制度变迁中的宅基地财产权兴起*——对当前若干制度创新的评析

桂 华

一、提出问题

十七届三中全会决议规定土地承包经营关系“长久不变”，标志着我国农地制度改革基本定局。自十八届三中全会以来，土地制度改革焦点转移至建设用地领域，主要包括征地制度与农村建设用地。2015年1月中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，随后拟定在全国33 个县市进行深化农村土地制度改革试点工作，试点内容包括征地制度、集体经营建设用地与农村宅基地三块。农村宅基地制度改革备受关注的原因是宅基地牵扯到征地制度、建设用地指标、耕地保护以及农民城市化等诸多方面的问题。

财产权是农村宅基地制度改革上的关键词。在法律上，财产权即物权，财产权功能是确定财产主体与财物对象的关系。在制度经济学中，财产权即具备排他性与可交易性的产权。农村宅基地改革上存在着普世派与实践派两派观点。普世派一般参照欧美国家的土地制度，提出按照一般财产制度对我国农村宅基地制度进行改造，主张将其改造成为保护私人权利的财产制度。实践派则认为土地在我国不是私人财产对象，我国的土地制度原本就不是私有财产制度，宅基地财产权只在一定限度内有意义。

讨论中，各方认识问题的基本思路、前提假设、关注焦点、目标指向等各不相同，造成农村宅基地问题争论中的话语混乱。土地制度改革在实践中属于利益调整过程，中央政府、地方政府、农民等各方的利益诉求不同，对财产权的理解也不相同。……