公地悲剧视角下的我国乡村旅游产业发展悖论及治理

陆宇荣

（湖州职业技术学院旅游与公共管理学院，浙江 湖州 313000）

自2006年国家旅游局将全国旅游宣传口号定为“中国乡村游”以来，中国的乡村旅游事业得到了前所未有的发展。我国乡村旅游产业已经突破了局限于某一个或某几个地区的格局，在全国各地遍地开花。与此同时，伴随着旅游者需求层次的多元化和需求内涵的多样化，乡村旅游目的地的竞争也日趋激烈，其竞争由传统的旅游企业（旅游景区、饭店和旅行社）之间的竞争转变成整个旅游产业要素系统的竞争。在乡村旅游目的地，各利益主体为了实现利益最大化，对公共资源进行尽可能多的争夺甚至是抢夺公共资源，形成了典型的“公地悲剧”。在此背景下，乡村旅游目的地必须适应旅游者的新需求，以提升乡村旅游目的地治理水平和完善乡村旅游服务体系为核心来进一步打造乡村旅游目的地品牌，拓展乡村旅游发展的空间，促进乡村旅游的可持续发展。

一、公地悲剧理论及其治理方式

“公地悲剧”理论来源于1968年加利福尼亚大学生物学家Garrett Hardin发表的《The Tragedy of the Commons》。哈丁教授讲述了英国的一项名为“公地”的制度，即封建主在自己的领地内划出一定面积的未开垦耕地作为牧场，无偿提供给当地牧民使用。然后，由于牧场是公共的，且每个牧民都想尽可能地提高自己养殖牛羊的数量。伴随着牛羊数量的逐渐增加，这块无偿的公共牧场就由于过度放牧而逐渐变成了荒芜之地。从经济学的角度来看，免费使用的公共资源如果没有合理的引导和限制，在每个人追求利益最大化的行为下将导致资源被滥用和耗尽，即个人理性导致集体的非理性。

对于如何治理公地悲剧的问题一直吸引着学术界的关注和研究。目前，对公地悲剧的治理主要存在着三种主要的方式。第一种为“利维坦”方案，即政府强权治理模式，认为大自然的法则仅仅为道德上的要求，缺乏强制性，需要通过建立一整套国家强制性的制度对公地进行治理，要求对公共资源集中控制和公共服务的集中供给，以达到治理目的。第二种为产权私有化方案，即上市公司治理模式，通过运用“看不见的手”、私有制和市场经济等手段来发挥资源在配置中的作用，使公共服务市场化和社会化，表现为政府战线的“全方位退却”和市场价值的回归。第三种为多中心自主组织与自主治理方案。多中心自主组织认为是一种相互协调的秩序。在这一秩序中，多个主体的行为是相互独立的，但是相互之间能够调适，由一般的规则体系协调，在协调独立主题利益的这一组规则内，各决策者可以自由地追求自己的利益。自主治理方案认为，秩序来自竞争性市场规则下追求自身利益的独立主体的自主决策，同时强调个人的理性选择是利己和利他的结合。在公共事物治理和资源的利用中，由于群体中的个体经过充分的了解和沟通，形成了共同的行为准则，并在此基础上，通过共同的行为来维护公共利益，达到自主治理。

二、乡村旅游目的地“公地悲剧”的形成机制分析

乡村旅游目的地是指以乡村独特的生产形态、生活风情和田园风光为吸引力,满足旅游者娱乐、求知和回归自然等方面需求的旅游区域。乡村旅游在经济发展、促进就业、解决城乡二元结构方面起着不可替代的作用。一方面，发挥旅游产业综合带动效应，使乡村旅游与所在区域形成利益共同体，通过乡村旅游资源挖掘及利用，促进农村各方面建设，达到“以旅促农、以旅富农”的目的；另一方面，以美丽乡村建设为平台，利用其日渐完善的基础设施，满足乡村旅游者吃、住、行、游、购、娱等多元化需求，为乡村旅游提供硬件设施和软件服务，实现美丽乡村建设与乡村旅游双赢发展。以浙江省湖州市为例，作为浙江省唯一的乡村旅游改革试点市，其安吉“美丽乡村”、德清“洋家乐”、长兴“上海村”、吴兴和南浔“休闲农庄”等乡村生态旅游特色产品在长三角乃至全国都具有一定的知名度和影响力。2012年，全市农家乐休闲旅游业共接待游客数1120.66万人次，同比增长16.73%；直接经营收入12.95亿元，同比增长18.84%；销售农产品收入3.36亿元；全市农民人均增收511元。

但是，在乡村旅游目的地系统的打造过程中，各个利益主体同样存在着相互竞争、相互博弈，甚至相互“拆台”的情况。一般来说，在打造乡村旅游目的地的过程中，旅游企业、经济组织和旅游者他们的利益指向都很清晰，即追求自身利益的最大化。为了追求自身利益，各利益主体盲目跟风，同质化竞争明显。以节庆活动为例，全国各地乡村在3月份举办桃花节、梅花节的数不胜数。同样的情况也发生在乡村旅游必备旅游项目——采草莓，同一个项目在全国遍地开花，甚至在同一旅游区存在好几家或更多，这样的结果只能导致恶性价格竞争。

同样，作为“公地”成员之一的政府也不能例外。由于政府是公共权力机关，是公众利益的代表者，它的行为一般都具有一定的公益性，所以政府在乡村旅游的开发过程中，一般都将提升乡村旅游目的地的旅游发展水平，优化旅游形象和打造优质乡村旅游目的地为其使命和愿景。但是，政府又是一个特殊的利益集团。一方面，在政府的决策过程中，可能很少考虑甚至忽略社区居民的利益，更多地追求旅游设施水平和旅游发展水平的提升，从而营造出政府所需要的政绩。另一方面，由于乡村旅游目的地的打造和建设主要依靠地方政府，特别是市县两级为主，具有一定的基层性，能够运用的各种手段明显偏少，这就导致了地方政府在利益分配和平衡方面就存在严重的不足。市场准入门槛的设定、政府政策导向、经营环境和公共环境等问题不断，这类问题始终困扰着地方各级政府。

同时，乡村旅游目的地的当地居民也在争夺本属于他们的“公地资源”。当地居民作为土生土长的成员，分享经济发展的成果是其主要初衷。但是在乡村旅游开发过程中，政府通过提高市场准入门槛和制定政府政策等行为阻碍了当地社区居民的利益，迫使其无法享受经济发展的成果，所以只能转向提供餐饮服务等相关后勤服务。同时，还要承担当地生活环境恶化、污染加重等各方面的社会问题。以浙江省长兴县的顾渚村为例，该村农户761户，总人口2567人，但是由于顾渚村是紫笋茶的产地，乡村旅游异常红火，全村开办各种农家乐餐馆300多家，其中绝大部分都是当地农民开办。各农家乐餐馆不仅争夺土地、道路和停车位等“公地资源”，而且餐馆所排放的各种废水、废气和餐厨污染物对生态环境造成了严重的破坏。

在乡村旅游目的地打造过程中，各个主体间拥有不同的资源、参与乡村旅游开发和发展不同的动机和目的，各自取得的利益的不同和角色不同，将导致各主体间在特定的时间和地点必然经历反复的利益、权利和权力的博弈，最终形成复杂的关系网络，也就导致了乡村旅游目的地成为真正的“公共池塘资源”，即每个主体都想利益最大化，尽可能多地争夺甚至是抢夺公共资源，从而形成实际意义的“公地悲剧”。

三、公地悲剧治理视角下的乡村旅游产业提升模式及对策

针对乡村旅游目的地成为各个利益主体所争夺的“公共池塘资源”而形成的“公地悲剧”，如何治理成为首要问题。同时考虑到乡村旅游目的地的公共性、系统性和可持续发展的需要，应该放弃单一的公地悲剧治理方式，转向于将公地悲剧的三种治理方式结合起来，即将政府强权治理模式、上市公司治理模式和多中心自主治理模式相结合，即“政府主导、企业主体、社区参与”的治理模式。同时，在这三种治理模式中应该充分发展政府强权治理的主导作用。

图1 “政府主导、企业主体、社区参与”的治理模式

“政府主导、企业主体、社区参与”的治理模式主要是：在分析乡村旅游目的地特点和各利益主体的特点及相互关系的基础上，对不同的利益主体采取不同的主导措施。在对政府和经济组织等方面，主要是强调政府的主体性和主导性，突出其“强制性”的特点，对乡村旅游目的地进行强有力的治理甚至是管制；在对旅游企业和游客的处理上，充分运用“看不见的手”，按照市场经济的要求，可以按照上市公司治理等模式；在对社区的处理上，强调当地居民的自主治理，让他们参与当地的旅游发展，享受旅游发展的红利。同时，提升其自我约束和管理的能力，达到真正“自我治理”的要求。

（一）理顺管理体制，健全治理机制

要完善与乡村旅游目的地建设的法律政策体系。乡村旅游目的地的建设需要法律政策的保驾护航。在法律制度方面，2013年出台的我国第一部《旅游法》，没有对乡村旅游作出明确规定，只在第四十六条规定：“城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营,其管理办法由省、自治区、直辖市制定。”由此可见，从法律层面上看，旅游法没有单独就乡村旅游建立独立的监管机制,也就意味着乡村旅游的法律监管机制将更多地要依赖于地方政府。地方政府必须从发展本地乡村旅游的实际出发，相应地制定本地乡村旅游发展的规范性文件和评价标准，以适应当地的乡村旅游发展。以江浙沪为例，上海市制定了《上海市乡村旅游促进和管理办法》、浙江省出台《乡村旅游点服务质量等级划分与评定》和江苏省颁布了《江苏乡村旅游点质量等级划分规范标准》。

要明确乡村旅游发展协调单位。在对乡村旅游资源的治理中，由于历史原因等造成乡村旅游资源的产权、经营权分属于不同的行政机关和由于属地行政区没有能力进行旅游项目的开发，以及管理等原因带来的公共服务缺乏和市场监管缺失等问题，应该通过政府主导来解决。同时，发展乡村旅游需要成立一个专门的协调机构，即建立“乡村旅游产业发展委员会”，由旅游部门、农业部门、交通部门、工商部门、环保部门、建设部门和卫生部门等机构组成来处理和协调相关事务。通过这个机构，充分协调各级政府、政府和旅游企业之间和当地社区居民之间的矛盾。

要完善乡村旅游规划体系。在地方性规划中，除了在当地的旅游总体规划中明确乡村旅游方面的内容外，还应出台相关乡村旅游专项规划。同时，要明确出台整体性的乡村旅游专项规划的政府级别应为县级及县级以上人民政府，这是基于当地乡村旅游的发展主要依靠地方政府，特别是市县两级为主。

（二）明确两权分离，跃升产业能级

产权是指经济所有制关系的法律表现形式，它一般包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。在市场经济条件下，产权的属性主要表现在三个方面：产权具有经济实体性和可分离性、产权流动具有独立性。在乡村旅游目的地的旅游资源体系中，资源的产权归属和产权与经营权的“两权分离”成为制约其发展的重要因素。明确和清晰的旅游资源产权有利于乡村旅游目的地的发展和提升。从表面上看，乡村旅游目的地的资源体系中旅游资源的产权比较清晰，即产权的主体是国家和集体。但是在实际运营过程中，这样的规定就会出现比较尴尬的境遇。虽然有明确的主体，但实际上产权的主体处于权责不明确的状态，从而导致“人人皆有”变为“人人皆无”。

资源的产权清晰化可以通过建立有效率的委托代理关系,并以法的形式明确产权关系,使设置产权的收益大于设置产权的成本。明确让受委托方成为乡村旅游资源的“看门狗”，让资源的价值得到合理的体现。同时，在资源的使用者方面也应该强调其责任、权利和义务。资源使用者应该向资源的产权方，即国家或集体，支付相应的使用成本，达到与社会成本一致，避免其非理性行为和政府官员的“寻租”行为。

作为旅游资源的经营者也有其相应的权利和责任。旅游企业的经营者在获得了资源的经营权后，应该在对旅游市场进行充分调研的基础上，制定符合实际的经营策略和营销策略。同时，旅游企业在乡村旅游环境保护方面也应该承担相应的责任。政府可以通过某些宏观调控手段尽可能地监管旅游企业履行责任的积极性和效果，促使旅游企业在乡村旅游目的地的提升和环境保护方面发挥积极作用。

（三）重视社区参与，实现整体联动

社区作为乡村旅游目的地的主体之一，是乡村旅游目的地建设的重要力量。因此，充分考虑社区居民的意愿和利益是一种合适的制度安排。一方面，让社区融入乡村旅游的发展。通过让社区参与本地乡村旅游发展规划和开发、“参与决策过程”和“分享利益”等参与性的活动，让社区的能力得到提升。同时，为了消除和防止社区居民的敌对心理情绪，社区居民的旅游教育尤其重要。要充分发挥社区在宣传中的重要作用，让社区居民产生乡村旅游目的地环境保护和文化保护的责任意识。另一方面，通过“公司+农户”模式、“农户+农户”模式、股份合作制模式等来让社区参与乡村旅游目的地的建设和提升过程中，分享改革红利，提升目的地形象。

（四）加大环境保护力度，促进可持续发展

旅游环境保护是一项系统性工程,需要政府部门、管理部门、当地村民和旅游者的全体参与。由于乡村旅游目的地一般多以县、市级城市为主，对环境保护的认知水平偏低，环境保护的相关配套设施比较薄弱，执行环境保护措施的力度也相对较小。要仿照世界遗产地和相关旅游景区，建立乡村旅游区容量和总量控制措施，适当采用“限入制”来缓解乡村旅游景区的环境压力和承受能力，提升旅游品质。要通过加强乡村旅游环境保护的宣传，提升乡村旅游目的地当地居民和游客等主体的环境保护的意识。

通过对公地悲剧理论及其治理方式的研究，分析了乡村旅游目的地的内涵及其形成公地悲剧的机制和原理，提出了乡村旅游目的地“政府主导、企业主体、社区参与”的治理模式。通过对政府主导、企业主体和社区参与三个方面的治理措施，来达到治理乡村旅游目的地出现的“公地悲剧”，提升我国乡村旅游发展水平的目的。

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