公安机关行政不作为时如何认定行政赔偿责任

公安机关行政不作为时如何认定行政赔偿责任

曾佳欣

安徽大学法学院，安徽合肥230601

摘要:实践中大量存在的公安机关行政不作为侵害了人民群众的合法权益，同时也降低了公安机关执法的公信力。本文拟从国家赔偿的角度探析在公安机关行政不作为成立的情况下，如何认定赔偿责任成立。

关键词:公安机关;行政不作为;行政赔偿

中图分类号:D925．3; D922．1文献标识码: A

作者简介:曾佳欣(1992－)，女，汉族，湖南株洲人，安徽大学法学院硕士研究生在读，研究方向:宪法与行政法。

在我国，公安机关是国家重要的行政执法力量，其主要的职责是维护社会管理和治安。笔者在案例研究中发现，公安机关以行政不作为形式侵权的案件类型已颇具代表性，在现实生活中公安机关不履行、拖延履行法定职责的行为常有发生，该类案件引发的行政赔偿也呈增长趋势。这一现象早已引起学界的关注，学者们大多从行政行为角度对公安机关行政不作为(包括其违法性、认定、举证责任以及法律救济)进行研究和讨论，都达到了一定的深度和广度。本文拟从国家赔偿的角度探析在公安机关行政不作为成立的情况下，如何认定赔偿责任成立。

《国家赔偿法》没有明确规定行政不作为是否可以申请行政赔偿，不过从其第3条和第4条的兜底条款规定，以及最高人民法院司法解释对该条款中“其他违法行为”的界定——具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或其他组织造成损害的，违反行政职责的行为，可以推断出来这种情况下相对人是可以申请行政赔偿的。之后最高人民法院在给重庆市高级人民法院和四川省高级人民法院的两个批复中，明确指出了行政机关不履行法定职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益受损害的，应当承担行政赔偿的责任。至此，行政不作为正式纳入了行政赔偿的范围。1998年行政不作为第一案李某某案最大的意义就是明确了公安机关行政不作为违法应当承担行政赔偿责任，填补了之前公安机关行政不作为是否承担赔偿责任在我国司法界的空白。同时该案体现的法律问题也是值得反思的，首先摆在我们面前的就是如何认定公安机关行政不作为赔偿责任的成立。

回归基本法理，上述赔偿责任的承担应有三个构成要件:责任主体——各级公安机关及其人民警察，违法行为——应作为却不作为或怠于、迟延作为，损害结果(包括引起这种损害结果的因果关系)。

一、责任主体:各级公安机关及其人民警察

行政赔偿必须是由行政机关及其工作人员的行为引起的。就公安机关行政不作为来说，各级公安机关及其组成人民警察是侵权行为的主体。行政赔偿采用机关隶属论，人民警察应作为而不作为或者怠于作为的行为后果对外都由各级公安机关承担。

二、违法行为:应作为却不作为或怠于、迟延作为

法律调整行为，违法行为是法律责任的核心构成要素，认定法律责任必须存在可非难的违法行为。公安机关行政不作为主要有两种形式:一是应作为却不作为，二是应作为却怠于或迟延作为。学界对这一部分的认定已经比较成熟，包括作为义务的产生、不作为的表现形式、不作为与不能作为及程序不作为与实质不作为的区分界定等等，笔者在此不赘。从公安执法实践案例来看，公安机关不作为的情形主要集中在不积极接警出警、解救危难群众，通常这类情况比较紧急，因此不及时、不恰当的救助往往会导致人财受损的严重后果。这类的案件如1998年我国行政不作为赔偿第一案“李某某诉四川某市公安局行政不作为案”、2002年“尹某某诉某县公安局不作为行政赔偿案”、2006年“张某某等五人诉某市公安局麦积分局行政不作为赔偿案”等，都引起了社会极高的关注。

三、损害结果、因果关系

(一)损害结果:公民生命权、健康权和财产权、法人和其他组织财产权遭受损害

一般情况下，损害结果是指违法行为侵犯他人或社会的权利和利益所造成的损失和伤害，包括实际损害、丧失所得利益及预期可得利益。根据《国家赔偿法》的规定，就公安行政不作为来说，公安机关仅负担法定的损害结果即人身权、财产权方面的直接损失。这里说的直接损失是指已经造成的损失和将来必将造成的损失，即既得利益和必得利益的损失，不包括间接损失，申请精神损害赔偿也仅限于公民的人身自由权、生命权和健康权这三种权利受到侵害时。由此可见，目前的赔偿范围并没有合理覆盖全部损害结果。

我们来看上文提到的两个案例。在尹某某案中，尹的法定损害为财产权损害:被盗货物价值24546．5元，被毁损物品折价455元，共计25001．5元。这些都是直接的实际损害、物质损失，对尹主张的财产损失数额予以认定应当没有争议，再综合考虑该局不履行法定职责的行为在损害发生过程中和结果中所起的作用等因素，该局实际上承担了50%的赔偿责任。而在张某某案中，存在被害人刘某某死亡的损害事实，近亲属张某某等五人以某市公安局麦积分局为被告，向法院提起行政赔偿诉讼，请求判令被告某市公安局麦积分局赔偿死亡赔偿金和丧葬费498640元，被扶养人生活费26959．95元。对于“被抚养人生活费”这一赔偿项目，不符合赔偿法“对死者生前扶养的无劳动能力的人，

还应当支付生活费。”这一规定，不予认定。

(二)因果关系:相当因果关系说合情合理

因果关系是法律归责的基础和前提，也是认定国家赔偿的决定因素。公安行政赔偿责任构成要件中，公安机关承担行政赔偿责任的关键认定因素就是:行政行为与损害事实之间必须存在因果关系。这里的“因果关系”究竟要求行为与结果间存在何种程度的联结，学界存有争议。诚然，由行政不作为致害的行政赔偿责任中的因果关系较为复杂，通常涉及第三人，而且往往是第三人直接致害，增加了判断和认定的难度。如李某某案中李某某人身、财产的损害结果是由案件第三人精神病人郑某某的侵害行为引起的，尹某某案中尹某某的财产的损害结果是由案件第三人小偷的犯罪行为引起的，而张某某案中刘某某的死亡结果是由罪犯的犯罪行为引起的。在这些案件中，民警的行政不作为都只是从外部催化了损害结果的发生和扩大。那么，行政赔偿案件中，如何判断行政不作为与损害事实是否具有因果关系，而这种因果关系的程度足以问责呢?学术界中主要形成了三种理论，即直接因果关系说、相当因果关系说与关联说。

直接因果关系说，又称为狭义因果关系说，指行为直接引起结果而不存在中间现象传递的关系。这样的认定太过严格，不符合不作为特殊形态的作用方式。关联说因果关系存在的门槛又太低，容易导致行政资源的浪费。笔者认同相当因果关系说。该说采灵活的折衷主义，是目前因果关系认定的通说，在实务判案中被普遍适用。该说一方面最低要求行为与结果之间具有基本的关联性——行政不作为是引起损害事实发生的条件之一。如何判断这样的条件成立呢?一般认为，公安机关如果及时有效履行了作为义务，而损害后果有避免的可能性，则条件成立;反之则条件不成立。以张美华案为例，如果该案民警接到报案电话后不耽误地立即到达现场，但犯罪人在这之前已经将被害人当场杀害，则条件关系不成立。如果民警接到报案电话后不耽误地立即到达现场，并立即将被害人送往医院就医，则该事件就可能避免，被害人失血过多死亡就不会发生。根据上述观点，案中民警实质上没有给予被害人救助的行政不作为符合了条件关系。另一方面，要求行政不作为可能导致的损害结果可以为一般理性人所预见到。张案中，路人数次打电话报警，寻求民警帮助，可见连普通民众已经意识到对被害人放任不管有可能会导致其死亡结果。作为人民警察，职业技能和经验更应当能预见到不利结果，符合正当期待。因此，该案也符合可预见性。综上，尽管张某某案中犯罪人的犯罪行为是导致被害人死亡的直接原因，但民警的不作为与被害人死亡的结果之间存在相当因果关系，因此公安机关应当承担行政赔偿责任。

参考文献［］

［1］姜明安主编．行政法与行政诉讼法［M］．北京:北京大学出版社．北京:高等教育出版社，1999．

［2］薛刚凌．国家赔偿法教程［M］．北京:中国政法大学出版社，1997．

［3］贾向明，韩寒．从一起警察不作为案论我国行政不作为赔偿［J］．江西公安专科学校学报，2005(5)．