环境监察立法的新进展
——以新《环境保护法》和新《大气污染防治法》为中心

文｜王炜

环境监察立法的新进展
——以新《环境保护法》和新《大气污染防治法》为中心

文｜王炜

环境监察，根据环保部2012年7月发布的《环境监察办法》，系指环境保护主管部门依据环境保护法律、法规、规章和其他规范性文件实施的行政执法活动。从这一定义看，环境监察基本上就是环境行政执法的另一种表述。

环境监察在整个环境管理中的地位和作用毋庸置疑。法律的生命在于执行，没有环境监察，再完美的环境立法和环境监管制度，都将形同具文。因此，环境监察的制度建设，在环境立法中，历来备受重视。1本文仅限于立法层面的讨论，原则上不涉及中央和国务院有关文件的内容。按照《环境监察办法》，环境监察主要包括现场检查、排污收费、行政处罚、挂牌督办、后督察、约谈6项工作内容。2严格说，环境监察是环境保护主管部门依照相关法律法规实施的行政执法行为，不应仅局限在环境监察机构在其职责范围内实施的行政执法行为。《环境监察办法》第三十一条也有规定：“环境保护主管部门所属的其他机构，可以按照环境保护主管部门确定的职责分工，参照本办法，具体实施其职责范围内的环境监察工作。”这一条款的意义就在于把环境监察涵盖至环境保护主管部门所属所有机构的执法行为。这6项工作内容中，除了挂牌督办和后督察外，均已有明确的法律授权。

如果我们把环境监察界定在环境行政执法的范围内，我国环保法律法规对环境行政执法的规范还是比较早的。1979年颁布的《环境保护法（试行）》中，即有规定：“对违反本法和其他环境保护的条例、规定，污染和破坏环境，危害人民健康的单位，各级环境保护机构要分别情况，报经同级人民政府批准，予以批评、警告、罚款，或者责令赔偿损失、停产治理。”1984年颁布的《水污染防治法》，除了设专章规定了违法行为的法律责任外，还首次出现了现场检查的条款，规定：“各级人民政府的环境保护部门和有关的监督管理部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。”1987年颁布的《大气污染防治法》也有相同内容。1989年，《环境保护法》颁布实施，再次明确：“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。”之后制（修）订的大气、水、固体废物、环境噪声等环保法律法规，基本上都延续了这一模式。回顾上述立法过程，笔者以为，我国环境立法是围绕现场检查来构建整个环境监察制度框架的。现场检查，简而言之，就是进入污染物排放现场进行检查，它是具有法律强制性的行政执法活动。理论上，多将其视为环境法的基本制度之一。3参见胡保林，《中国环境保护法的基本制度》，载《中国环境法制》，《中国环境法制电视教育讲座》指导委员会办公室编，国防工业出版社1994年版，第108页。这是官方性质的说法。最近的学说亦见韩德培主编，《环境保护法教程》（第七版），法律出版社2015年版，第88页。究其本质，现场检查应属环境监察的核心。没有现场检查的授权，很多环境行政执法活动，包括行政强制、行政处罚等，都将成为空中阁楼，无法真正落实。

综观这些法律法规，应该说，环境监察的制度框架已基本形成，环境监察工作的开展有了基本的法制保障。2014年4月，全国人大常委会修订了《环境保护法》；2015年8月又对《大气污染防治法》作了修订。从这两部最新立法看，有关环境监察的法律规定，在以往立法的基础上，又有了新的重大进展，解决了一些长期制约环境监察工作开展的问题，为进一步强化环境监察，奠定了比较坚实的法制基础。本文择其要者简述如下。

确立环境监察机构的法律地位

《环境监察办法》规定，各级环保部门所属的环境监察机构，负责具体实施环境监察工作。理论上，环境监察机构属于环保部门的内设机构。法律法规授予环保部门行使的各项职权，环保部门交由什么样的内设机构来具体实施，本不是立法解决的问题。但是，环境监察机构在各级环保系统，普遍以独立机构的形式存在，且地位不明确、权责不清晰、能力不匹配等突出问题长期以来没有得到很好地解决。由于一直没有法律法规对环境监察机构进行明确界定和授权，实际工作中产生了很多困扰，甚至直接影响环境监察工作的顺利开展。特别是当前国家正在大力开展事业单位的改革，以事业单位编制为主的环境监察机构，能否存续亦面临重大挑战。

为解决上述问题，新《环境保护法》第二十四条规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查。”这一规定首次在法律上确立了环境监察机构的地位。新《大气污染防治法》也对环境监察机构作了授权。

“委托”一词，法律上作何解释？按照行政法上一般的观点，行政委托属于行政程序法的范畴，而行政程序法的核心在于规范行政权的正当行使。我国尚未制定统一的行政程序法。理论上，通常把行政委托界定为行政机关将特定的行政事务委托给其他主体实施的制度。有学者提出，行政委托应当符合以下要件：一是要有法律法规或规章的规定；二是受委托主体的范围有严格限制，比如受委托实施行政处罚的，必须是依法成立的管理公共事务的事业组织；三是须签订委托协议，明确委托事项、权限和期限；四是委托机关应当将受托机关和委托事项公开，让公众周知；五是行政机关对受委托主体的工作负有指导、监督的义务，并承担受委托主体实施委托行为产生的法律后果；六是禁止受委托主体再委托。4参见马怀德主编：《行政法学》（第二版），中国政法大学出版社2009年版，第147页。

新《环境保护法》和新《大气污染防治法》的规定，意味着环境监察机构可以作为一个独立的主体，以自己的名义实施现场检查（行政处罚、行政强制等仍需要以环保部门的名义）。这是立法的重大进步，为环境监察机构的建设与发展提供了重要的法制保障。当然，环保部门与环境监察机构之间，是否完全符合行政法上“委托”的要件，理论和实践中均不无争议。更重要的是，2015年10月，十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，要“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。一旦上述体制改革到位，省以下环境监察机构如何定位？环境监察机构与环保部门之间是否继续维持“委托”的关系？类似一些问题，都有必要在通过修改法律作进一步阐述和澄清。这也是未来环境立法的一项重要课题。

扩展环境行政执法手段

环境监察既然属于环境行政执法，环境监察机构拥有的执法手段很大程度上决定了执法的效果。在这方面，新《环境保护法》和新《大气污染防治法》也有重大进步。

行政强制措施

行政强制措施，根据《行政强制法》，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施的要义在于对现场紧急情况的临时处置。

新《环境保护法》第二十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”根据这一条款，社会上有不少观点认为，这是环保法律法规首次赋予环保部门行政强制权。这种观点其实并不准确。新《环境保护法》规定的查封、扣押，确实是环保法律的首次明确授权，但在此之前，已经有《医疗废物管理条例》（2003年）5《医疗废物管理条例》第三十九条：“卫生行政主管部门、环境保护行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）查封或者暂扣涉嫌违反本条例规定的场所、设备、运输工具和物品；……”、《消耗臭氧层物质管理条例》（2010年）6《消耗臭氧层物质管理条例》第二十六条第一款：“县级以上人民政府环境保护主管部门和其他有关部门进行监督检查，有权采取下列措施：……（五）扣押、查封违法生产、销售、使用、进出口的消耗臭氧层物质及其生产设备、设施、原料及产品。”、《危险化学品安全管理条例》（2011年）7《危险化学品安全管理条例》第七条第一款：“负有危险化学品安全监督管理职责的部门依法进行监督检查，可以采取下列措施：……（四）经本部门主要负责人批准，查封违法生产、储存、使用、经营危险化学品的场所，扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险化学品以及用于违法生产、使用、运输危险化学品的原材料、设备、运输工具；……”等多部行政法规赋予了环保部门实施行政强制措施的权力。新《环境保护法》颁布后，环保部已于2014年12月制定了《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》，对查封、扣押的适用范围、实施程序等作了具体规定。根据环保部公布的数据，2015年1—7月，全国范围内实施查封、扣押案件共2065件。

新《大气污染防治法》第三十条进一步规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。”这一规定与新《环境保护法》相比，最大的不同有三点：一是增加了“有关证据可能灭失或者被隐匿”的适用情形；二是将查封、扣押的对象由“造成污染物排放的设施、设备”扩展至“有关设施、设备、物品”；三是通过“采取查封、扣押等行政强制措施”的表述，为查封、扣押之外其他行政强制措施的应用留出了一定的空间。前两项变化是新《大气污染防治法》实施后迫切需要明确的，特别是查封、扣押的对象扩展至“有关设施、设备、物品”后，“有关”二字该如何解释？设施、设备、物品与排污者违法排污的行为关联到何种程度才能适用查封、扣押？这些问题，都需要进一步厘清。

行政处罚

在行政处罚方面，常规的变化，诸如提高罚款数额，增加处罚种类等，所在多有。两部新法中最重大的进步是增加了按日连续处罚和移送行政拘留的规定。

按日连续处罚

按日连续处罚制度的出现，根本目的是试图解决我国环保法律法规中长期存在的“违法成本低”的问题。考虑到行政处罚自身的特殊性，以及行政法上比例原则8行政法理论上的比例原则，亦称行政合理性原则，其本质在于寻求实施公权力行为的手段与行政目的间，应当存有一定的比例，不得为达目的不择手段。比例原则是行政法的基本原则，也被称为行政法上的“帝王条款”，环境行政处罚的设定和实施必须遵守比例原则。依照《行政处罚法》第4条规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。参见陈新民，《中国行政法学原理》，中国政法大学出版社2002年版，第42-45页。的制约，一次性罚款数额不可能无限制提高。为构建一个更合理的处罚模式，在参酌美国、欧盟以及我国台湾地区等立法经验的基础上，新《环境保护法》第五十九条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。”这是我国环境立法在行政处罚方面的重大突破。新《环境保护法》颁布后，环保部已于2014年12月制定了《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，对按日连续处罚的适用范围、实施程序等作了具体规定。根据环保部公布的数据，2015年1—7月，全国范围内实施按日连续处罚案件共348件，罚款数额达28203.42万元，个案最高罚款数已达1580万元，效果明显。

新《大气污染防治法》第一百二十三条在新《环境保护法》的基础上，明确了大气污染防治领域适用按日连续处罚的具体情形：“违反本法规定，企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚：（一）未依法取得排污许可证排放大气污染物的；（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；（三）通过逃避监管的方式排放大气污染物的；（四）建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。”对比《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，可以发现，第二项和第三项基本一致，但第一项和第四项是新《大气污染防治法》增加的规定。法律的效力无疑高于部门规章。第四项是大气污染防治领域特有的，特别要注意的是第一项。实践中，在大气污染防治领域，无疑可以按照《大气污染防治法》的规定实施按日连续处罚。

对按日连续处罚的性质，理论上有不同的解读，执行罚说、行政处罚说、混合说等观点都有，亦各有其合理性。但不管理论上如何研究，特别要注意的是，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第十五条明确：“环境保护主管部门实施按日连续处罚应当符合法律规定的行政处罚程序。”据此，实务上，按日连续处罚应当视为一个新的行政处罚来看待，履行行政处罚必须具备的各项程序。

移送行政拘留

行政拘留是《行政处罚法》规定的行政处罚种类之一，属于人身自由罚。由于行政拘留是对公民权利的重大限制，其设定和实施都有严格的法定程序。依照《行政处罚法》，行政拘留只能由国家法律设定，并只能由公安机关行使。与环保相关的行政拘留事项，在新《环境保护法》之前，原则上适用《治安管理处罚法》。《治安管理处罚法》中，与环保工作关联的，主要是第三十条：“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”毫无疑问，面对种类繁多的环境违法行为，只有这一条款是远远不够的。

新《环境保护法》第六十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：（一）建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的；（二）违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的；（三）通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的；（四）生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。”这是环境立法的又一重大突破，也是我国首部在《治安管理处罚法》以及公安机关执行的其他法律外明确规定行政拘留适用情形的法律。92015年4月修订的《食品安全法》也有行政拘留的规定。2014年12月，公安部、工信部、环保部、农业部、国家质检总局联合发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》，对《环境保护法》规定的适用情形和移送程序作了细化。根据环保部公布的数据，2015年1—7月，全国环保系统移送行政拘留共927起。

附带要说明的，新《大气污染防治法》第九十八条对拒不接受现场检查的情形作了细化，明确点出了“以拒绝进入现场等方式”拒不接受监督检查，同时规定构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚。《治安管理处罚法》第五十条规定，阻碍国家机关工作人员依法执行职务的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。

行政命令

对行政行为的分类，理论上历来争议很大，没有统一的见解。除了行政处罚、行政强制、行政许可、行政裁决等常见行政行为之外，还有一类比较常见的是行政命令。2004年1月，最高人民法院发布了《关于规范行政案件案由的通知》，提出了27种具体行政行为的种类，10分别为：行政处罚、行政强制、行政裁决、行政确认、行政登记、行政许可、行政批准、行政命令、行政复议、行政撤销、行政检查、行政合同、行政奖励、行政补偿、行政执行、行政受理、行政给付、行政征用、行政征购、行政征收、行政划拨、行政规划、行政救助、行政协助、行政允诺、行政监督、其他行政行为。其中包括行政命令。2010年1月环保部修订发布的《环境行政处罚办法》，也明确行政命令不属于行政处罚，不适用行政处罚程序的规定。在行政命令方面，新近的立法也有较大进展。

限制生产、停产整治

新《环境保护法》第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。”这一条款中出现的几种行政行为，除了责令停业、关闭是《行政处罚法》规定的行政处罚外，责令限制生产、停产整治，通常就理解为行政命令。新《大气污染防治法》亦有多个条款规定限制生产、停产整治的具体情形。理论上，对限制生产、停产整治的限制，亦有较大争议，行政命令只是通常的理解，也有人认为属于行政强制措施或行政处罚的，甚至有人提出限制生产、停产整治不能归类到任何一类现有的行政行为分类中，属于单独的一种。2014年12月环保部发布了《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》，对限制生产、停产整治的适用范围、实施程序等作了具体规定。根据环保部公布的数据，2015年1—7月，全国环保系统实施限产、停产案件共1347件。

其他行政命令

新《环境保护法》和新《大气污染防治法》还规定了其他一些行政命令，在以往的环境立法中并不多见。比如，对未批先建的违法行为，责令恢复原状；对排放有毒有害大气污染物的企业事业单位未按规定建设环境风险预警体系或者采取有效措施防范环境风险的，责令停工整治或者停业整治等。

执法方式

执法方式的增加，是新《环境保护法》和新《大气污染防治法》中值得关注的重要内容。

取证途径

新《大气污染防治法》第二十九条规定：“环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，有权通过现场检查监测、自动监测、遥感监测、远红外摄像等方式，对排放大气污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行监督检查。”这一条款有两个大的变化：一是首次把现场检查监测、自动监测、遥感监测、远红外摄像等现场调查取证的途径在法律上确立下来。从法律解释学的角度看，也赋予了这些取证途径明确的法律地位。环保部门在开展环境监察时，可以直接运用这些手段进行调查取证；二是把新《环境保护法》和其他专项环保法律规定的“现场检查”改为“监督检查”，由此扩展了检查的范围和内涵。就大气污染防治而言，类似遥感监测、远红外摄像等取证形式，是否一定属于现场检查的范畴，实践中不好判断。改为“监督检查”后，环保部门就不用再拘泥于现场检查的限制了，环境监察的内涵得到了进一步扩展。

执法形式

新《大气污染防治法》第九十二条规定：“国务院环境保护主管部门和国家大气污染防治重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府可以组织有关部门开展联合执法、跨区域执法、交叉执法。”这是环境立法中首次出现“联合执法、跨区域执法、交叉执法”的概念。这将对环境监察及其执法形式产生重大影响。新《大气污染防治法》作这样的规定，本意在于破除地方保护主义、提高执法效能。《环境监察办法》虽然规定了相邻区域环保部门应当加强相互通报环境监察执法信息，加强沟通协调和配合，但考虑到执法的权限和地域限制，并没有涉及联合执法、交叉执法等内容。毫无疑问，新《大气污染防治法》的规定是执法形式的重大突破。同时，一些具体的法律问题，也亟待厘清。从现行立法看，部门之间开展联合执法不存在法律上的障碍，但涉及到跨行政区域的执法活动，特别是交叉执法，必然受到执法权限的制约。如果涉及到行政处罚、行政强制等事项时，一旦引发法律争议，问题将会放大。如何合理解决这些问题，通过一些配套规定，处理好法律上的障碍，还需要进一步研究。

引入相关行政措施

除了行政强制措施、行政处罚等行政行为外，还有其他一些行政措施的引入，对做好环境监察工作也有积极意义。

区域限批

区域限批，是指对符合条件的特定区域，环保部门暂停审批其新增重点污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件的制度。法律上最早有关区域限批的规定来自《水污染防治法》。2008年修订的《水污染防治法》第十八条规定：“对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。”其适用情形只有“超总量”一种。自《水污染防治法》实施以来，环保部门大量使用了区域限批这一手段，对推动环保工作的开展，发挥了积极的作用。新《环境保护法》和新《大气污染防治法》在《水污染防治法》的基础上，将“未完成国家确定的环境质量目标的地区”和“未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区”纳入了区域限批的适用范围，使区域限批这一有效的行政管理措施可以得到更为广泛的应用。

实践中，根据两部新法实施区域限批时，可能会面临一个问题。区域限批针对的是“新增重点污染物排放总量的建设项目”。我国目前实施的总量控制制度，只有二氧化硫、氮氧化物、氨氮和COD四种污染物。如果地方未完成国家下达的PM2.5浓度下降等大气环境质量改善目标，该如何实施区域限批？显然，PM2.5本身并不是重点污染物。从现行立法看，原则上也只能转化成对排放二氧化硫、氮氧化物的建设项目的限批。但这可能导致区域限批缺乏针对性，成效不明显。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》已经提出，要“扩大污染物总量控制范围，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标”。因此，如何在环境质量改善目标和重点污染物排放总量之间建立合理的制度关联，亦是今后要研究解决的大课题。

约谈

约谈，依照2014年5月环保部发布的《环境保护部约谈暂行办法》，是指约见未履行环境保护职责或履行职责不到位的地方政府及其相关部门有关负责人，依法进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位的一种行政措施。该办法还规定了未落实国家环保法律、法规、政策、标准、规划，未完成环保目标任务等11种约谈情形。实践中，环保部门已经依据国务院的相关文件，开展了大量约谈工作。自2014年下半年以来，环保部就约谈了20余个地级以上城市。

新《大气污染防治法》第二十二条规定：“对超过国家重点大气污染物排放总量控制指标或者未完成国家下达的大气环境质量改善目标的地区，省级以上人民政府环境保护主管部门应当会同有关部门约谈该地区人民政府的主要负责人，并暂停审批该地区新增重点大气污染物排放总量的建设项目环境影响评价文件。约谈情况应当向社会公开。”这是环境立法中首次出现“约谈”的概念。

约谈的法律属性是什么？理论上尚无明确说法。不仅环保部门可以约谈，国土、住建等部门也有约谈的措施。新《环境保护法》规定：“上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。”据此，不妨把约谈理解为上下级监督的一种形式，其目的在于督促被约谈方积极采取措施，改进工作。约谈本身不具备法律强制力，但与约谈相关联的区域限批等手段，是可以强制实施的。

综上所述，通过对新《环境保护法》和新《大气污染防治法》的简要梳理，可以看出，我国环境监察方面的法制建设已经取得长足进步，未来亦将继续补充和完善。不过，本文很大程度上只是提出问题。新的立法要贯彻落实到位，还有很多问题迫切需要研究解决。这也将是新法配套文件制定工作的重点。

（作者单位：环境保护部政策法规司法规处）