试论行政诉讼简易程序

试论行政诉讼简易程序

李秋萍

云南师范大学，云南昆明650500

摘要:2014年修正后的《行政诉讼法》首次以法律的形式对行政诉讼简易程序做出了规定，为行政诉讼案件的繁简分流和行政争议的多元化解决提供了法律依据。然而，这些规定仍有模糊和不足之处，需要从简易程序案情简单标准的明确、程序选择权的保障、审理和裁判规则的简化、当事人异议权的认可、简易程序和普通程序的衔接等方面予以完善。

关键词:行政诉讼;简易程序;诉讼效益;程序保障

中图分类号:D925．3文献标识码: A

作者简介:李秋萍(1980－)，女，傣族，云南人，法学博士，云南师范大学讲师，研究方向:宪法与行政法学。

2014年修正后的《行政诉讼法》明确规定了简易程序的适用范围、审判组织、审理期限等，为行政诉讼案件的繁简分流和行政争议的多元化解决提供了法律依据。然而，这些规定在适用标准、审理规则以及与普通程序的衔接等方面有进一步完善的空间。鉴于此，本文拟从行政诉讼简易程序的法理基础出发，分析我国行政诉讼简易程序的立法现状，提出进一步完善我国相关立法的初步建议，以为司法实践和立法完善提供理论支持。

一、行政诉讼简易程序的法理基础

早在2004年，在缺乏法律依据的情况下，我国一些基层人民法院就已经开始了行政诉讼简易程序的试点工作，如山东省青岛市南区人民法院。［1］2009年最高人民法院发布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009－2013)》提出要完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则。2010年最高人民法院出台了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称《通知》)，并于2011年开始了简易程序的全面试点工作。简易程序之所以为行政审判实践所“亲睐”，并最终为《行政诉讼法》所确认，主要是因为其在提高诉讼效益、保障当事人裁判请求权和合理配置司法资源等方面具有积极意义。

(一)诉讼效益的提高

诉讼效益反映了“经济成本与经济收益之间的函数比值关系。一般说来，比较少的经济成本投入获得既定水平的经济收益，或者既定经济成本投入达到较大的经济收益，都意味着诉讼效益的提高。”［2］一般而言，提高诉讼效益可以通过缩短诉讼周期、简化诉讼规则和降低诉讼费用等方式来实现。与普通程序相比，简易程序具有诉讼周期较短、庭审规则灵活、裁判文书简化等特点，能有效提高诉讼效益，因而为各国司法制度所普遍接受。当然，需要注意的是，简易程序并非片面追求诉讼效益、损害程序公正，其仍要确保当事人能获得最低限度的程序保障。

(二)裁判请求权的保障

作为一项基本权利，裁判请求权是指“任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时享有请求独立的司法机关予以公正审判的权利。”［3］当事人裁判请求权的行使往往受制于受案范围、诉讼周期、诉讼费用和诉讼的专业化要求等。就简单行政争议而言，冗长的诉讼周期、繁琐的诉讼规则和较高的诉讼投入往往会成为当事人行使裁判请求权的障碍。从根本上说，此种诉讼制度侵害了当事人“由宪法保障的利用审判的权利”，“同时，迫使有资力的人支出不必要的过大费用的话，这样的诉讼制度也只能说是违宪的。”［4］简易程序在整体上降低了诉讼程序的程式化和专业化水平，能满足一些当事人快速、简便地解决行政争议的需求，从而能够保障当事人裁判请求权的实现。

(三)司法资源的合理配置

审判的作用不仅在于在每一个具体诉讼案件中实现正义，其对增大社会整体规模上的正义实现也有所贡献，因此，“有必要从社会的整体规模上计算、比较投入司法的资源和正义生产的总量，同时与其他社会任务权衡来相对地确定资源的配置、程序的设计以及正义的分配。”［5］现代各个国家和地区均在考量案件繁简程度与司法资源投入合理关系的基础上，不同程度地设计和利用简化的诉讼程序。就我国而言，尽管我国一审行政案件数量与一审民事案件数量以及一审刑事案件数量相比有较大差距，但由于1989年《行政诉讼法》规定的“普通程序+合议制”的行政审判模式，行政一审案件基数大、稳中有升，申诉上访案件多，非诉执行攀升急等原因，行政诉讼案多人少矛盾剧增。［6］因此，有必要改变以普通程序审理所有行政争议的单一格局，增加简易程序，实行案件繁简分流，合理配置司法资源、有效提高司法效率。

二、我国行政诉讼简易程序的立法现状

从总体结构上看，简易程序被安排在《行政诉讼法》第七章“审理和判决”的第三节，与第一审普通程序相并列。从具体条文上看，《行政诉讼法》第82条、第83条、第84条以及第101条对简易程序做出了规定。根据这些条文以及《民事诉讼法》关于简易程序的规定，可将我国行政诉讼简易程序法律制度做如下概括:

(一)适用法院

与《民事诉讼法》不同，《行政诉讼法》第82条规定符合一定条件的第一审行政案件都可以适用简易程序。从《行政诉讼法》的级别管辖规定来看，最高人民法院和高级人民法院管辖的是重大、复杂的案件，没有适用简易程序的可

能。而中级人民法院有权管辖对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件和海关处理的案件等。这些案件中案情简单的案件就有可能适用简易程序，如以县级以上地方人民政府为被告提起的、涉及款额二千元以下案件。因此，能够适用简易程序的法院不仅包括基层人民法院还包括中级人民法院。

(二)适用范围

根据《行政诉讼法》第82条的规定，简易程序的适用主要包括两种情形: (1)符合“案情简单标准+案件类型标准”的案件［7］。具体说来，符合“案情简单标准”的案件应当是“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的”的行政争议。符合“案件类型标准”的案件应当为“被诉行政行为是依法当场作出的、案件涉及款额二千元以下的和属于政府信息公开案件的”案件。(2)当事人各方同意适用简易程序的案件。即除了符合“案情简单标准+案件类型标准”的案件以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。在以肯定方式规定简易程序适用范围的同时，《行政诉讼法》明确规定了简易程序的排除范围，即“发回重审、按照审判监督程序再审的案件”。

(三)审判组织

尽管在立法的过程中简易程序是否要与独任制“绑定”有过争议，但最终修正的《行政诉讼法》明确规定“适用简易程序审理的行政案件，由审判员一人独任审理”，即在审判组织上，简易程序采用独任制。但需要注意的是，适用简易程序的案件应当由审判员一人独任审理，而非陪审员。

(四)审理规则

《行政诉讼法》并未直接对简易程序的审理规则做出规定，根据该法第54条至第66条关于审理和判决程序的一般规定以及第101条关于《民事诉讼法》在行政案件中适用的规定，除了公开审理、回避和诉讼不停止执行等与普通程序共有的规则外，简易程序还包括如下特有审理规则: (1)可以用简便方式传唤当事人和证人、送达诉讼文书、审理案件，但应当保障当事人陈述意见的权利。(2)庭审活动可以灵活进行，不必严格遵循法庭调查和法庭辩论的顺序进行。

(五)审理期限

《行政诉讼法》明确规定了简易程序的审理期限为四十五日，自立案之日开始计算，该期限为固定期限，不可延长。如果在规定期限不能审理完结的，人民法院应当将案件转为普通程序审理。

(六)转换

《行政诉讼法》规定了简易程序的转换规则，主要包括主体、事由和方式。第一，在主体上，《行政诉讼法》仅规定了人民法院以职权转换简易程序的情形，对当事人的异议权进行了限制。第二，在事由上，《行政诉讼法》仅笼统地规定为“不适宜适用简易程序”。第三，在方式上，《行政诉讼法》仅规定简易程序可以转换为普通程序，而不允许普通程序转换为简易程序。

三、完善我国行政诉讼简易程序制度的初步构想

从我国行政诉讼简易程序法律制度的基本情况和审判工作的实际需要上看，简易程序的相关规定亟待进一步予以明确和完善。

(一)案情简单标准的明确

在简易程序的适用范围上，《行政诉讼法》确定了“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”的标准。这一规定相对来说较为原则，尚不足以为司法实践提供明确指引。鉴于此，可采用两种方式“双管齐下”，以解决立法过于抽象的问题。一是可以借鉴2014年最高人民法院关于适用《＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》中有关简单民事案件判断标准的规定，即“简单民事案件中的事实清楚，是指当事人对争议的事实陈述基本一致，并能提供相应的证据，无须人民法院调查收集证据即可查明事实;权利义务关系明确是指能明确区分谁是责任的承担者，谁是权利的享有者;争议不大是指当事人对案件的是非、责任承担以及诉讼标的争执无原则分歧”，为司法实践提供统一标准。二是可以采用指导性案例或公布典型案例的方式为简易程序的适用提供示范。

(二)程序选择权的保障

为确保当事人在简易程序适用上的选择权，人民法院应当向当事人阐明简易程序的基本规则，并以一定方式征询当事人(包括第三人)是否适用简易程序的意见，同时应采用必要措施将此意愿进行固定。一些法院在实践中的做法可以推广适用，如2011年厦门市思明区人民法院就开始以书面形式征询当事人是否适用简易程序的意见，主要是在送达过程中，由当事人签署《简易程序适用告知书》，选择适用简易程序。［8］当事人同意适用简易程序的，应当在开庭前提出。一旦按照普通程序审理的案件就不能转为简易程序。

(三)审理和裁判的简化

《行政诉讼法》对简易程序审理和裁判规则的规定较为简单，不足以为司法实践提供法律依据。笔者认为，第一，可以立法方式认可《通知》中有关简易程序审理和裁判的规定。《通知》规定“适用简易程序审理的案件，一般应当一次开庭并当庭宣判。法庭调查和辩论可以围绕主要争议问题进行，庭审环节可以适当简化或者合并。”这一规定具有可行性，但由于《通知》缺乏立法依据，因而需要由立法机关将《通知》中的前述规定上升为法律。第二，可以立法方式借鉴民事诉讼司法解释中有关简易程序的一些审理和裁判规则，主要是①:开庭前已经书面或者口头告知当事人诉讼权利义务或者当事人各方均委托律师代理诉讼的，审判人员除告知当事人申请回避的权利外，可以不再告知当事人其他的诉讼权利义务。对没有委托律师代理诉讼的当事人，审判人员应当对回避等相关内容向其作必要的解释或者说明，并在庭审过程中适当提示当事人正确行使诉讼权利、履行诉讼义务、指导当事人进行正常的诉讼活动。开庭时审判人员可以根据当事人的诉讼请求和答辩意见归纳出争议焦点，经当事人确认后，由当事人围绕争议焦点举证、质证和辩论。当事人对案件事实无争议的，审判人员可以在听

取当事人就适用法律方面的辩论意见后迳行判决、裁定。如果具有一方当事人在诉讼中明确表示承认对方全部或部分诉讼请求，当事人对案件事实没有争议或争议不大等情形的，人民法院在制作裁判文书时对认定事实或者判决理由部分可以适当简化。

(四)当事人异议权的认可

简易程序在程序规则简化的同时，当事人的程序保障程度相应降低，因而需要赋予当事人一定的异议权，方能确保行政诉讼裁决的正当性和可接受性。鉴于此，笔者认为立法应赋予当事人对是否适用简易程序的异议权。具体说来: (1)当事人对适用简易程序的异议权。人民法院决定适用简易程序的，当事人可以提出异议。人民法院可对其异议进行审查，异议成立的，人民法院做出适用普通程序的裁定，否则告知当事人审查的结果及理由。(2)当事人对转为普通程序裁定的异议权。人民法院在审理过程中，发现案件不宜适用简易程序、裁定转为普通程序的，当事人可以对该裁定提出异议。异议成立的，人民法院继续适用简易程序。异议不成立的，人民法院应当告知当事人审查的结果及理由。

(五)简易程序与普通程序的衔接

根据《行政诉讼法》的规定，人民法院可以依职权决定将案件由简易程序转为普通程序，这就为司法实务中简易程序的转换提供了法律依据。然而，一旦转为普通程序审理，此前进行的诉讼行为效力如何认定、审理期限如何计算等问题需要立法进一步予以明确。笔者认为，首先，转为普通程序的，在简易程序中已经实施的诉讼行为，如已经实施的举证、质证的结果在普通程序中仍然具有效力。第二，转为普通程序的，审理期限仍然从立案之日起开始计算，此前经过的期限应当计算在第一审案件的审理期限内。

四、结语

尽管修正后《行政诉讼法》增设了简易程序，对简易程序的适用范围等内容作出了初步规定，对诉讼效益的提高、行政争议的多元化解决和当事人的权利救济等具有积极意义。然而，行政诉讼简易程序的相关规定并未形成完整的程序规则，诸如案情简单的标准、庭审程序的简化等核心问题亟待有权机关进一步予以明确。另外，行政诉讼和民事诉讼的制度功能不同，决定了民事诉讼简易程序的规则未必都能适用于行政诉讼简易程序。从这一意义上说，深入探究行政诉讼简易程序与民事诉讼简易程序的法理，厘清二者的界限，为立法完善提供理论依据，是未来行政诉讼简易程序理论研究的重要课题。

［注释］

①＜最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定＞第19条、第20条、第21条和第32条．

参考文献［］

［1］章志远，朱志杰．我国行政诉讼中的简易程序制度研究［J］．江苏行政学院学报，2012(5)．

［2］樊崇义主编．诉讼原理［M］．北京:法律出版社，2009．

［3］刘敏．论裁判请求权——民事诉讼的宪法理念［J］．中国法学，2002(6)．［4］［日］谷口安平．程序的正义和诉讼［M］．王亚新译．北京:中国政法大学出版社，1996．

［5］［日］棚濑孝雄．纠纷的解决与审判制度［M］．王亚新译．北京:中国政法大学出版社，1994．

［6］江必新主编．中华人民共和国行政诉讼法理解适用与实务指南［M］．北京:中国法制出版社，2015．

［7］江必新主编．新行政诉讼法专题讲座［M］．北京:中国法制出版社，2015．

［8］厦门市思明区人民法院课题组．关于行政诉讼简易程序试点运行情况的调研报告［A］．司法改革论评(第17辑)［C］．厦门:厦门大学出版社，2014．