全国人大特定问题调查权的宪法之维

郭大林

（重庆大学法学院，重庆400045）

全国人大特定问题调查权的宪法之维

郭大林

（重庆大学法学院，重庆400045）

与西方之国会调查权不同，全国人大的特定问题调查权是一项临时性、监督性的宪法权力。该项权力既有助于全国人大对其他机关进行实质性的监督，防止权力滥用，又是其发挥保障人权功能，满足公民知情权的重要手段。在规范意义上，特定问题调查权的作用对象十分广泛，但仍需受到宪法确立之国家机关分工、公民基本权利保障两个原则的制约，在调查范围和方式上都应有所限制。而从正当程序的角度观察，特定问题调查权的调查程序在平等性、公开性方面尚存不尽合理之处，在强制性调查方面则有待于立法的进一步完善。

人大；国会；国会调查权；特定问题调查权；宪法

特定问题调查权是我国宪法赋予全国人大的一种职权。①本文中所称“全国人大”是指我国的全国人民代表大会及全国人民代表大会常务委员会。该项职权早在1954年宪法中即有规定，之后的1975年宪法与1978年宪法中相关条文被删除，至1982年宪法，特定问题调查权的规定又得以恢复，随后，其他相关法律规范对其进行了较为详细的规定。②其他相关法律规范主要有：《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称：《监督法》）第7章，《全国人民代表大会议事规则》（以下简称：《全国人大议事规则》）第6章，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》第21条等。虽然具备了一定法律基础，但目前为止，此项权力一直未付诸实施，相关研究亦不甚丰富，③比较有代表性的成果有朱福惠：《全国人大调查权研究》，《现代法学》2007年第5期；袁兵喜、李秋高：《全国人大调查权能研究》，《政治与法律》2010年第6期；李云霖：《人大调查权须厘清的三个误识》，《南京社会科学》2013年第11期；简敏、刘洪波：《特定问题调查权的立法与完善》，《甘肃社会科学》2006年第4期。已有研究较多关注特定问题调查权难以启动的制度原因与完善路径等问题。本文试图以此为基础，从宪法学的维度，对该权力的性质、价值、限制与运行程序四个问题进行解析，以期为其最终走入法治实践提供参考。

一、一项宪法上的临时性监督权

现行我国《宪法》第71条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”有学者认为此条即为“全国人大调查权”的宪法依据，即“调查权是立法机关固有的权力，监督权与调查权不能分离，重大问题的决定权需要调查权辅助”。①同前注③，朱福惠文。全国人大履行立法、任免、财政审议、重大事项决定等职权须以了解事实、掌握信息为前提，事实与信息则需藉由调查过程才能获得。也就是说，该权力系全国人大在行使各项宪法职权时，若发现有“特定问题”需进行调查，即可依法启动，要求相关主体提供材料的一项强制性职权。

上述主张实际上将我国宪法规定的调查权等同于西方之国会调查权（Congressional Investigative Power）。但是，从中西方不同的宪法权力机关架构与立法机关运作实际观察，二者性质不尽相同。并且，根据中华人民共和国《各级人民代表大会常务委员会监督法》“特定问题调查”一章的章名，称该项权力为“特定问题调查权”或许更为合适。

国会调查权，也称议会调查权（日本称国政调查权），是国会为履行相应职权，对特定组织或公民进行强制性调查、收集证据的一项权力。其不仅为国会掌握信息、完成立法的重要手段，更是监督政府施政、制约政府权力的有力武器。国会调查权源于国会制度之母国即英国的政治实践。美国宪法虽未明文规定调查权，但最高法院于Kilbourn v.Thompson案中首次承认国会有调查权，国会可基于宪法授权而进行调查（如弹劾调查、选举调查或有关议员身份的调查）。其认为：“众议院为唯一有权弹劾政府官员之机关，参议院则为弹劾案之审判机关。在弹劾案过程中，两院要求证人出席作证的方法与程序，和法院在同一案中所采取者并无不同，我们没有任何理由对国会有该项权力（调查权）表示怀疑。”②See 103 U.S.168（1880）.日本宪法第62条规定：“两议院得各自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席作证或提出证言及记录。”

国会调查权一般有两种组织形态：常设委员会和临时调查委员会。如果调查事项属于国会常设委员会的职权，则该委员会或委员会内设小组即可展开调查，欧美国家的国会常设委员会大都拥有调查权。为调查特定事件或超出常设委员会职权的事项，国会成立临时性的调查委员会也是较为普遍的做法。如美国在1972年“水门事件”发生后，成立以参议员欧文为首的国会调查委员会；在2001年“9·11事件”后，成立“美国恐怖袭击国家调查委员会”。③刘永涛：《美国国会和总统关系》，上海人民出版社2010年版，第35页。我国特定问题调查权行使主体显然是临时性的委员会，而非常设委员会，此为我国特定问题调查权与国会调查权区别之一。

同时，国会调查权又有立法性调查与监督性调查之分，前者指国会基于履行立法权（狭义）的需要，对立法及补救性立法所涉及事实进行强制调查，从而为国会立法做好准备；后者指国会基于履行监督职权的需要，要求政府官员及公民个人提供文件资料，证人证言，以调查政府施政得失，发现官员不当或违法行为。立法性调查多发生于美国等总统制国家，国会、总统（政府）分别由直接选举产生，其民主正当性并无高低之分，立法、行政二权在宪法上处于平等地位。当立法、行政之间关系融洽、彼此信任时，国会获取信息较为容易，并无进行国会调查的必要，而当国会、总统分属不同政党的情况下，双方的互信就可能遭到破坏，此时才有通过强制性调查获取立法信息之必要。正如我国台湾地区“司法院”“大法官”许玉秀所言：“立法权与行政权发生不可妥协的冲突，此时立法性调查权方才会开始行使。”④参见我国台湾地区“司法院”“大法官释字第五八五号解释”之“许玉秀大法官一部协同一部不同意见书”。正因为如此，美国最高法院亦将国会调查权视为立法权的辅助性工具，“虽然宪法并未明确地授予国会以调查权，但是根据宪法第1条第8款的‘必要和合宜’条款，国会有权行使与其立法权相关的权利，调查权是国会行使立法权必要的工具”。①See 273 U.S.135（1927）.

在我国宪法上，立法、行政、司法三者呈现一种“宝塔式”的权力架构，全国人大为国家最高权力机关，选举产生行政、司法、军事机关，全国人大与这些机关之间是一种非均衡性的关系。“根据宪法规定，全国人大相对于其他国家机关享有最高地位这一点上存在着基本共识。”②韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，《法学评论》2007年第6期。在我国宪法中，行政权和司法权由立法权派生出来，二者皆对立法权负责，在规范意义上，全国人大具有优于其他机关的宪法位阶，其权力高于“一府两院”。故此，按照我国宪法原理，全国人大在行使立法权时，如要求政府机关提供相关信息，政府自然应当服从，无需通过《宪法》第71条另行规定配合义务。并且，在实践中，立法过程分为立法起草与立法审议两个阶段，前者主要由政府部门负责，而后者由全国人大行使，“行政机关通过行使立法提请权和法律草案拟订权主导立法，形成所谓的行政主导立法模式”。③肖北庚：《我国政府采购法制之根本症结及其改造》，《环球法律评论》2010年第3期。全国人大立法所需信息通常依靠国家机关（主要为行政机关）之间的自愿配合获取信息，至少在目前的宪法权力架构与立法模式下，人大与政府之间几无可能因立法信息问题产生冲突，并且也很难想象全国人大会通过强制性的调查手段获取此类信息。事实上，全国人大立法前获取信息、征求意见的过程往往被称之为“调研”而非“调查”，④《全国人大常委会2015年立法工作计划》中使用“有关专门委员会、常委会工作委员会要提前介入法律草案调研起草工作”的提法，而全国人大常委会在向十二届全国人大三次会议所作的工作报告中也采用“邀请代表参加立法调研、审议等工作”的表述。而立法资料、意见的收集一般会交由法律工作委员会等常设专门委员会负责，没有必要另行成立调查委员会。只有当全国人大以行使监督权为目的，收集证据、材料，试图查明政府在执行法律、司法机关在司法审判过程中有无违法失职行为并追究责任时，才可能遭遇隐瞒事实、不予配合的情况，此时方有成立调查委员会，采取强制手段之必要，此为我国特定问题调查权与国会调查权区别之二。

由此观之，我国宪法上的全国人大特定问题调查权是一种临时性监督权力，“宪法71条并不能构成全国人大调查权的依据，把它看作是全国人大调查权中特定问题调查权的明确化和具体化也许更为恰当”。⑤同前注③，袁兵喜、李秋高文。特定问题调查委员会类似德国《基本法》第44条规定的半司法性质的调查委员会，而不是德国联邦众议院议事规则第56条规定的调研委员会。⑥德国《基本法》第44条规定：联邦议会有设置调查委员会之权利，经议员四分之一建议，并有设置之义务。依本条规定成立之调查委员会（untersuchungsausschuss）系从事监督及丑闻之调查，而依德国联邦众议院议事规则第56条规定成立之调研委员会（enquete-kommission）系从事立法性调查。参见陈淑芳：《德国之国会调查权》，《台湾本土法学杂志》2006年第1期，第54页。结合西方国会调查权实践与我国全国人大的监督职权，特定问题调查权的对象应包括以下几方面。其一，对人事任免所涉事实的调查。⑦我国立法虽未完整列举调查事项，但已明定人事任免事项可以成立调查委员会。参见《全国人大议事规则》第39条、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第26条、《监督法》第45条之规定。其二，“一府两院”工作人员的违法或渎职行为的调查。其三，是对政府机关侵犯公民权利的调查。该调查权的启动应当满足两个前提：一方面，上述事项中有关问题特别重大或有关重大事实不清；另一方面，上述事项调查不宜或难以由常设委员会完成。

二、特定问题调查权的价值：制约权力与保障人权

“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职。”⑧［美］威尔逊：《国会政体——美国政治研究》，熊希龄译，商务印书馆1989年版，第167页。现代民主政治下，监督权与立法权并列为代议机关的核心宪法职权。全国人大之于国家的作用不仅表征为制定关系国计民生的法律，而且应体现于监督其他机关的权力特别是行政权上，“仅仅把议会的职能理解为立法是一个重大的误解，事实上，立法事务只占议会事务的一半左右；议会的其它职能包括向政府提出质询、审议政府的报告并进行辩论和组成有关问题的调查委员会等等”。①D.C.M.Yardley，Introduction to British Constitutional Law，London，Butterworths，1984，p.24-25.全国人大的宪法职权之一是通过监督与制约其他国家机关权力，保障其按照人民的意志行使权力，维护人民主权原则，而特定问题调查权系全国人大发挥监督职能的重要手段。

全国人大履行监督职能必须以掌握真实有效的信息为前提，特定问题调查权即是一种获取信息的有效手段。当人大对政府施政进行监督时，政府官员往往为逃避监督而隐藏真实信息或提供虚假信息。再者，在信息爆炸的当代社会，大量专业性资讯均由私人企业、社会组织、科研机构所掌握，信息源日益复杂与多元，这些信息往往与政府弊案有关，其所有者亦可能不愿提供，这就使人大获取监督所需信息变得更为困难。因此，人大可以藉由调查权之手段，调阅文件资料、取得证人证言，获取各方信息，而以义务性规范为后盾的调查也可以保障获取信息的真实性和有效性，从而为其行使监督职权奠定基础。

另外，在宪法赋予人大的监督方式中，人事任免权、财政预算决定权、质询权虽常被关注，但这些方式或为抽象性监督，或为被动性监督，相比而言，特定问题调查权具有更为实质性的监督功能。一方面，特定问题调查权是一种具体性监督。调查委员会直接对具体监督对象的具体问题展开调查，通过获取与特定问题有关的资料和事实，了解“一府两院”于具体行为或事件中是否存在不当或违法问题，尤其面对强大的行政权，政府的施政得失必然成为调查重点。与人事任免权、财政预算权、决定权相比，特定问题调查权显然具有更为明显的问题导向性和针对性。另一方面，特定问题调查权又是一种主动性监督。尽管质询权也是针对具体对象和事项的监督，就使用询问以了解事实真相的实质而言，特定问题调查权与质询权也存在相似之处，但二者在主动性上有所不同。质询中答复的真实性、态度的积极性、获取信息的有效性皆操控于监督对象手中，人大距离了解真相事实尚有一定距离。特定问题调查则是通过主动性、积极性的调查获取材料、收集证据，此种方式能够给予调查对象以强大压力，迫使其提供材料和有关证据，因而特定问题调查更能达至明晰真相、监督与制约行政的效果。而且，除自身就是一种监督方式外，特定问题调查权也是人事任免权等其他监督方式的前置程序。经由调查可以直接引发对监督对象政治责任的追究，人大可以基于调查过程中发现的问题与调查报告中载明的事实，启动撤职、罢免等程序并作出决定。有鉴于此，蔡定剑先生认为，组织特定问题调查委员会是一种较为严厉的监督手段。②参见蔡定剑：《一个人大研究者的探索》，武汉大学出版社2007年版，第352页。

代议制民主下，议会需要拥有强大的监督权，以制约恣意的行政权。在我国宪法文本中，全国人大对行政机关、司法机关可以进行多样化的，并且应当是极具权威性的监督，但“纸上的宪法”远未成为“行动中的宪法”，在很大程度上，人大监督仍停留于法律文本之上，监督职能亟待强化。作为最具刚性的一种监督方式，特定问题调查权能够强化人大监督权能，促进立法权控制、制约行政权的实质化和有效性，进而具有确保政府民主化本质、限制国家权力滥用的价值。

若从公民权利的视角观察，特定问题调查权又具有维护公民权利的意义。为维护公民的人身权和财产权，人大可针对政府机关侵犯公民权利的行为启动调查权。2003年“孙志刚事件”发生后，即有学者建议成立特定问题调查委员会，2011年，又有学者建议启动特定问题调查权，对“甬温线特别重大铁路交通事故”进行调查，而2015年5月，庆安警察开枪事件发生后，网络呼吁独立调查之声亦不绝于耳。可以预见，在我国社会转型过程中，此类具有重大影响的公共事件很可能还会出现。2004年，“国家尊重和保障人权”首次写入宪法，人权保障应为包含人大在内的国家机关存在和运行的逻辑起点与最终归宿。如果全国人大适时启动特定问题调查权，针对其他公权力严重侵犯人权的事实展开调查，了解真相，则不仅能够揭露政府官员违法事实，还可直接为受害者提供救济渠道，使全国人大在立法者与监督者的传统角色之外扮演人权直接捍卫者的角色。

除此之外，特定问题调查权又是一种满足公民知情权的手段。在公法意义上，知情权是公民知悉政府（广义）信息的权利，其义务主体为公权力部门，所以，知情权也可称为知政权。日本宪法学中，知情权通常有“知的自由”与“知的权利”两层含义；前者是公民有不受妨碍地从政府获取信息的自由，后者指公民有请求政府公开信息的权利。①参见刘杰：《日本宪法上的知情权与信息公开法》，《法学家》2007年第3期。近代立宪主义勃兴以来，知情权逐渐被确认为一项基本人权。《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享受主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由。”德国《基本法》第5条第1项也有相关条文。我国宪法虽无知情权之规定，但确认了人民主权原则及公民享有参政权（第2条）、监督权（第27条）、批评建议权（第41条）等公民基本权利，而知情权是行使这些基本权利的逻辑前提，是我国宪法中的隐含权利。

人大作为经民主选举之代议机关，须及时公开掌握的政府（广义）信息，以满足公民知情权。特定问题调查权的公开行使过程既可回应舆论关注，又能教育引导社会参与政治生活。德国哲学家黑格尔曾指出，“等级会议的公开是一个巨大的场面，对公民来说具有卓越的教育意义。凡是等级会议公开的那个民族，比之没有等级会议或会议不公开的那些民族，在对国家关系上就显出一种生动活泼的气象。唯有把它们的每一个步骤都公开，两院才能跟公共舆论的步调一致”。②［德］黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第331页。当然，公民也有不通过特定调查权而直接对特定行政机关要求其提供适当信息的权利，但由公民所直接行使的知的权利或多或少带有偶然性，容易被个人观念和认识所左右。特定问题调查权则可持续性、体系性、组织性地提供信息，因而其行使过程也是更为主动性地满足公民知情权的过程。倘若调查委员会将调查过程、获得的事实、材料及最终的调查报告予以公布，自然可以满足公民的知情权，同时也改善了政府与社会之间信息不对称的状况，构成了公民行使参政权、监督权、批评建议权的基础。由于特定问题调查权所涉及的往往是社会关注度较高的事件，公正有效的调查能够有效引导舆论关注，引发公众对调查过程本身和被调查对象的社会监督。在立法机关监督与社会监督的双重作用下，其他机关的违法失职行为也比较容易暴露并受到追究。

三、特定问题调查权的有限性：范围与方式

基于全国人大最高权力机关的性质，特定问题调查权具有广泛的对象，但这并不意味着该项权力毫无限制；在规范意义上，特定问题调查权的范围需受到宪法确立之国家机关分工以及公民基本权利保障原则的限制。

在西方权力分立原则下，国会调查权的范围须受此原则的制约，“根据权力分立原则，各国家机关权力不得相互干预，调查权与行政权与司法权之间有一个适当的界限问题”。③郑贤君：《论国会调查权的宪法界限》，《法学评论》2014年第1期。行政部门可藉由“行政特权”（Executive Privilege）对抗国会调查权，①行政特权是指当国会或法院通过强制程序，要求取得总统或行政部门所拥有的文件或资料时，总统可宣布其涉及国家秘密和国家重大利益，而拒绝提交的权力。在严格权力分立原则下，宪法机关在各自职权范围内拥有最高的地位，既然国会调查权是宪法隐含的权力，那么从宪法明定的总统权力中，也可以推导出其有不公布资料的权力。行政特权已为美国最高法院确认，并成为总统制衡调查权最为有力的手段。参见Todd David Peterson，Contempt of Congress v.Executive Privilege，U.Pa.J.Const.L.，2011，14:95。国会调查亦不得侵犯司法独立。

通常认为，我国宪法规定的国家机关架构是一种分工与监督关系。人大、政府、法院分别为我国立法机关、执行机关、审判机关，分别执掌立法、行政、司法权，此为我国宪法机关横向的分工关系。同时，全国人大又居于“金字塔”结构的顶端，既是最高立法机关，又是最高权力机关，其与行政、司法机关之间形成一种监督与被监督的纵向关系；质言之，全国人大对行政、司法机关具有一种单向、不可逆的监督关系。“我国宪法并不像资本主义国家宪法那样，在赋予立法机关制约权的同时，又赋予行政机关和司法机关反制立法机关的权力。”②秦前红：《宪法原则论》，武汉大学出版社2012年版，第193页。基于全国人大的高权属性，行政机关固然不能以国家秘密或重大公共利益为由拒绝特定问题调查，但全国人大也应尊重国家机关之间的分工，不能突破我国宪法设定的职权架构。

我国《宪法》第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权”。此系我国的“审判独立原则”，法院依宪法享有完整、独立、排他性的裁判案件的权力。“我国的法院独立审判是指：法院独立行使审判权，即审判人员在审判案件的时候，独立地以事实为根据，以法律为准绳，按照自己的判断认定事实、适用法律，并独立作出判决。”③蔡定剑：《宪法精解》，法律出版社2006年版，第441页。韩大元教授还认为，法官依法独立办案是审判独立的基本要求，“审判独立必然包含法官独立”。④韩大元：《论审判独立原则的宪法功能》，《苏州大学学报（法学版）》2014年第1期。于是，当特定问题调查权及于司法机关审判的案件时，就会面临调查权与审判独立原则的冲突与平衡问题，其范围应当受到一定限制。

首先，人大不能以适用法律、裁判事实，追究个人的有罪性为目的而进行调查，否则立法机关与司法机关将合二为一，人大事实上代替法院而行使审判职能。其次，若人大以罢免特定法官为目的，必须获得案件的相关资料，以了解其在审判中是否存在重大违法问题，因罢免权为人大的宪法权力，此时特定问题调查是罢免的前置程序，启动特定问题调查权具备合宪性基础。再次，当全国人大基于监督行政之目的而对系属法院的事项进行并行调查时，由于调查目的与法院审判目的相异，此种情况应当被允许。否则，如果全国人大需要追究失职或违法官员的政治责任，而此时案件又处于审判过程中，那么调查就需要等待漫长的司法诉讼结束后进行，并且行政部门为逃避责任，可以发起一项诉讼并且不停上诉和申诉，以拖延甚至终止特定问题调查。最后，人大为评介法官在特定案件中的审判行为而进行的调查，此为人大监督司法个案的一种方式，⑤对于人大监督可否基于司法个案的问题，持肯定观点者认为监督权为人大法定权力，个案监督有助于遏制司法腐败，促进司法公信力；持否定观点者则主张个案监督损害审判独立，并且无法解决司法腐败问题，不利于形成司法权威。相关理论争议参见刘德兴、李延锋：《人大个案监督与法院独立审判的矛盾性和兼容性探析》，《四川师范大学学报（社会科学版）》2011年第4期。不过，即使肯定论者也承认，在权力制约与平衡的制度设计还相当粗糙的现阶段，以个案监督为名肆意干预司法的行为并不少见，对个案监督的合理性很难把握。参见杨子强：《论人大监督司法的功能结构与模式兼容》，《政治与法律》2013年第5期。个案监督问题的争论反映出人大与其他机关之间分工与监督关系本身的张力，在既无宪法解释，又无司法审查的背景下，人大如何在不破坏职权分工的前提下履行监督职权，确为一个难题。对于此种方式的合理性，学界存在分歧，特定问题调查权的行使应当谨慎。因为人大与法院的权力性质具有本质区别，此亦为二者职权分工的基础，人大监督意在控制与制约监督对象，而法院审判追求程序正义下的裁判正义。如果允许人大对个案审判进行批评性的调查，很难保证个案监督不会演变为个案干预，“人大对个案的过多和过度的干涉，将对我国的法治建设构成极大危害”。①蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第412-413页。加之，特定问题调查所激发的舆论关注可能引发公众对法官的怀疑甚至负面的社会评价，损害司法公信力，特定问题调查的严厉性也会对法官个人的职业、名誉和财产带来负面影响。

因此，在宪法确立的分工原则限制下，只要法官依据法律规范，遵守正当程序进行裁判的案件即应当被推定为合法。正如卡多佐所言：“确实，法官的结论必须不断受到检验和再检验，但是，如果他们是按照良知和智力行动的，他们就应当在他们的结论中达到一种相当不错的一般的真实和明智。”②［美］本杰明·卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1998年版，第84页。人大不能轻易以评价审判活动为目的，对正在或已经完结的审判展开特定问题调查这是维系法院审判的权威性和终局性的需要。

相较于其他监督方式，特定问题调查权的特殊性在于，它不仅可以作用于国家机关，而且可以及于私人领域，要求社会团体、公民个人提供材料，它勾连了国家权力（行政权、司法权）与公民权利。特定问题调查权为人权保障所必需，但同时也是公民自由与权利的限制性因素。如前所述，作为最高权力机关，全国人大监督权自然可及于其他机关，对其实施调查以了解施政得失，避免政府弊案，防止权力滥用。然而，公民既非人大监督对象，又无滥用权力之可能，公民应当配合调查的义务性规范构成了对公民基本权利如言论自由、人格尊严的限制。在法理上，此种限制的正当性就在于特定问题调查权所追求的揭露政府弊端，维系公民权利的利益符合我国宪法第51条规定的“公共利益”条款，③我国《宪法》第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”有论者认为此条规定应被看作仅具有宣示性的意义，而不能对具体的各项基本权利构成任何有法律效力的制约。参见张翔：《公共利益限制基本权利的逻辑》，《法学论坛》2005年第1期。因此，特定问题调查权对基本权利的限制是抽象意义上的，至于具体实践中的限制是否合宪则需由违宪审查机关予以裁判，但这并不能否认规范层面限制的合理性。“公权力出于社会公共利益的需要和考虑，可对基本权利主体的活动进行限制”。④郑贤君：《基本权利原理》，法律出版社2010年版，第208页。当然，限制本身也是相对的，特定调查权同样面临权力与权利之间二律背反的问题，“权力是保障权利和自由必不可少的力量，但为了切实保障权利和自由又必须限制权力”。⑤程燎原、王人博：《权利论》，广西师范大学出版社2014年版，第195页。特定问题调查权仍应考虑公民基本权利保障的原则。

调查委员会首先不能强制获取关于公民思想及良心自由的材料。因为诸如思想及良心自由等基本权利，其在绝对意义上是没有界限的。“这种自由的行使只是属于人们内心的一种精神作用，并不构成对他人的自由权利和社会公共利益的侵害，所以在法学意义上，这种自由本身就具有无限制性和绝对性。”⑥林来梵：《从宪法规范到规范宪法——规范宪法学的一种前言》，法律出版社2001年版，第98页。

就特定问题调查的方式而言，则特定问题调查权的行使需受到比例原则的约束。根据其妥当性、必要性、均衡性的“三阶段”理论，调查委员会宜限于通过询问和调阅的方式获取材料，而排除搜查住所、扣押物证、检查书信、冻结财产、限制人身自由等刑事侦查式的手段。尽管这些手段都符合调查的公益目的，但不符合必要性原则，必要性原则要求存在可达至调查目的的多种手段，且这些手段对基本权利的侵害不尽相同时，需对这些手段进行选择，“保证所要采取的手段在诸种可供选择的手段中是最温和的，侵害最小的”。⑦余凌云：《行政法讲义》，清华大学出版社2010年版，第83页。询问与调阅材料可能造成对言论自由的限制，而后者除此之外还包括了住宅不受侵犯的自由（搜查住所）、财产权（扣押物证和冻结财产）、通信自由（检查书信）乃至人身自由等多重基本权利。故此，在上述合乎妥当性的方式中，询问和一般调阅是侵害最小的方式，其对基本权利的限制程度与追求的公共利益之间也符合均衡性的要求。

四、特定问题调查权的程序检视

特定问题调查权包含由启动调查、获取材料、形成报告、作出决定（决议）等环节构成的连续过程，该项权力所具有的价值和应当受到的限制都需要通过调查程序的规范化来实现。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称：《监督法》）对调查程序进行了较为详细的规定，从正当程序的角度看，《监督法》的程序设计尚存有不合理之处，且仍有重要问题未纳入规范。

（一）调查权启动主体之平等性

在调查权的启动上，《监督法》除规定委员长会议或者主任会议有提议权外，也赋予了少数代表启动主体资格，五分之一以上常委会组成人员可提议组织特定问题调查委员会。当提议由后者提出时，委员长会议或者主任会议则有权决定是否提交审议（或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，之后决定提交审议）。该法事实上赋予了委员长会议或者主任会议对少数代表提议的事先审查权，这是否符合正当程序中的平等原则值得探讨。我国的人大代表由人民选举产生，代表人民行使国家权力，民主选举构成了代表权力的正当性基础。每位代表所具有的民意代表性是平等的，并无高低之分。我国宪法也并未对人大代表的权利进行区别规定，因此，各个主体在调查程序中应具有平等的地位。事前审查的存在使得启动主体处于不平等地位，“除了单纯增加委员长会议或者主任会议的权力外，在程序上看不到必要性”。①苏新建：《人大监督程序研究——基于议事程序的视角》，中国法律出版社2014版，第107页。况且，如果全国人大的少数代表提议成立委员会，此时的少数代表在人数上很可能超过委员长会议或者主任会议，议案交由后者决定是否提交审议，即会出现“多数服从少数”的局面，这也不符合议会民主的要求。在审查缺乏法律标准和操作规范的情况下，如何防止此条规定成为侵犯少数代表提议权的工具，也需要加以思考。

另外，委员长会议或者主任会议既是提议权主体，又是调查委员会成员（包括调查委员会主任委员）提名权主体，少数代表则仅有委员会设立之提议权，而无成员提名权。此种非平等规定的合理性同样值得商榷。美国在1946年之后，参与调查人选的决定权，由原来的国会转移至常设委员会，由各常设委员会主任任命，但在任命之前，必须先咨询参众两院议长及多数党和少数党领袖的意见。②参见尹中卿：《国外议会组织架构和运作程序》，中国民主法制出版社2010年版，第235页。日本国会法规定调查会委员依各党派人数比例分配，而调查会长由各委员互选之，③参见吴明考：《从日本国会调查权浅论我国国会调查权之问题》，《宪政时代》2001年第4期。德国亦采取与日本国会法类似之规定。虽然我国全国人大与西方国会在宪法定位和具体权能上存在差异，但都具有代议机关的民主性，代表权利的平等性特征，尊重少数代表的权利是我国人民主权原则的应有之义。“根据人民主权原则，一切权力都来自于人民，在这个原则中，包含了机会平等地参与民主意志的形成过程这种主观权力。”④［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店出版社2003年版，第207页。所以，启动调查权之提案宜直接付诸审议，排除少数代表提名权的规定也需修正。当调查委员会成立时，其人数确定也应遵循平等原则。为便于调查报告等事项的表决，成员人数以奇数为宜，委员长会议或主任会议与提议人平均分配提名数额，而剩余名额双方协商，若协商不成，各提名一人，交大会或常务委员会表决。调查委员会主任应由委员会成员民主互选产生。

（二）调查过程之公开性

民主政治下，国家机关运作均是以公开为原则，“人民有权知道他们的代表正在做什么！己经做了什么，立法机关决不可随意秘密进行议事”。①［日］芦部信喜：《现代人权论·违宪判断的基准》，日本有斐阁印书馆1984年版，第68页。如前所述。公开性的调查能够满足公民知情权，引发社会关注，然而，我国法律对调查结束后的报告是否公开未作规定；而且，《监督法》第42条赋予了调查委员会自由裁量是否进行公开性调查的权力。应当说，如此规定的合理之处在于，特定问题调查的事项可能涉及多方利益与高层官员，非公开调查可以避免来自各方的干预，以维系调查的独立性与公平性。当调查委员会要求公民提供材料时，则会关涉个人隐私，公民信息的公开也会涉及此问题，而对政府在军事或国防方面施政得失进行调查时，又极易涉及国家秘密，所以，调查委员会可以裁量决定是否公开。不过，这样的规定亦可能导致自由裁量权的滥用，侵犯公民的知情权。由于我国目前对调查委员会成员的具体职权缺乏规范，公开与否的决定是由委员长、主任决定还是采用表决通过的形式不得而知。从其他国家经验看，国会调查的事件通常是社会关注度较高的事件，公众对调查公开往往具有较高的期望。并且，毋庸讳言，我国人大在信息公开的制度建构与主动性方面还存在进一步提高的空间，调查委员会滥用裁量权替政府文过饰非的情况并非不可能发生。

事实上，许多国家的国会调查权均是以公开为原则的，如法国调查委员会以公开为原则，甚至还可进行电视转播，事后的调查结果及报告亦须公布于政府公报。②参见徐正戎：《法国的国会调查权》，《台湾本土法学杂志》2006年第1期。德国的《调查委员会法》在公开性与基本权保障之间进行了平衡，确立了公开进行举证的原则，只不过听证过程不允许录音、录像及影像转播，如果取得证人同意，则不在此限。我国可试行类似做法，确立公开性调查的原则，若涉及国家秘密可不公开，而在涉及个人隐私时，赋予被调查对象选择权，并对公开方式进行具体规定。这样或可在调查的公开性与隐私保护之间获得平衡。

（三）调查手段之强制性

特定问题调查过程中，公民依法有配合义务，但当公民拒绝提供材料时，法律并未规定全国人大有强制权。缺乏强制力保障的特定问题调查权犹如失去牙齿的老虎，调查过程难以顺利展开，也不利于达到了解事实真相之目的。法律应规定对拒绝提供材料的行为进行惩罚，问题在于实施惩罚权的主体如何设定。详言之，有关国家立法一般规定对拒绝提供资料者的处罚可由国会自行为之。如美国国会拥有“固有的藐视惩罚权”（InherentContempt），参众两院可自主通过决议对拒绝作证者施以拘禁的惩罚而无需经过法院审判。③该权力经1821年的Andersen v.Dunn案为美国最高法院确认，但其惩罚效果并不明显，并且经常引起诉讼争议。于是，国会在1857年立法规定了“藐视国会罪”（Contempt of Congress），惩罚须经过刑事诉讼程序。先由委员会向法院提出藐视告发，经院会决议后，由联邦地方检察官经联邦大陪审团（Grand Jury）认定其有罪后转送地方法院审判。国会在1945年之后基本通过“藐视国会罪”处罚拒绝作证者。参见James Hamilton，Robert F.M use and Kevin R.Amer，Congressional investigations:politics and process，44 Am.Crim.L.Rev.1115，2007.这种方式源于英国国会（上议院）司职审判的普通法传统，“英国上议院之根源，宛若宪法中之其他原则，系根由于皇座法庭，此乃皇之封建法庭”。④［英］S·李德·布勒德：《英国宪政史谭》，陈世第译，中国政法大学出版社2003年版，第95页。在孟德斯鸠的分权理论得以推广，并被各国作为权力架构的基本原则后，国会的审判职能逐渐归为法院，2009年之后，英国上议院不再是联合王国内所有民事案件及除苏格兰以外的刑事案件的终审机关。⑤按照英国《2005年宪制改革法令》（Constitutional Reform Act 2005）的要求，英国上议院的司法职能于2009年7月30日终止，并于同年10月1日转移到位于米德尔塞克斯市政厅的联合王国最高法院。参见《2005年宪制改革法令》第三部分：最高法院。http: //www.legislation.gov.uk/ukpga/2005/4/contents，2015年3月23日访问。但国会的司法性仍以两种形式保留，一是如美国参议院那样享有弹劾案件的审判权，二是一般国家均采行的具有准司法性之国会调查权。“议会审查委员会和普通委员会的不同的地方，便是在：因为认定事实之故，恰和法院一样：有传唤证人的权能。”①［日］美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第330页。惩罚的另一种方式是通过刑事诉讼进行，由司法机关为之。如德国调查委员会对证人进行拘押时须经调查委员会决议，声请联邦高等法院进行。②参见吕坤煌：《德国的国会调查制度（上）》，《立法院院闻》2003年第7期。.我国全国人大在历史上未曾行使过审判职能，罢免程序与西方类似司法审判之弹劾程序也有所不同。而且，在目前的法制下，也难以采取刑罚手段苛责拒绝作证或作伪证者，因为我国并无藐视国会罪之类的犯罪类型，而我国刑法中有关“证人拒不出庭作证罪”及“伪证罪”等相关罪名，其范围只限于司法活动中。因此，如果要对拒绝提供资料者施以强制手段，考虑到人大的机关性质与公民权利的保障，较为合理的做法是修改刑法等相关法律，由司法机关进行惩罚。

法律在规定惩罚手段的同时也应赋予公民基于合理理由拒绝调查之权。依日本《议院证言法》之规定，公民可以准用民事诉讼法拒绝宣誓、提供证言与文书。证人可能因作证使自己或与特定身份关系者受到追诉或处罚，③依据日本《议院证言法》第4条第1款，特定身份关系者包括证人的配偶，三代以内的血亲，二代以内的姻亲，以及证人的监护人或被监护人，若作证可导致证人及上述关系人受到刑事追诉或者处罚，即可拒绝。或者，特殊职业者系就其业务所知悉之他人秘密受询问、提出文件，④依据日本《议院证言法》第4条第2款，特殊职业者包括医师、牙科医师、药师、助产士、护士、律师、专利及商标代理人、宗教师或曾任此类职务者，因受业务上委托所知悉的事项，关于他人的秘密可拒绝作证或提供文件。这两种情况下证人可拒绝作证或提供文件。⑤参见林秋水：《日本国会权限》，水牛出版社2001年版，第329页。德国为遵守“不得自证其罪”原则，其《调查委员会法》也规定，证人若因回答问题，可能使本人及依刑事诉讼法第五十二条第一项所界定之家属招致危险，得拒绝回答该问题。证人或鉴定人也有权利基于职业理由，或者以职业辅助人的身份拒绝提供证言或文件。⑥参见陈英铃：《民主巩固与违宪审查——释字第五八五号解释的困境》，《月旦法学杂志》2005年第10期。我国可结合《宪法》第二章“公民的基本权利和义务”条款及前述各国规定，参照刑事诉讼程序赋予公民以对抗性权利。不过，秘密或隐私不能成为拒绝调查的理由。《监督法》第42条第2款规定：“提供材料的公民要求对材料来源保密的，调查委员会应当予以保密。”其涵义有二：一是要求保密的主体仅限于公民，并不包括国家机关、社会团体、企事业组织，行政机关不得以国家秘密为由拒绝调查；二是公民虽有要求保密之权利，却不得以此拒绝提供材料。

五、结语

“依宪治国”、“依宪执政”是依法治国的基本要义；宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。宪法权威的彰显有赖于宪法实施，宪法需要由文本走入实践。林来梵教授在对我国现行宪法实施的结构形态分析后，认为宪法第三章“国家机构”虽属实施较好的部分，“但大致有10个涉及国家权力机关之权限、国家司法机关职权之独立性的条款，可纳入‘有待得到有效实施的宪法条款’的范畴”，⑦林来梵：《转型期的宪法实施状态》，《比较法研究》2014年第4期。其中，即有宪法第71条“特定问题调查权”条款。宪法实施是宪法规范在实际生活中得以贯彻施行，现实化的过程，既指宪法解释、违宪审查等制度的现实化，也指特定问题调查权等国家机关宪法职权的运行现实化。适时激活特定问题调查权，对我国推进宪法实施，树立宪法权威不无裨益。

（责任编辑：姚魏）

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1005-9512（2015）12-0068-10

郭大林，重庆大学法学院博士研究生。