我国刑事被害人救助制度的现状与完善

我国被害人救助工作自2004年在全国铺开进行试点以来，部分在试点工作中取得较为成功经验的地区，已经完成了地方上的立法 ①。但是，从全国层面上来看，被害人救助制度依然是一个新事物，实践运行中常常会出现大量的新情况、产生新的问题。在对各个地区的被害人救助制度进行实地考察与比较中可知，各地之间在救助模式、救助对象、救助标准、救助程序等方面还存在着迥异的差距。本文拟针对上述问题展开讨论。

一、目前我国刑事被害人救助的模式

根据何种资源在刑事被害人救助中发挥主要作用为标准，笔者认为，我国的刑事被害人救助工作可以分为两种模式（或类型），一种是社会主导型模式，另一种是国家主导型模式。

社会主导型模式的被害人救助制度是一种由社会公众广泛参与的、共同体内部的互助互帮机制。它由社会共同体内部的参与者各自出缴一部分资金以作为互助基金，并在发生法定的救助事由时，以募集来的基金给予被害人必要的救助与补偿。在我国的社会主导型被害人救助模式中，对交通肇事案件被害人的救助即属于这一模式的典型种类，因种类单一，本文不作详述。

在国家主导型模式中，救助资金主要由政府的财政支出予以拨付，救助工作的开展基本由国家机关负责并作为政府社会救助工作的重要组成部分，而社会团体、非政府组织或群众的参与仅起到辅助作用。具体而言，国家主导型救助的特点主要体现在以下两个方面：1.救助金主要来源于财政拨款。在实践中，我国各地救助金的来源渠道可谓多元化，主要有财政拨款、社会捐助、基金孳息、罚金及公务员捐款等，但主要来源仍然是财政拨款。2.救助的主体是国家机关。从实践情况来看，有的地区将救助的主体确定为法院、检察机关及民政部门；有的地区设立了专门机构负责被害人救助工作；有的地区由公检法、财政、民政等多个机关协同开展救助工作。虽然各地区在具体负责救助工作的部门指定上存在差异，但共同点都是将政府机关作为救助的负责主体。

根据《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》的要求，我国刑事被害人救助工作的整体思路是，由公检法机关在各自的办案阶段开展救助，公检法受理刑事案件后提出具体的救助意见，政法委对办案机关提出的救助意见进行审批后，再由财政部门进行救助金的审核、管理和监督。笔者认为，这一过渡性质的制度设计，能够在一定程度上发挥各个机关的创造力，为实践试点提供大量宝贵的经验，对建立统一的刑事被害人救助制度颇有裨益。

二、我国刑事被害人救助工作的现状以及存在的问题

（一）救助对象存在规定上的不明确性

我国刑事被害人救助实践中存在的最突出问题主要来自于国家主导型救助模式，因此本部分中，笔者主要对国家主导型救助模式在司法实践中存在的问题进行分析。在国家主导型救助模式中，应当将哪些刑事被害人纳入救助范围，一直是理论界与实务界讨论的焦点。通过对无锡市、镇江市、昆山市、宁夏回族自治区以及江西省等五个地区的实践做法进行比较分析 ②，刑事救助制度的对象在司法实务中主要集中于严重暴力犯罪中的直接被害人和间接受害人（包括由直接被害人赡养、抚养、扶养的人）之中 ③。上述五个地区的救助规范虽然对救助对象进行了一定程度的规定，但是依然存在着不全面或者过于笼统等问题。例如，有的地方性规范仅对救助对象进行一般性地、概念式概括，缺乏明确性与实操性；而有的地方规范虽然采取了较为明确的例举式规定，然而却存在着遗漏现象，人为地限缩了刑事被害人救助的应然适用范围，其中饱受诟病的一点即是：没有明确是否对因过失犯罪或者因不负刑事责任能力人实施不法侵害行为而导致死亡或者严重伤残的被害人进行救助。

（二）救助条件具有多样性与笼统性

刑事被害人救助制度是为救济因刑事犯罪而受到侵害的被害人而创设的救急式制度，为了使救助金使用在最有需要的被害人身上，法律一般都规定救助适用的法定事由与条件，即救助对象必须满足一定的前提条件才能获得救助。从各地实践情况来看，救助的条件包括积极条件和消极条件两类。积极条件又称救助成就条件，即刑事被害人只有在具备或满足救助规范所预设的条件时才能获得救助。这类条件主要包括：（1）救助对象因犯罪行为而陷入生活困境，难以维计基本生活；（2）无法及时获得加害人赔偿、工伤赔偿或保险赔付；（3）造成受害人伤亡或者死亡的侵害行为发生在管辖区域内。

消极条件又称救助灭失条件，在产生消极条件的情形下，一般会导致被害人丧失救助资格或被降低救助标准。实务中消极条件主要包括：（1）被害人对犯罪行为的发生存在过错，该过错既包括故意引起了犯罪的发生，也包括过失的引起；（2）通过采取虚构被害事实、夸大损害程度、故意隐瞒真实的家庭经济状况等手段来骗取救助金的行为； ④（3）已经获得赔偿或保险赔付，但赔偿金额不足的，可以减少救助金。总的来说，从积极和消极两个方面来规定救助条件，体现了科学的制度设计和严禁的“立法”理念，这种做法值得肯定。但是，对于救助条件的规定依然存在着相当的模糊性，例如“陷入生活困境”的标准是什么、“及时”应该如何理解、被害人过错在何种程度上影响救助金额及影响的程度有多少等问题。这些问题的解决不仅需要明确的实施细则予以规范，还需要科学的调研与缜密计算作为辅助。

（三）救助标准存在差异性

在现实中，因具体案情的差异，往往造成不同刑事案件的被害人得到不同标准的补助。在国家主导型救助模式中，目前尚无全国统一标准，而是各省市根据自己的财政状况与当地经济发展水平自主制定救助标准。当前各地区在试点工作中的普遍做法是，按照当地的实际经济水平对救助金额设定最高标准与最低标准两个边界尺度，然而对于何种情形下的被害人适用最高限额救助标准、何种被害人适用最低限额救助标准，目前实践中尚无明确规定，完全依靠救助负责机关的自由裁量权予以拨付。

另外，国家主导型救助模式在救助标准上还存在着区域差异。从救助金的来源看来，目前许多地区在实践中的通行做法是，由地方政府的财政统一确定全年救助资金的总额，各救助机关在资金总额范围内对被害人进行救助，而在对具体被害人的救助金拨付上，除有明确规范外，由救助机关根据自主决定。这种做法实质上导致了各地救助标准的相对不公性，简言之，经济发达地区的救助标准将高于经济欠发达地区，这就造成“同命不同价，同伤不同赔”的不公现象。

（四）救助程序欠缺实操性与时效性

就现行的被害人救助规范性文件以及全国地方立法现状来看，各地区在救助程序的具体内容和细节上虽然存在着差异，但大致都包括申请、受理、立案、决定和执行五个阶段。从总体上来看，救助程序的大致架构已经基本完整，但每个阶段在具体的操作环节上还存在着不同程度的模糊性。救助程序的核心价值在于促进救助工作的透明化、规范化、程式化，在提高救助效率的同时，防止负责机关的不作为或乱作为。程序规范制定得越精细，负责机关在实施救助时不作为或乱作为的可能性就越低，对救助对象合法权益的保障也就越充分。另外，在实践中，除了每个阶段具体操作规范上存在不明确外，有些地方的救助规定还存在着一个更加严重的问题，即对被害人救助案件的办理期限没有作明确限制。这种救助程序的无期限性，导致了很多救助案件久悬不决，被害人得不到应有的救济，使得这一权利流于形式，成为纸上空文。

三、刑事被害人救助制度的完善

（一）明确救助对象

作为上层建筑组成部分的社会救济制度往往要受到经济基础的制约，因此救助对象的适用范围取决于救助金的体量，如果救助资金充沛，那么救助对象的范围就可以相应大一些，反之亦然。考虑到我国目前的经济社会发展状况与公共资源承受能力的限制，不能像发达国家那样对每一个被害人都进行救助或补偿。因此，在确定救助对象的范围时，宜采取有限补偿原则，救助那些最需要救助之人 ⑤。具体而言，确定被救助对象的范围需要考虑如下几个方面：

1. 犯罪类型。给被害人造成损害的犯罪行为同时也是一种侵权行为，犯罪是国家惩罚被害人的正当性确证，而侵权才是被害人有权获得赔偿的真正原因。从侵权的角度看，无论犯罪人主观是故意还是过失，抑或犯罪人无刑事责任能力，只要违反了侵权责任法，被害人都有权获得民事赔偿。既然刑事被害人救助的目的就是在被害人无法从犯罪人处获得赔偿或足额赔偿的情况下对被害人实施救助，那么无论是故意犯罪还是过失犯罪，抑或行为人不负刑事责任，只要在侵权法上被害人应当获得民事赔偿，那么就应当对遭受损害的被害人进行救助。

2. 被害人类型。一般认为，救助对象不仅包括直接遭受犯罪行为侵害的被害人，还包括依靠被害人的收入为主要生活来源由其扶养、赡养、抚养的人。在某些刑事案件中，遭受人身侵害的被害人可能是家庭里唯一或主要的经济提供者，被害人的伤亡使得其家庭失去了经济来源，陷入窘困。如果仅对被害人本人给予救助而忽视其家庭因素，显然有违社会公正，因此，救助对象应当扩大为包括依靠被害人的收入为主要生活来源的家庭成员。

3. 损害结果类型。犯罪行为给被害人造成的损害包括人身损害、财产损害和精神损害，仅将遭受人身损害的被害人纳入救助范围是我国实践以及国外立法例的普遍做法。但在实践中也存在被害人因遭受财产损害而陷入生活困难的情形，例如失火案件中被害人唯一赖以居住的房屋被烧毁，被害人因此而陷入生活困境。鉴于我国救助金不充足的现实困境，暂时还不宜将财产损害纳入救助范围。基于相同的考虑，对被害人遭受的精神损害也不给予经济上的救助，但可以采取心理辅导等方式对被害人提供一定帮助。

（二）界定救助条件

为避免救助金发放的主观性与随意性，应当明确救助条件。首先，应当明确“陷入生活困难”的标准。“陷入生活困难”不是案件承办人的主观判断，而是能够依据相关材料予以证实的客观事实，在认定“陷入生活困境”这一客观事实的过程中，笔者认为，遭受犯罪行为后，被害人家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的则属于“陷入生活困境”。

其次，明确界定“及时”的含义。何种情形下被害人才属于无法及时获得赔偿，一直是实务界争论的问题。获得赔偿经常是一个漫长的过程，刑事救助的目的是为了暂时缓解被害人的生活困境，帮助其渡过暂时的难关，所以只要在被害人申请时尚未获得损害赔偿或获得赔偿不足且自身无力承担医疗、生计维持等开支，就应对其实施救助。

最后，应明确被害人的过错对获得救助所产生影响。笔者认为，这种影响应当参照侵权法的精神进行评价，如果被害人故意挑起事端、对刑事侵害的引起负有全部或主要责任，那么被害人的过错使其无权获得赔偿，故而不予救助；如果被害人有一定过错但其过错对犯罪的引起仅负次要责任，那么可以在其非过错的范围内获得相应的救助。

（三）量化救助标准

鉴于救助对象主要系遭受严重人身侵害而重伤或死亡的被害人，因此可以根据被害人的伤情情况来确定救助标准。根据2014年开始实施的《人体损伤程度鉴定标准》，伤情可以分为轻微伤、轻伤一级、轻伤二级、重伤一级、重伤二级五个等级。救助的标准可以据此分为五个档次。考虑到各地财政状况与经济水平的差异，在短时间内不可能在全国范围内实施同一标准救助金规定，因此各地根据实际情况，因地制宜地确定各个档次的救助金额依然会长期存在。除了将伤情等级作为确定救助标准的因素外，还应考虑其他因素。例如，《检察机关执法工作基本规范》（以下简称《检察规范》）第130条第2款规定，检察机关在检察环节确定具体的救助金额时应当综合考虑以下因素：刑事不法行为给申请人造成的实际损失、被害人对案件发生的过错程度、被不起诉人及其他赔偿义务人实际民事赔偿情况、申请人丧失劳动能力情况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出及其生活实际困难等因素。因此，在被害人救助金的计算上，应当首先考虑伤情以确定一个基本的档次，然后再根据其他因素确定具体数额。

另外，在救助标准上理论界一直争论着两个问题，即救助标准是否应当有一个合理的上限；被害人在接受加害人的赔偿后是否还可以申请国家救助。笔者认为，与其说这是两个问题，毋宁言此为一个问题之两个方面，其核心点在于何如明确救助标准的界限。笔者认为，刑事被害人的救助更多地体现民法之属性，它以损害为前提，以补偿为目的，因此应当参照适用民法上的“损害填补”原则。具体而言，民事救助的首要目的在于填补被害人因犯罪行为所受到的损失，使其恢复至损害发生前之状态，次要目的在于缓解暂时性的生活困难。当救助标准边界明确之后，长期的困难救助与超出损害的赔偿自然都不属于刑事救助体系的范围。因此，被害人救助标准以实际损害为限，如果加害人的赔偿不足以填补被害人之损失，被害人可以继续申请国家救助。

（四）细化救助程序

在救助程序的细化工作中，首先应当明确申请人的范围。申请人除了救助对象，即严重暴力犯罪中的直接被害人和由直接被害人赡养、抚养、扶养的人；在救助对象无法提出申请的情况下，其近亲属可以代为申请。其次应明确需要提交的材料，包括救助申请书 ⑥、有效身份证明、刑事被害人医疗救治或者死亡证明材料、家庭财产和收入情况说明、家庭生活困难情况证明材料以及其他与申请救助有关的材料 ⑦。再次，应当对申请的时间做出规定，例如检察环节中申请人可以在起诉阶段、刑事申诉阶段提出申请 ⑧。

在受理阶段，对申请人提交的材料应从以下几个方面进行审查：其一，主体是否合法；其二，是否存在犯罪侵害行为和侵害后果；其三，刑事被害人遭受的侵害后果是否达到了需要救助的程度；其四，案件是否属于救助受理机关管辖之范围。只要满足了这四个条件，就应当对救助申请受理立案 ⑨。需要说明的是，此时的审查仅限于形式审查，并应当设定审查期限与材料补交期限。

在救助程序中还应当细化立案、决定与执行环节的内容。对受理的刑事被害人救助案件应当立案，对被害人的情况进行调查，核实被害人递交材料的真实性。在这一阶段，有关机关将对被害人是否符合救助条件进行实质性审查。对符合救助条件的应当提出救助意见，对不符合救助条件的应当存档备查并书面告知申请人。提出意见后应当报请救助主管部门审批，经批准后发放救助金。另外，还应当设置一个申诉救济程序，对审查不符合救助条件的申请人可以通过该申诉途径表达其诉求。

五、余论

刑事被害人救助制度是现代刑事司法发展的产物，是刑法人道主义的题中之意，体现了国家人文主义关怀的思想。然而，刑事被害人救助制度的发展程度受制于经济社会发展水平，它与所处社会的发达程度及国民财政状况密切相关。我国的社会主导型被害人救助模式已经日臻成熟，在特别领域的救助中发挥着积极作用；然而国家主导型救助模式刚刚起步，还存在诸多客观条件的限制。然而，如何在有限的救助资源里优化配置救助金的发放，则需要公正且高效的被害人救助制度作为支撑，而这套制度的构建却不可一蹴而就，需要在实践的试错与检验中不断得以完善。

（责任编辑 朱腾飞）

例如无锡市人大常委会于2009年4月29日审议通过，2009年10月1日起正式施行了由无锡市检察院牵头起草的《无锡市刑事被害人特困救助条例》，这是我国第一部关于刑事被害人救助的地方立法。

张晶星：《反思与构建：刑事被害人救助制度的实证分析》，华东政法大学硕士论文，第30页。

本文主要目的是针对国家主导型刑事被害人救助制度进行实证分析，出于行文流畅与便于读者阅读的考虑，在没有特别说明的情况下，本部分及后文中所提及与论述的“刑事被害人救助制度或模式”，皆指国家主导型救助模式，故文中不再予以赘述。

宋英辉等：《特困刑事被害人救助实证研究》，《现代法学》，2011年第5期。

孟红：《刑事被害人救助制度之救助对象范围略论》，《东南大学学报》，2011年第6期。

申请的形式可以是书面形式，也可以是口头形式，申请人以口头形式申请的，应当制作成笔录,并由申请人签名或盖章。

参见《无锡市刑事被害人特困救助条例》第14条。

实践中《检察规范》为了保障被害人权益，还规定了国家机关的告知义务，例如《检察规范》第124条第二款规定，对人民检察院正在办理案件中的刑事被害人或者其近亲属，办案部门认为需要救助的，应当告知被害人或者其近亲属可以提出救助申请并提出意见，连同有关材料移送控告申诉检察部门。

叶前义：《检查视野下的刑事被害人救助程序探析》，《法制与经济》，2012年第11期。