁毒戒毒等具有全球性的公共问题。这不仅“把全球治理从模糊的全球层面内化到清晰的国家层面”[22](P272)，而且是通过国家现代化推进全球治理在中国落实的本土实践。

(2)为中国走向世界参与全球治理培育、训练更多优质、成熟的非政府组织和公民团体。在推进中国国家治理现代化的进程中，随着社会自治的深入发展，参与其中的非政府组织和公民团体将积累更为丰富的自治经验，获得更多自治实践的机会，由此将进一步提高自治的水平和参与、合作的治理能力。这样，中国将会有更多的非政府组织和公民团体走向世界，成为全球治理中的重要成员，在全球治理中发挥更大的作用。经验表明，不成熟的、自身缺乏治理能力的非政府组织和公民团体过早介入全球层面的治理，不仅无助于全球治理的发展，还会影响国内社会治理的健康成长。[23](P276)

(3)为中国参与全球治理逐步培育、积淀公共精神。全球治理不仅需要参与者富有全球情怀和全球价值，而且需要具有公共精神。“公共精神，指的是一种关心公共事务，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设，以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学。”[24](P283)中国国家治理的现代化，特别是地方和基层的治理现代化的实践，有利于培育各级政府官员、非政府组织的领导人、公民以及公民团体的公共精神。不断积淀和养成的公共精神将为中国的政府官员、非政府组织、公民以及公民团体参与全球治理提供充分的精神动力和伦理支撑。

此外，随着中国国家治理现代化的推进，中国将以更多的资源投入、更高的治理水平，在更大的范围上积极参与全球治理。对内，这将有利于提升中国的国家合法性；对外，则有利于塑造更好的国际形象。“国家参与国际事务的范围扩大、程度加深，国际社会的承认也成为国家合法性的来源。这不仅体现在国家在国际事务中行为的被接受程度，也反映在国内社会对本国政府国际形象的关切上。”[25]因此，立足于实现国家治理现代化，中国在参与全球治理的过程中塑造更好的国际形象，无疑将为中国在全球治理中发挥更积极的作用聚集更多的国际资源。

总之，中国与世界紧密相连、国家治理与全球治理彼此互动的全球视野，不仅是中共十八届三中全会做出国家治理现代化战略选择的立足点，也是我们理解中国国家治理不可低估的重要维度。

四、优化治权：重构执政合法性

如果说，执政党提出中国国家治理现代化乃是顺应历史趋势、直面现实挑战、立足全球视野做出的重大选择，那么，从政治的视角来看，这一选择的战略意义何在？换言之，中国国家治理现代化的政治定位究竟是什么？显然，回答这一问题，需要我们选择恰当的政治概念。政治学界虽然一直没有就什么是政治的问题给出公认一致的看法，却提供了众多关于政治概念的定义。然而，无论把政治定义为理性的言说、妥协的艺术，还是界定为敌友的划分或价值的权威性分配，这些来自西学政治语境中的概念似乎都不是恰当的分析工具。比较而言，孙中山的政治概念及其政权和治权的论述为我们提供了更为适当的概念框架。

孙中山对政治的定义颇具特色：“‘政治’两字的意思，浅而言之，政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治。”[26](P483)基于这一政治概念，他把国家之统治权力区分为两个紧密相连的部分——“政权”与“治权”：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。所以政治之中，包含有两个力量，一个是政权，一个是治权。这两个力量，一个是管理政府的力量，一个是政府自身的力量。”[27](P582)按照孙中山的政治理想，政权最好完全交到人民的手里，由人民直接去管理国家大事，如此政权即为民权；治权则最好完全交到政府机关之内，以确保政府治理全国事务有充分之效能。

就上述问题而言，孙中山关于“政权”与“治权”的概念不失为一种适当的分析框架。不过，我们不能把政权简单地归结为由人民直接去管理国事的所谓“民权”，而将“政权”定位为国家统治权的归属与掌控，将“治权”确定为国家统治权的行使与运用。前者的要害是国家统治权谁来掌控的问题，其价值目标是合法性(legitimacy)；后者的关键是国家统治权如何有效运转的问题，其评判标准是有效性。正是基于政权与治权的概念分析框架，我们发现，执政党做出中国国家治理现代化的选择有其深远的政治战略考量，其政治定位在于，优化国家治权以提高中国共产党的执政能力，重构政权合法性以确保长期执政。具体而言，这一政治定位可以从两个方面予以分析。

一方面，优化国家治权以提高中国共产党的执政能力，即提升执政党治国理政的能力。按照孙中山的界定，治权作为管理众人之事的大力量，其实只是国家(或广义的政府)处理全国公共事务的权力。在此意义上，国家治权的优化和国家治理能力的提高似乎仅仅是就国家而言。然而，目前中国政治体制的基本格局是，中国共产党领导国家，统领国家政权和治权。按照匈牙利学者玛丽亚·乔纳蒂的分析，这一政治体制的基本特征是存在两套体系——政党体系和广义的国家体系*根据乔纳蒂的界定，广义用法上的“国家”包括“一切不属于党的组织结构的机构、组织和决策体系的命令传递环节，不论它是合作社、工会、部门还是企业”。具体参见玛丽亚·乔纳蒂：《转型：透视匈牙利政党—国家体系》，20页，长春，吉林人民出版社，2002。同样，在中国政治语境里，“国家”这套体系也不仅指国家(state)，它其实也包括企事业单位、人民团体等。，一系列被称为“交叉连线”的制度安排不仅将两套体系紧密结合为一体，而且使二者相互渗透，这种制度安排的具体使用工具包括党管干部的任命制、政法委统管公检法之类的归口管理制等。[28](P22)在此制度框架下，广义的国家不仅由执政党领导，而且本身就是执政党治国理政的政治平台。这样，国家治权的优化和治权效能的提升本身也就意味着是执政党治国理政能力的增强。反之亦然，即随着执政党执政能力的提高，国家治理也才能彰显有效性。如此才能理解领导人为何做出这样的判断：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”[29]这就清楚地表明，国家治理现代化与执政党提升其治国理政的能力不过是一体两面而已。

另一方面，重构政权合法性，即从经济绩效合法性转向治理有效合法性。1978年中共十一届三中全会果断地决定把全党工作重点从“以阶级斗争为纲”转变为以经济建设为中心。从政治角度看，这不只是简单地进行工作重点的转移，而是执政党和国家合法性建构路径的转移，即从依靠政治革命和阶级斗争塑造合法性转向以经济建设的绩效作为合法性的基础。尤其是1992年邓小平发表南方谈话后，提高经济绩效几乎成为执政党和国家确立合法性唯一可行的选择。正是执政党和“国家的绩效合法性基础促使政府在促进经济发展上做了数十年如一日的努力”，成为中国经济增长的政治动力。[30]不过，单纯追求经济绩效也带来了经济增长、社会公平和生态环境之间的高度紧张，由此激化了社会矛盾，引发了众多的群体性事件，这给执政党的执政造成了很大的压力。2003年后，将改革的重心转向社会政策层面，力图通过采取一系列的亲民政策，以缓解执政的压力。[31]

中共十八届三中全会提出国家治理现代化命题表明，执政党已经清醒地意识到，单靠经济绩效难以支撑执政党和国家合法性的大厦，只有通过实现国家治理体系和国家治理能力现代化，将单纯经济绩效的合法性转向国家治理有效的合法性，执政党和国家的合法性才能获得更为坚实的基础。这意味着国家治理现代化虽然着眼于治权的优化和治理绩效的改善，但其实质是以有效性兑换合法性。

总之，基于政权与治权的区分与关联，政治维度下的中国国家治理现代化不仅与中国共产党的治国理政紧密相连，而且其根本的政治战略意义在于通过优化治权为执政合法性开辟新的空间。从长远来看，国家治理体系和治理能力现代化水平的提升也必将成为驱动执政党通过政治革新实现现代转型的重要动力。

[1] 俞可平主编：《治理与善治》，北京，中国社会科学出版社，2000。

[2][3][4] 景跃进：《党的重要文件中的治理话语——由十八届三中全会〈决定〉引发的思考》，载俞可平主编：《推进国家治理与社会治理现代化》，北京，当代中国出版社，2014。

[5] 何增科：《理解国家治理及其现代化》，载俞可平主编：《推进国家治理与社会治理现代化》，北京，当代中国出版社，2014。

[6][10] 邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史与微观行动的角度看》，香港，牛津大学出版社，1994。

[7] 《毛泽东选集》，2版，第4卷，北京，人民出版社，1991。

[8] 渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析》，载《中国社会科学》，2009(6)。

[9] 李泉：《治理思想的中国表达：政策、结构与话语演变》，北京，中央编译出版社，2014。

[11] 肖滨：《革命、改革与中国崛起——兼对安德森与吴玉山之争的回应》，载《开放时代》，2014(5)。

[12][13] 周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，载周雪光等主编：《国家建设与政府行为》，北京，中国社会科学出版社，2012。

[14] 胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，载《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，北京，人民出版社，2007。

[15] 俞可平：《全球治理引论》，载《马克思主义与现实》，2002(1)。

[16] 习近平：《携手合作共同发展——在金砖国家领导人第五次会晤时的主旨讲话》，http：//news. xinhuanet.com/world/2013-03/27/c_124511954.htm。

[17][18][19][21] 庞中英：《全球治理与世界秩序》，北京，北京大学出版社，2012。

[20] 罗纳德·哈里·科斯、王宁：《变革中国：市场经济的中国之路》，北京，中信出版社，2013。

[22][23][24] 蔡拓：《全球治理的中国视角与实践》，载庞中英主编：《中国学者看世界·全球治理卷》，北京，新世界出版社，2007。

[25] 杨雪冬：《全球化进程与中国的国家治理现代化》，载《当代世界与社会主义》，2014(1)。

[26][27] 黄彦编：《孙文选集》，上册，广州，广东人民出版社，2006。

[28] 玛丽亚·乔纳蒂：《转型：透视匈牙利政党—国家体系》，长春，吉林人民出版社，2002。

[29] 习近平：《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班开班式上的讲话》，http：//news.sohu.com/20140221/n395456780.shtml。

[30][31] 杨宏星、赵鼎新：《绩效合法性与中国经济奇迹》，载《学海》，2013(3)。

(责任编辑 林 间)

Four Perspectives in Modernized State Governance in China

XIAO Bin

(School of Government, Sun Yat-sen University, Guangzhou, Guangdong 510275)

From the commanding point of making strategic choice, China’ governing party has made explicit four perspectives on the strategic dimensions for modernized state governance : to comply with the historical trend of the transformation of the operation of state power from state dictatorship, from state management to state governance; to respond to realistic challenges by ensuring synergetic governance in an orderly way by multiple entities under governing party’s leadership, to realize efficiency and justice by dissolving tension between centralized authority and local autonomy; to proceed from global perspective to contribute boosting China’s active participation in global governance and thus constructing a solid foundation to enhance China’s power of discourse in global governance; to optimize the power of ruling, reconstruct legitimacy for governing power and realize the shift from the legitimacy of economic performance to the legitimacy of the effectiveness of governance.

state governance; modernization; strategic choice; positioning

国家社会科学基金重大项目“扩大公民有序政治参与：战略、路径与对策”(12&ZD040)

肖滨：中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授，博士生导师(广东 广州510275)