“多规合一”应实现“三个统一”

董祚继

“多规合一”应实现“三个统一”

董祚继

近来，理论界关于“多规合一”的争论比较热烈，分歧较大。作为一项实践探索，出现不同看法也正常，但是，“多规合一”作为规划体制改革的重要一步，必须走稳走实，绝不能发生颠覆性错误，因此，对有关问题确实需要引起高度重视。笔者认为，落实国家四部委2014年8月关于开展市县“多规合一”试点的通知要求，形成一个市县一本规划、一张蓝图，实现“经济社会与生态环境协调发展”的目的，应着力做到“三个统一”，即统一规划功能、统一规划组织、统一规划成果。

一、统一规划功能

既然“多规合一”要形成一个市县“一本规划”，那么这个规划究竟是什么规划？或者说，“合一”后的规划应具备什么功能？按照四部委的通知要求以及各部门对负责指导试点的批复意见，合并后的规划是“空间规划”，即以国土空间为对象的长期性、全局性、控制性规划。但对于这一规划的具体名称和任务、内容，说法不一。

发展改革委、环境保护部的试点批复意见提出，“在开展市县域资源环境承载能力分析评价的基础上，以经济社会发展规划为依托，统筹城乡、土地利用和生态环境保护等规划，编制形成统领市县发展全局的总体规划”；“市县发展总体规划的规划期到2020年，主要目标任务和空间布局展望到2030年”；“优化整合相关规划不同的空间管制分区，将市县域划分为城镇、农业、生态三大空间”。按照这一意见，“合一”后所谓的“空间规划”，仍旧是经济社会发展规划，其基本期限仍旧是5年。这样处理，实践中将出现不可调和的矛盾：其一，按照市场经济的内在逻辑要求，经济社会发展规划本质上是着眼宏观调控的中短期、指导性规划，与着眼解决外部性问题的长期性、控制性的空间规划在性质上不可调和；其二，姑且不论以一个5年规划的编制基础来对长期的空间布局进行展望是否科学，也不论在一个涵盖经济政治文化社会各领域发展规划中硬塞进一段空间管制分区内容是否合理，仅就规划功能任务而言，这样的规划仍旧远远没有覆盖空间规划的基本功能，因此算不得空间规划；其三，这样一个规划有一个致命缺陷，就是无法形成自上而下的完整的空间规划体系，因此无法解决地方规划普遍存在的重当前轻长远、重局部轻全局、重显绩轻隐绩的问题，而这恰恰是当前规划体制中存在的最突出、最广泛、最根本的问题。无视这一点，就会进一步强化地方“一把手”规划权力，进一步放任短期政绩规划，进一步弱化中央政府对国土空间、重要资源和生态环境的管控能力。

住建部的试点批复意见提出，“依据城乡规划法，积极探索以城乡规划为基础的‘多规合一’工作方法，为改革完善我国空间规划体系提供实践基础”；“通过深化法定的城乡规划，制定城市（县）总体规划，逐步代替原有的多个规划，确保‘多规’在发展目标、主要指标、保护性空间、开发边界、建设用地等空间管控内容的一致性”。按照这一意见，“合一”后所谓的“总体规划”倒是空间规划，但其与规划体制改革方向也存在根本冲突，即无法克服各级各类城乡规划存在的重开发轻保护、重局部轻全局问题，而这个问题仅靠城乡规划的自我革新是不可能完成的。事实上，如果当初城乡规划在区域协调发展、资源环境保护等方面能做到高度自觉、自我完善，就不致出现土地利用总体规划等问题了，而正是土地利用总体规划对城乡规划的约束、牵制、平衡作用，才避免了人地关系的进一步失衡，才守住了18亿亩耕地红线。从世界范围看，空间规划从城市走向区域、再从区域走向国土全覆盖、从开发性规划走向多功能综合性规划是大势所趋。

国土资源部在试点意见中提出“多规合一”的改革取向是重构国土空间规划体系，重点围绕健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护体制机制的生态文明建设总要求，以国土规划（宏观层面）、土地利用总体规划（中观、微观层面）为基本规划，推进区域布局、城乡建设、交通发展、土地利用、国土整治、生态保护等空间规划编制过程、成果要求的统一或融合，形成围绕“两个一百年”奋斗目标、空间规划与发展规划功能互补、各级各类规划协调衔接的国家规划体系。这样一个规划体系，符合国际上空间规划的发展大势，契合我国人口资源环境国情，适应“四个全面”战略布局和经济发展新常态的时代需要，顺应市场化改革总要求。这样一个规划体系，是在现行的国土规划、土地利用总体规划、城乡规划基础上进行适当整合而成，无须推倒重来，无须对法律作重大修改，甚至连规划名称都可直接使用，是改革成本和风险最小、改革目标最易达成的改革方案。

二、统一规划组织

无论是经济社会发展规划，还是国土规划、土地利用总体规划、城乡规划，都是政府的基本职能，统一规划组织似乎不存在问题。但实践中，由于各类规划牵头的职能部门以及规划期限、规划范围、审批机关等各不相同，不仅给规划的协调衔接造成困难，也直接影响规划的科学性和严肃性。因此，统一规划组织也十分重要，是“多规合一”的前提和保障。

首先是统一规划编制过程。要强化统一领导，“多规合一”不管是由哪个部门牵头，都要体现政府统一领导、集体决策的原则，既要克服“一把手”规划专权，又要克服部门规划倾向。要坚持部门合作，在政府统一领导下积极发挥职能部门作用，做到既加强协作、形成合力，又分工把关、适度制衡。要落实专家领衔，空间规划应当尊重经济规律和空间规律，加强专家咨询、科学论证，避免以片面的利益博弈过程取代理性的科学决策过程，并应创造条件，逐步做到规划编制机构与管理机关相分离。

要推进公众参与，空间规划作为抽象行政行为不具有可诉性，行政救济渠道受限，如何防止政府滥用权力、保证规划公正合理、保护权利人合法权益就成为一个关键问题，为此，要加强公众参与的制度化、规范化、程序化建设，确保公开透明、民主决策，确保规划反映最大多数人意愿、维护广大人民群众利益。

其次是统一规划审批管理。要统一规划期限，综合考虑空间规划性质和我国“五化”进程，规划期限以15年左右为宜，规划期内重点做实5年规划，再滚动修订，为各级规划协调衔接创造必要条件。要统一规划范围，总体规划范围应当覆盖辖区全部土地，以便对涉及全局利益的国土空间开发、资源环境保护进行统筹安排，并实现自上而下的统一管控。要统一审批机关，现阶段规划审批机关仍以规划编制的上级政府为宜，条件成熟时改由上级政府审查通过后报人大审批。

再次是统一规划实施监管。要统一协调行动，规划经有权机关批准后，在政府统一领导下，各部门分工负责、协调行动，依法执行规划、依法监督规划，确保规划有效实施。要统一规划修改，规划定期修改和涉及规划约束性内容的日常修改，须遵循法定程序进行，并报原批准机关审批；涉及非约束性内容的日常调整，由有关部门协商一致后，报规划编制机关批准，并报规划审批机关备案。要统一监管平台，以全天候、全覆盖的国土遥感监测平台为依托，建立统一的规划实施信息采集、分析、公示、反馈平台，对规划实施情况进行定期与不定期监测评估，为审批管理、社会服务和执法监管提供支撑。

三、统一规划成果

统一规划成果是“多规合一”的逻辑结果，直观看是形成“一本规划、一张蓝图”，实则远非如此简单。统一规划成果，实质上是要统筹局部与全局、当前与长远、发展与保护、需要与可能，来确立规划目标、设计规划方案、选择实现途径、制定保障措施。要抛开狭隘的部门观点和地方观念，真正站在国家整体和长远利益的高度，按照空间规划的功能和任务，来明确规划成果的必备内容和刚性要求，这是“多规合一”必须坚守的底线。

一要统一规划目标。紧紧围绕国土空间开发、利用、保护和整治，提出规划期各项目标，并尽可能做到可量化、可测度、可考核，是统一规划成果的核心要求。要统筹经济、社会与资源、环境的关系，适当保留经济增长和社会发展各类指标，但应作为指导性或预测性指标，重点确定开发管制、资源节约、环境保护、国土整治等方面指标，并作为管控性或约束性指标。要统筹全局与局部的关系，国土开发利用、资源环境保护等管控性指标要坚持自上而下逐级控制，可结合实际细化完善和提升要求，但不能突破上级规划指标阈值。要统筹近期与远期的关系，根据国土空间发展战略和资源环境承载能力确定长期管控目标，同时做好与经济社会发展规划的衔接，明确五年规划任务，做到远近结合、滚动实施。要统筹目标与过程的关系，既要明确规划的管控目标，更要通过政策导向、过程管理、方法创新和制度改革引导规划目标的实现。

二要统一数据基础。采用统一口径的经济、社会、空间、资源、环境等基础数据和基础底图，是统一规划成果的基础要求，也是规划科学性、可行性和可操作性的基础保障。要统一空间基础数据，空间规划必须采用以第二次土地调查为基础并逐年更新的土地调查数据，根据规定对各类数据按规划用途进行转换，但不得随意修改数据；坐标体系统一转换为西安1980坐标系，按照土地利用现状图确定同层级规划图比例尺精度。要统一采用法定数据，涉及资源、环境等须采用经主管部门正式认定的数据，涉及人口、经济、社会等须采用依法公布的数据，确保数据真实、准确、可靠。

三要统一规划标准。统一规划标准是加强规划纵向和横向协调衔接的前提，也是促进资源节约、环境保护的基本手段。要统一土地分类，按照土地利用现状分类标准和城乡规划用地分类标准，研究制定适合“多规合一”的用地分类统一标准，构建相互协调的土地分类标准体系。要严格执行规划标准，在现行土地利用总体规划、城乡规划确定的用地标准内，结合实际，从严要求。要严格执行行业用地标准，鼓励各地在严格执行国家行业用地定额指标的基础上，结合实际细化和提高相关要求，尚未制定标准的建设项目须开展节地论证，合理确定用地规模。要严格执行区域用地控制标准，研究制定区域和城市人均城镇建设用地、平均容积率、建筑密度、单位土地投资、地耗水平等控制指标，规范引导区域城乡提高土地集约利用水平。

四要统一规划蓝图。统一规划蓝图是“多规合一”成果的集中体现，也是检验试点工作成效的基本标尺。统一规划蓝图有多重涵义。首先，它是由规划文本、规划图件、规划说明和相关研究报告共同组成的统一规划成果的通称，而不宜仅仅理解成一张总体规划图。其中，规划文本和规划图件属规划主件，它们分别以文字和地图的方式共同表达统一的国土空间发展政策。其次，就规划图件而言，它是空间分析、空间评价、空间综合、空间协调的结果，因此，它是一套系列图件，至少包括基础图（土地利用现状、资源环境承载力评价、国土空间经济分析等）、总体规划图（国土空间发展战略、国土空间管制分区等）和专项规划图（城镇体系、产业空间布局、基础设施布局、生态建设、环境保护、国土整治、灾害防治等）。第三，国土空间管制分区图或土地利用总体规划图，应作为法定规划的核心图件，可综合现行土地利用总体规划的“三线四区”和现行城乡规划的“三区四线”确定，并可根据空间尺度大小采取综合功能分区与用途管制分区相结合的方式。不论采取何种方式，国土空间管制分区图或土地利用总体规划图都是依一定比例尺及相应精度制图的，以便进行法定的规划管理和服务，这也是空间规划的本质要求。第四，在信息化时代，规划纸质图件与电子数据是规划图件的不同表达方式，但具有同等效力，统一规划蓝图须包括统一的规划数据库建设。“多规合一”的规划数据库建设，应当着眼建设纵向在线共享、横向互联互通的全国统一的国土空间规划数据库，在此方面，现行土地调查和规划数据库系统已经奠定了坚实基础。

总之，唯有做到以上“三个统一”，“多规合一”试点才有可能真正实现改革目标。

（本文作者：国土资源部规划司司长）

责任编辑：张颖智