尖扎县主体功能区试点示范建设初探

郑国强

(青海省工程咨询中心，青海 西宁 810001)

尖扎县主体功能区试点示范建设初探

郑国强

(青海省工程咨询中心，青海 西宁 810001)

主体功能区；基本原则；主要任务；保障措施；尖扎县

以尖扎县为例，从《青海省主体功能区规划》对尖扎县主体功能区的总体功能定位出发，结合尖扎县的区位特点、自然地理、经济社会等基本条件，提出尖扎县主体功能区建设的基本原则、主要任务和保障措施。通过尖扎县主体功能区试点示范建设，旨在为青海省同类地区，特别是为青海省沿黄发展带的主体功能区建设提供典型示范。

主体功能区建设是一项十分复杂的系统工程[1]。实施主体功能区战略、推进主体功能区建设是党中央、国务院做出的重大战略决策，是深入贯彻落实科学发展观的重大举措，是落实十八届三中全会精神和实现中国梦的重要内容。国内学者对于主体功能区建设的观点不一，魏后凯提出主体功能区建设是区划、规划、政策和考核“四位一体”[2]；邓玲和杜黎明认为要加强主体功能区建设，必须做好主体功能区区域规划，加强主体功能区内各行政区间的合作，完善市场经济体制，激发企业活力，创新政绩考核指标，完善政绩考核体系[3-4]；刘玉指出通过主体功能区划分、区划和生态补偿机制的建立进行主体功能区建设[5]；方忠权提出主体功能区建设的“五步骤”[6]；刘传明认为主体功能区建设是指为促进形成主体功能区所进行的各类活动和所采取的各项措施的总称[7]。

本文按照国家发展改革委、环境保护部《关于开展国家主体功能区建设试点示范工作的通知》和《关于做好国家主体功能区建设试点示范工作的通知》精神，基于《青海省主体功能区规划》对尖扎县主体功能区的总体定位，结合尖扎县的基本情况和主体功能区定位，提出实施尖扎县主体功能区建设的基本原则、主要任务、保障措施，旨在为青海省同类地区，特别是青海省沿黄发展带的主体功能区建设提供典型示范。

1 基本情况

尖扎县位于青海省东南部、黄南藏族自治州北部，东北部以黄河为界与化隆县相望，东南与循化县接壤，西与贵德县相连，南与同仁县毗邻，辖三镇六乡，总面积1 557.85 km2，地处黄河谷地的中心地带，是青海省黄土高原水土流失重点治理区。距省会西宁128 km，属于全省“四区两带一线”区域经济发展格局和环西宁一小时经济圈，是黄南州城镇化、水电资源开发及现代农牧业发展的重点地区，是青海省黄河生态民族文化旅游的重点区和高原水产养殖的核心地区，是藏传佛教后弘期发祥地和国家级热贡文化生态保护实验区的重要组成部分，在青海省沿黄河发展带中具有典型性和代表性。2013年全县人口6.01万人，其中城镇人口1.77万人，城镇化率29.5%，低于全省平均水平；地区生产总值21.94亿元，占黄南州生产总值的33%，其中第一产业增加值1.99亿元、第二产业增加值16.32亿元、第三产业增加值3.62亿元，三次产业比9 ∶74 ∶17；新增固定资产投资16.27亿元，占黄南州新增固定资产投资的30.1%，公共财政收入1.75亿元，公共财政支出8.56亿元。

2 主体功能区定位

尖扎县在全国主体功能区中属于兰州—西宁重点开发区，在青海省主体功能区中属于东部重点开发区、省级重点生态功能区(省级中部生态功能区、限制开发区)和禁止开发区。东部重点开发区面积1 344.08 km2，占全县土地面积的86.28%，为经济和人口聚集的重要地区，要着力优化空间开发格局、全力推进城镇化进程、加快沿黄生态民族文化旅游业和特色产业发展、加强流域生态建设和环境治理。限制开发区面积56.68 km2，占土地面积的3.64%，为特色农产品生产基地，在发展的同时要加强生态环境的保护治理力度，加大农业节水工程建设，合理分配、高效利用水资源，形成点状开发、面上保护的空间结构。禁止开发区面积157.09 km2(坎布拉国家森林-地质公园154 km2，城市饮用水水源保护地3.09 km2)，占土地面积的10.08%，为保护自然生态、历史文化资源的重要区域，要加大对天然林、草地和水源地的保护力度，增强生态服务功能，改善生态环境质量。

3 基本原则

坚持生态保护优先。以保护自然生态为前提，以资源环境承载能力为基础，有度有序开发，走人与自然和谐相处的发展道路。

坚持优化空间结构。科学规划，控制城镇、交通和工矿等城乡发展空间的开发规模，稳定农业生产空间和生态保护空间。

坚持集约高效利用。引导人口、经济向基础条件较好、资源环境承载能力较强、发展潜力较大地区集中布局，提高国土空间利用效率。

坚持改革创新推进。加快生态文明制度建设，探索建立与主体功能区相配套的国土空间用途管制、资源有偿使用、生态补偿等政策措施，稳步推进体制改革和机制创新。

4 主要任务

4.1 加强沿黄生态屏障建设

在重点开发区、限制开发区、禁止开发区加强对水土资源、森林、草地的保护和治理力度，建设沿黄生态屏障，加大对环境的保护和恢复力度，确保重要生态产品的供给能力不断增强，形成脑山水源涵养区、浅山生态恢复区、川水生态保育区三个生态产品主要供给区，至2020年具有重要生态功能的耕地、园地、林地、牧草地和水域面积稳定在147 710 hm2，达到全县国土总面积的95%。

(1)水土流失综合治理。坚持以重点流域为单元，优化配置工程、生物和耕作措施，形成有效的水土流失综合防护体系，加大水土保持监督执法力度，全面落实“三同时”制度，并做好水土保持补偿费的征收和使用。通过中央预算内国家水土保持重点工程的实施，至2020年，治理水土流失面积516 km2。

(2)森林保护与建设。以冬果林场、洛哇林场、坎布拉林场等水源涵养、水土保持生态功能区为重点，依法加强天然林资源和公益林保护管理，扩大国家公益林面积；加快宜林荒山荒地人工造林；加大人工中幼龄林抚育和低产低效林改造力度，提高森林质量；加强林地保护利用与管理，严格林地用途管制及征占用林地审核审批；加强林政执法、森林防火和森林病虫害防治，确保森林资源安全，基本建成功能比较完善的森林生态体系。至2020年，林地面积增至45 916 hm2。

(3)草地保护与治理。在浅脑山地区，进一步加大草原生态保护和退化草原修复、治理力度，全面落实草原生态保护补助奖励机制政策，继续实施退牧还草、围栏禁牧休牧和草原补播；采取除杂、补播、施肥、灭鼠治虫，以及禁牧、休牧等措施加强严重退化草地综合治理；采取围栏封育、改良、人工种草和牲畜舍饲棚圈建设等措施对沙漠化草地进行有效治理；加大草原防火与毒杂草、病虫鼠害防治力度。至2020年，牧草地面积增加至92 516 hm2，基本实现草畜平衡。

(4)环境保护与恢复。加大水环境保护力度，严格控制“三废”，加大黄河、隆务河水环境检测和治理，建成县城污水处理厂，加快建设坎布拉、康杨沿黄重点镇污水处理站，使黄河尖扎段水质保持在Ⅱ类以上；改善城乡人居环境，重点城镇建成垃圾填埋场，实现乡村生活垃圾收集转运站全覆盖，逐步推进城镇燃煤锅炉改造，继续推进 “三清五改治六乱” 农村环境综合整治。

4.2 壮大沿黄特色生态经济

在限制大规模高强度工业化、城镇化开发活动的同时，依托尖扎县的水利、农牧、旅游等特色资源，在重点开发区和限制开发区因地制宜地发展资源环境可承载的沿黄特色生态经济，调整优化产业布局，引导产业集聚，形成“旅游+水电+农业”的新格局。

(1)培育特色旅游产业。紧紧围绕特色旅游资源，多层次、全方位打造“五彩神箭”“国家高原水上训练基地”“坎布拉风景名胜区”“热贡文化生态保护实验区”“藏传佛教后弘期发祥地”等优势旅游品牌，争取将坎布拉风景名胜区列为国家公园试点范围，着力建设黄河民族文化风情区，发展集生态民族文化为一体的特色旅游产业，将尖扎县打造成为青藏高原旅游名县。

(2)建设特色农牧产业带。依托全省新一轮“菜篮子”工程，调整优化万亩(1 hm2=15亩)核桃和有机农业“两大基地”，着力打造沿黄特色果蔬和黄河水面养殖、浅脑山区特色种植和半舍饲畜牧业、牧区高原有机生态畜牧业“三个产业带”，建设具有一定规模的有机农业科技示范园区，形成以核桃、花椒、鲑鳟鱼等为代表的特色农畜产品品牌，走出具有尖扎特色的农牧业发展路子。

(3)培育壮大新型工业。加快发展清洁能源产业，积极推进李家峡、康杨等水电站扩能步伐，推进尖扎滩光伏发电项目，逐步扩大水光互补型清洁能源生产规模，形成初具规模的绿色能源园区。以农业产业化经营为依托，重点做好鱼类产品加工、畜产品加工、特色蔬菜加工等项目，积极开发预冷肉和小包装、细分割的鲜肉制品，以及熟肉制品。以民族手工业基地建设为依托，大力发展以弓箭、藏服、藏香、传统木工、唐卡、泥塑等为重点的传统手工业。

4.3 实现成果共享改善民生

坚持“小财政办大民生”，建立符合县情、覆盖城乡、比较完善的基本公共服务体系，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，让当地百姓切实享受到保护生态环境带来的实惠，是推进主体功能区建设的重要基础。

(1)提高教育发展水平。统筹寄宿制办学和就近入学，加快实施学前教育三年计划，提高义务教育阶段学生生活补助标准，加强寄宿制学校管理，解决好校园饮水、卫生等突出问题。强化义务教育阶段薄弱学校建设，逐步实现师资、设备等资源的均衡配置，实现教育事业“软硬件”齐头并进，建设职业技术学校。至2020年，完成全县县级标准化学校建设。

(2)积极推进就业增收。进一步健全公共就业服务体系，完善县级劳务市场，鼓励和扶持劳务经济中介机构，完善就业创业信贷扶持政策，重点解决好高校毕业生、下岗失业人员、零就业家庭、失地农牧民等群体的就业问题。创新就业培训机制，县财政设立专项资金，与农牧、扶贫、就业等省级培训资金整合，重点培训扶持一批汽车、机电、生态保护等专业技工。力争每年培训4 000人(次)以上，实现劳务输出9 000人(次)，城镇新增就业300人以上。

(3)完善社会保障工作。逐步完善城乡养老保险和城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险制度。建立健全社会服务体系，发展以扶老、助残、救孤、济困、赈灾为重点的社会公益事业，建立健全社区养老服务中心。全面落实被征地农民社会养老保险制度，加强救灾救济、五保供养和低收入居民的经济核查工作，重点抓好城乡低保制度动态管理，积极推进居民社保城乡一体化，大力建设村级公共服务所(村公所)和重点城镇应急避难场所。至2020年，实现社会保障服务全覆盖。

(4)健全卫生服务体系。加大卫生基础设施建设力度，健全县、乡、村三级医疗卫生服务网络，建立健全疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、应急处置、健康教育等专业公共卫生服务网络。完善重大疾病监测和干预措施，强化疾病控制力度，抓好鼠疫、肝炎、结核等重要传染病的防治工作，有效控制重点传染病、慢性病、地方病的发病率。稳定并完善现行人口和计划生育政策，完善农牧区计划生育家庭奖励扶助制度。

(5)加强扶贫开发工作。创新扶贫开发思路和机制，坚持民政、社保与扶贫政策相结合，因地制宜地实施整村推进、易地扶贫开发、劳动力转移培训等工程，完善专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”的大扶贫工作格局，推行以户为单位，一户一策、一人一法的精准扶贫模式。至2020年，解决全县1.5万人的脱贫问题。

(6)繁荣发展文化事业。加强乡(镇)综合文化站、村级文化活动室、农家书屋等公共文化基础设施建设，推进文化信息资源共享，完善县、乡(镇)、村(社区)三级公共文化服务体系，加快公益性文化事业发展，大力实施文化惠民工程，开展文化下乡活动。至2020年，实现县、乡、村三级文化馆(站)、图书馆(室)建设全覆盖。

4.4 优化完善空间结构布局

控制开发强度，划定城乡发展、农业生产、生态保护三类空间，优化国土空间配置，明确三类空间的开发管控面积及管控原则，逐步形成功能明确的主体功能区空间结构和布局。至2020年，城乡发展空间、农业生产空间、生态保护空间的面积达到8 075、100 951、46 759 hm2，分别占土地总面积的5%、65%、30%。

(1)城乡发展空间。城乡发展空间主要分布在重点开发区和禁止开发区，共七类，面积控制在8 075 hm2以内，开发总体强度控制在5%以内。

城镇建设用地区和农村居民点用地区总建设面积分别控制在527和1 712 hm2以内，分别占城乡发展空间总面积的6.5%和21.2%。区内建设用地必须严格执行城(乡)镇总体规划，禁止占用规划确定的永久性绿地、菜地、基本农田，城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，引导区内零星分散、交通不便的村庄向本用地区集中，优先保障农村基础设施与公共服务建设用地。

交通水利设施用地区总用地面积控制在3 358 hm2以内，占城乡发展空间总面积的41.6%。区内用地尽量减少对现有绿地、菜地、基本农田的占用，应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地，建成后应做好后期维护工作，避免破坏。

独立矿区总开采面积控制在57 hm2以内，占城乡发展空间总面积的0.7%。区内土地主要用于采矿业及其他不宜在居民点内安排的用地，土地使用应符合经批准的工矿建设规划及相关规划，生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦，建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地。

风景名胜及特殊建设用地区总建设面积控制在389 hm2以内，占城乡发展空间总面积的4.8%。区内土地使用应当符合风景旅游区规划，影响景观保护和游览的土地，应在规划期间调整为适宜的用途；在不破坏景观资源的前提下，允许区内土地进行农业生产活动和适度的旅游设施建设；严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。

能源及其他工程建设用地区总建设面积控制在100 hm2以内，占城乡发展空间总面积的1.2%。区内土地主要用于能源电力、旅游、游牧民安置、环卫等项目的建设。

裸地、荒地区总面积减少到1 932 hm2以下，占城乡发展空间总面积的23.9%。区内土地用于城镇建设用地的备用土地、能源基地建设，以及以造林、种草为主的生态建设用地。

(2)农业生产空间。农业生产空间主要分布在重点开发区和限制开发区，共四类，总面积稳定在100 951 hm2，占土地面积的65%。

基本农田保护区总面积稳定在5 530 hm2以上，占农业生产空间总面积的5.5%。区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农田道路、水利、农田防护林和其他农业设施；禁止在基本农田上建房、建窑、建坟、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

其他农用地区总面积稳定在2 808 hm2以上，占农业生产空间总面积的2.8%。区内土地主要为耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林和其他农业设施用地，条件好的耕地通过整治后可作为基本农田后备资源；该区现有非农业建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；严格限制占用区内土地进行非农业建设，不得破坏、污染和撂荒区内土地。

牧业用地区总面积稳定在92 516 hm2以上，占农业生产空间总面积的91.6%。区内土地用于牧业生产及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；禁止进行开垦、取土等破坏草原植被的活动。

园地用地区总面积稳定在97 hm2以上，占农业生产空间总面积的1.9%。区内土地主要用作园地和直接为园地服务的道路、水利和其他配套设施；禁止占用区内园地进行非农建设或者其他破坏园地的活动。

(3)生态保护空间。生态保护空间在重点开发区、限制开发区和禁止开发区均有分布，共两类，总面积稳定在46 759 hm2以上，占土地面积的30%。

林业用地区总面积增加至45 916 hm2，占生态保护空间总面积的98.2%。区内土地主要用于林业生产及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施，禁止进行毁林开垦、采石、挖砂、取土等活动。

水域总面积稳定在843 hm2以上，占生态保护空间总面积的1.8%，包括水库水面以外的水域。该区域必须得到严格的保护和管理，允许开展以生态保护为目的的活动，禁止各类污染物的排放、倾倒，禁止开展破坏河道的活动，禁止挖砂、采砂等违法行为。

4.5 完善空间开发保护制度

完善的配套政策是推进主体功能区试点示范工作的重要保障。制定适合尖扎县国土空间开发保护的政策、制度，有助于实现国土空间的有度有序开发保护。

(1)生态补偿政策。参照三江源自然保护区生态补偿标准，制定符合尖扎县实际的生态补偿政策。依据《青海省水土保持补偿费征收使用管理实施办法》，做好水土保持补偿费的征收和使用。以李家峡水电站为试点，研究探索水电资源开发生态补偿费征收办法。

(2)产业政策。研究制定符合县域特点的产业发展目录，对鼓励发展类、限制发展类、禁止发展类、淘汰类产业和项目做出更加明确和细致的规定。建立市场退出机制，对不符合主体功能定位及空间管制要求的产业关停或转移，完善配套设备折旧补贴、迁移补贴、土地置换、宅基地置换等政策。进一步严格市场准入制度，提高产业准入的能耗、水耗、资源综合利用率、技术工艺、污染物排放等强制性标准。实施鼓励生态标记产品生产政策，对取得绿色有机食品认证、农产品地理标志的企业给予适当补贴。

(3)环境保护政策。研究制定县级主要污染物排放总量和排放指标分配管理办法，分区制定环境质量红线和资源利用红线，严格控制污染物新增量。积极推进排污权改革，增发重点开发区合理控制排污许可证，建立排污权有偿取得和交易制度，限制开发区和禁止开发区严禁发放排污许可证。完善环境准入制度，加强环境总量准入管理，强化区域和行业规划环评，加强建设项目环评管理，开展空间布局和总量控制符合性审查。建立健全并严格执行环境影响评价、技术评估、环境监理、验收监测和监督管理责任追究制度。

(4)自然资源产权和有偿使用制度。健全自然资源资产产权制度，逐步对各类资源进行统一确权登记，建立县级统一不动产信息登记平台。探索开展重点生态功能区生态资产评估和服务价值核算，编制县级自然资产资源负债表。完善资源有偿使用制度，推进重要矿产品资源税从价计征改革。实施居民生活用电、用水阶梯价格和非居民用水超定额加价制度。建立资源性企业可持续发展准备金制度，完善对矿产资源开发征收生态保护基金或缴存矿山地质恢复治理保证金。

(5)国土空间管制制度。优化城乡建设用地空间布局，促进工业向园区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中，开展县城存量土地挖潜和集约利用。积极推进农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩、低丘缓坡和未利用土地开发、城镇低效建设用地再开发、工矿废弃地复垦利用等国土综合整治工作。加强土地利用计划管理，严格建设项目用地预审，将县域范围内的建设用地限制在可控范围内。

(6)人口政策。制定符合实际的生态搬迁政策，引导农业生产空间和生态保护空间的人口向城乡发展空间合理迁徙、集中。逐步实行城乡统一的户口登记管理制度，逐步剥离附加于现行户籍制度的基本公共服务，按照“属地化管理、市民化服务”的原则，鼓励县域重点城镇化推进地区将流动人口纳入居住地教育、就业、医疗、社会保障、住房保障等体系，保障流动人口与本地人口享有均等的基本公共服务和同等权益。

5 保障措施

主体功能区建设试点示范工作在国家发展改革委等部委的指导和支持下，在省委、省政府和州委、州政府的统一领导下，由尖扎县委县政府组织实施。各部门要高度重视，加强组织领导，强化政策支持，健全评估考核，加大舆论宣传，确保试点示范工作有力、有序、有效推进，确保如期完成目标任务。

5.1 加强组织领导

县委、县政府成立主体功能区建设试点示范工作领导小组，设立办公室，负责联络协调、督促落实等日常工作。按照“分工负责、协同配合”的原则，县各职能部门要切实加强协作，按照方案确定的目标任务，围绕关键领域和薄弱环节，加强统筹协调，实行统一领导、统一组织、统一推进、统一考核，形成稳妥推进试点示范工作的合力。

5.2 强化政策支持

制定实施分类管理的主体功能区区域财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族和环境等政策，制定国土空间用途管制制度，划定生态红线，强化重要生态功能保育、资源集约激励和环境质量约束，大胆探索，先行先试，为不断完善政策措施提供实践经验，探索整合资金开展主体功能区建设的途径，协调联动，省、州、县三级统筹推进，加强指导和问题研究，及时解决试点工作中出现的问题。

5.3 健全评估考核

制定试点工作监测评估体系，开展年度评估考核，建立试点工作绩效评价考核制度，把试点目标和任务列入政府和部门年度绩效考核体系。定期总结试点工作经验和教训，建立动态调整机制，针对重难点问题及时调整工作方法和步骤，确保试点工作顺利进行。探索实行差别化评估考核，分类建立与禁止开发区、限制开发区、重点开发区相适应的目标责任考核体系。

5.4 加大宣传力度

大力宣传主体功能区规划，使主体功能区的理念、内容和政策深入人心，动员广大人民群众共建美好家园。大力宣传做好国家主体功能区试点示范工作的重要意义，使广大干部群众充分认识到开展试点示范是解决主体功能区建设重点、难点问题的重要途径。搞好试点示范经验的交流与推广，切实发挥试点示范的先行带动效应。各地要在不断实践中，探索出一条符合当地实际的主体功能区建设思路和方法，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城乡发展、农业生产和生态保护空间格局，推动生态文明建设。

[1] 朱传耿,马晓冬.关于主体功能区建设的若干理论问题[J].现代经济探讨,2007(9):46-49.

[2] 魏后凯.对推进形成主体功能区的冷思考[J].中国发展观察,2007(3):28-30.

[3] 邓玲,杜黎明.主体功能区建设的区域协调功能研究[J].经济学家,2006(4):60-64.

[4] 杜黎明.基于主体功能区建设的经济发展方式转变研究[J].贵州师范大学学报:社会科学版,2009(2):20-26.

[5] 刘玉.主体功能区建设的区域效应与实施建议[J].宏观经济管理,2007(9):16-19.

[6] 方忠权.主体功能区建设面临的问题及调整思路[J].地域研究与开发,2008,27(6):29-33.

[7] 刘传明.省域主体功能区规划理论与方法的系统研究[D].武汉:华中师范大学,2008:21.

(责任编辑 李杨杨)

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1000-0941(2015)09-0026-05

郑国强(1984—)，男(东乡族)，青海化隆县人，工程师，硕士，主要从事水土保持及生态环境建设方面的研究和咨询工作。

2015-06-10