支出型贫困社会救助制度建设：必要性及难点

钟仁耀

支出型贫困社会救助制度建设：必要性及难点

钟仁耀

自古以来，总有一部分社会成员需要政府和社会或他人的援助才能避免生存危机，各国政府为了维护社会稳定、缓和阶层矛盾与阶级对抗，亦在很早以前就制定并实施过诸如救灾、济贫等方面的政策措施。而各国现行的社会救助体系基本都是以收入为限制条件，其目的主要是为了解决收入型贫困问题。

一、建立支出型贫困社会救助的必要性探索

伴随着城乡最低生活保障制度的推进，我国形成了以最低生活保障为基础，以医疗救助、教育救助等为支撑的综合性社会救助体系，这个体系为我国城乡居民由于收入低下而导致的基本生存问题提供了一种根本性的制度保障。但是，这种收入型贫困社会救助制度（即低保制度和各种专项社会救助项目）存在着其自身的缺陷与局限，这种缺陷和局限主要表现为：以“收入”为标准，基本上不考虑贫困家庭的支出情况，从而无法反映各个体的实际支出情况，以及较难充分保障必要支出较大这部分群体的最低生活质量。无论是低保制度还是各种专项社会救助项目都是如此；而且各种专项社会救助项目往往又以低保标准为前提条件，这样就形成了一种断崖式救助效应。

正是由于这种收入型贫困社会救助制度，在建设时，没有把必要大额支出所造成的绝对贫困人员和家庭作为其瞄准对象，因此这些人群一方面由于无法满足收入型贫困社会救助的条件被边缘化；另一方面，由于各种各样的大额必需支出而陷入绝对贫困。这就需要在收入型贫困社会救助制度之外建立支出型贫困社会救助制度，享受该制度待遇的一个基本条件是必须符合必要的大额支出标准，其实施范围是必要的大额支出所带来的绝对贫困人员和家庭。未来我国社会救助体系应该由收入型贫困社会救助制度和支出型贫困社会救助制度两部分构成，这是今后我国社会救助制度建设中的一个新的重要目标。

在实践中，我国支出型贫困家庭主要是指那些收入处于较低水平，而由于受医疗、教育、住房等大额硬性支出挤压，造成家庭实际生活水平处于绝对贫困状态下的新贫困群体。这个群体的家庭人均收入虽然高于低保标准，但由于目前的最低生活保障政策是以测算家庭收入为基础，基本上未考虑家庭支出，一旦低保边缘群体出现收入未增加，支出又因家庭成员突发重大疾病、子女非义务教育阶段投入等因素大幅度增加，他们的实际生活可能比低保对象更艰难。

二、与收入型贫困社会救助制度比较分析

最低生活保障和各专项救助制度在解决“支出型”贫困在力度和方法上有其局限性，实际上存在着相当一部分救助政策覆盖不到或享受救助政策后仍有突出困难的群体。支出型贫困社会救助制度的建立不是否定低保救助，而是在低保制度等的基础上进一步完善现行社会救助体系，是对收入型贫困社会救助制度不足的一种补充。与现行收入型贫困社会救助相比，支出型贫困社会救助制度的基本特征主要表现在于以下5个方面：

（一）救助理念差异较大

以低保为核心的收入型贫困社会救助制度，主要解决困难群众维持生存所必需的衣食住行等基本生活支出；而支出型贫困社会救助制度则需要将困难群众的医疗、教育等刚性支出作为基本需求，纳入社会救助的制度性安排。前者以解决“经济贫困”为特征（物质匮乏），后者更加关注“人文贫困”（能力、机会缺失）等。

（二）核贫方法不同

收入型贫困社会救助制度的核贫方法主要通过制定一条“收入线”和“财产限额标准”（如上海在实施该双重标准），考察家庭的收入水平和家庭财产状况；支出型贫困社会救助制度主要考察家庭的收支平衡状况，特别是要充分考虑不同类别困难群众的基本需求及其家庭刚性支出，构建新型的核贫体系。

（三）制度设计思路不同

收入型贫困社会救助制度的设计思路是按照“低保线”和“财产限额标准”等“缺多少、补多少”，而支出型贫困社会救助制度则是按照贫困家庭的个性化基本需求，“缺什么、补什么”，形成针对性、综合性的“救助套餐”。按照“一户家庭、一则案例、一个计划、一缕阳光”的工作理念，多渠道开展帮扶救助工作，让更多的贫困家庭感到社会的温暖。

（四）救助标准的度量有差别

在贫困识别方面，目前收入型贫困社会救助制度的衡量手段主要是收入贫困线和财产限额标准。收入贫困线通常设定为满足最低生存消费所需花费的支出或得到的收入，区别不过是把贫困线定在什么水平上。虽然以收入作为计量手段和结果的贫困线标准具有简单、客观、稳定等优点。但最明显的弊端是，没有考虑到个体由于发生不可避免的大宗支出导致的贫困，这种“贫困筛选法”忽略了对贫困边缘群体遭遇不测后生活状况的关注与救助。社会救助由目前单一的“收入型贫困”向“支出型贫困”辐射，是我国社会救助政策的重大调整，表明政府甄别穷人的方式在发生改变。这种双管齐下的做法，将大大拓展社会救助的覆盖面，使救助工作更加人性化，更加科学、合理、公平。

（五）救助目标不同

西方学者对贫困的研究从物质匮乏论、社会排斥论到能力贫困，都是对贫困原因作出的多元解释，但没有充分考虑到一个正常人在遭遇不测时的抗风险能力。正如世界银行报告所言：“贫困不仅指物质的匮乏，而且还包括低水平的教育和健康；除此之外，贫困还包括风险和面临风险时的脆弱性，以及不能表达自身的需求和缺乏参与机会。”通常，“支出型”贫困家庭收入高于普通贫困人口，处于社会救助的“夹心层”， 抗风险能力比较弱，一旦遇到突如其来的大重病、天灾等刚性支出，往往比低保户更困难。他们遇到的困难非常大，或者持续时间很长，导致所储备的资源枯竭，并且因丧失了预期归还能力而难以预支资源时，才会真正陷入贫困。面临风险和出于预防的储蓄需要，或许可以解释为什么我国有如此众多的贫困家庭和低收入家庭倾向于储蓄。

三、支出型贫困社会救助制度实施的难点探究

虽然与收入型贫困社会救助相比，支出型贫困社会救助有其独特的优势，是对收入型贫困社会救助的一种有益补充和完善；但其自身也存在着许多难点，尤其在实施过程中表现得更为明显。

（一）享受条件难以确定

收入型贫困社会救助制度的实施条件往往是以一定的收入水平作为能否享受的条件，随着我国收入制度和税收制度的不断完善，尤其是收入核对系统的引进，这种条件比较容易确定和把握。但支出型贫困社会救助在我国某些地方刚刚处于试点阶段，除了经验不足之外，其享受条件如何确定在实践中也是一件非常困难的事情。首先在考虑支出条件的同时，是否需要考虑收入条件？其次，贫困家庭的支出项目包罗万象，究竟把哪些支出项目作为享受条件？最后，支出项目的标准和水平难以把握和确定。

（二）补助标准适度性难以把握

实行收入型贫困社会救助标准的一个基本原则是补差型；但支出型贫困社会救助标准如何确定成为该制度实施过程中的又一大难题。除了支出金额不像收入型贫困社会救助中收入额那样容易确定之外，支出型贫困社会救助中补助标准究竟是多少？补助到何种程度？这些问题尚有待于研究和探索。

（三）基层管理人员队伍建设难以加强

由于支出型贫困社会救助制度涉及到对医疗支出等各个项目的审核，程序比较复杂，手续相对繁琐，工作量较大，因而需要大量的工作人员。但目前的实际情况来看，基层工作人员队伍建设不够。这种不够不仅表现为人员数量上的不够，而且还体现为人员自身素质水平低下，难以适应这项工作的开展。

（四）办理程序难以简化

目前各地实施支出型贫困社会救助中，其申请这项待遇需要较多的材料，这是为了保证这项工作的开展更加具有针对性和有效性。但同时，目前申请的对象普遍文化程度不高，大多是一些高龄无保障老人，比较繁杂的手续内容不仅增加他们自身的申请难度，而且也增加了工作人员的工作量和工作难度。所以，既要保证工作的准确性，又要如何简化手续，成为今后该制度实施过程中急需解决的一大难题。

（作者系华东师范大学公共管理学院教授、副院长）