制约农村土地承包经营权流转的主因分析与完善构想

李 娜

中国人民大学法学院，北京100872

一、引言

随着社会经济和农业发展的变革，一成不变的土地承包经营权归属，已经难以满足农业生产需要。城市化进程的不断深入，促使更多的农村劳动力流入城市，农村土地承包经营的劳动力资源基础发生着深刻变革，加之农业科学技术的迅猛发展，使得土地耕种等农业生产活动向大规模、集成化、科技化方向改变，小面积的土地承包经营已然无法满足当下趋势所需。再加上我国正迈向现代化农业发展，其生产要素的重新优化配置迫在眉睫。由此，农村土地承包经营权流转的法律制度构建，既是“三农”建设的根本所在，也成为了农业深化改革的必经之路。

二、农村土地流转的常见模式

《中华人民共和国民法通则》第80条规定:“公民、集体依法对集体所有的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权，受法律保护。”随着农业经济态势的好转，改革开放在农村发展的成果得以凸显，我国农业领域也出现了大刀阔斧的改革。在这种情况下，农村土地开始出现规模化经营苗头。与此同时，农村土地承包经营权流转的速度相应提高，流转范围也逐步扩大。我国农业用地面积占总土地面积的百分之五十以上，针对不同地区土地流转现状的差异，要因地制宜地采取不同的土地流转模式。本文现以租赁、信托和入股三种典型模式为例展开论述。

(一)租赁模式

即如《农村土地承包法》规定的“依法、自愿、有偿”原则，具有严格的法律和政策依据。土地承包经营权的租赁是目前我国农村土地承包经营权流转的主要模式。在租赁模式的框架下，土地承包者将自己所承包的土地，在剩余承包期内租赁给他人经营使用，承租人按照租赁合同，向出租人支付一定额租金。

(二)入股模式

土地入股模式主要是指土地承包经营权人出役土地使用权，与投资者共同组成经济实体。土地承包经营权人按其土地所占股份分红，并可行使股东权利。其优势在于能够充分调动农民的生产积极性，保障农户土地收益:同时延长土地收益链，有效促进农村生产要素的合理流动和优化配置，实现农业集约化、专业化、现代化生产。

(三)信托模式

农村土地信托流转是在不改变现有农村土地所有权的基础上，通过农户，即委托人将其土地经营权作为信托财产信托给土地信托机构，即受托人，由信托机构再将零散、小块土地集中起来出租给农业公司、种田能手或者是其他经济组织，将租金付给农户。作为新型的土地承包经营权流转模式，土地信托模式尚处于摸索与起步阶段。但其符合如今资源市场化发展趋势，善加利用必将发挥其最优效益。

三、农村土地流转存在的主要问题

(一)产权不清淅

囿于我国土地传统观念的阻碍，以及国家土地法律的不完善，我国土地所有权主体多种多样，其中更有部分土地难以确定产权归属，甚至已经出现土地所有权主体的空置虚位现象。这一现象的存在，已成为制约土地承包经营权流转的首要因素。

(二)主体不明确

我国农村土地所有权主体的多样化，乡镇一级的集体经济组织、村集体乃至村民小组，都有成为土地所有权人的可能性。但无论所有权主体是谁，所有权的行使最终都要委托给自然人。但法律并未对作为代理人的自然人之行为框架做出明确规定，给自然人滥用所有权埋下了法律隐患。同时，根据法律规定，如果受让主体并非本集体经济组织成员，在受让土地承包经营权的过程中则将受到准入限制。

四、完善农村土地承包经营权的实践思路

(一)确定决策主体所在

目前，我国存在某些基层组织或个人越俎代庖、强行流转农地的现象。因此，确定决策主体所在成为土地承包经营权流转的首要解决问题。即在土地承包经营权流转法律建设过程中，要着力确定流转决策主体所在，以法律条文化方式将农地流转主体，确定为土地承包经营权人。实践证明，以土地承包经营权人为流转决策主体，能够切实保证农民享受土地流转所带来的权属收益，确保农地流转在“公平、自愿、合理”的原则指导下进行。而践行此法的关键在于取消乡、村、村民小组三级产权分化，推进集体所有权的主体统一化建设，将农村土地产权明确归属于村集体所有。一方面，村集体同乡和村民小组相比，具有另外二者难以比拟的稳定性，故将土地产权归属于村集体，利于土地集中化管理;此外，村集体是农民民主选举产生的基层组织，具有足够的威信力，能够在土地流转过程中充分发挥“中介”功能。

(二)完善继承流转方式

农村土地承包经营权只有林地部分能够通过继承来流转。针对不同农地规定的不一致，在实践中存在诸多不合理之处。例如，继承人将耕地和草地的承包经营权转让，那么所得收益很大程度上与所继承的承包收益相同。为此，所谓耕地和草地承包经营权继承的“限制”就没有实际意义，而且不利于土地的持续开发利用。碍于土地承包经营权是期限性用益物权，而且具有严格成员身份限制，因而通过直接继承进行流转，必须以继承人具有本集体内农业户口为第一前提。但由于继承人可能存在人数变动的情况，]因此在立法完善中要考虑承包经营权的合理分割问题，建议在允许耕地、草地、林地承包经营权直接继承的基础上，尽量避免零碎划分土地承包经营权。

(三)建立多元解决机制

农村土地承包经营权的流转是一项长期发展课题，需要持续性构建多元化流转服务体系。立足于法律层面构建完善的农村土地承包经营权流转机制，离不开流转纠纷解决机制的辅助。所以，土地立法不仅要着眼于权利人流转权利、土地流转方式的完善，还应着力创建土地法律践行机制。一方面，农村信息流通的闭塞会阻碍农地流转进程，对此，政府要完善视、广播、网络、报刊等多元信息服务，积极发布农地流转信息，为农民提供流转地前沿投资方向与策略。与此同时，市、县、乡三级也应各自成立专门的土地法律援助部门，免费为辖区农民提供农地流转法律咨询服务，积极宣讲国家土地法律政策，认真贯彻落实国家土地法律制度。而作为主管部门之一的土地资源管理部门，应同步完善独立的土地流转纠纷解决机制，从受理、审查、调查到解决，全方位进行规范性制度保障，以最大限度减轻相关各方因农地流转纠纷产生的诉累。此外，立法机关在此环境下也应加快专门性土地承包经营权流转法律的建设步伐，逐步完善相关争端处理机制的架构重组与职能细化。

五、结语

农业是我国国民经济的基础产业，发展农村经济对于稳固农业基础地位具有至关重要的作用，良好的土地制度强力支撑着农村经济的发展。从土地制度实践来看，土地承包经营权可以称之为我国农村土地制度的中流砥柱，其权利流转关系到农村经济的长远发展，甚至关涉农村社会的稳定。承前所述，当前我国农村土地承包经营权的流转过程仍然存在一些问题，亟需有针对性地探寻解决对策，创造性构建完善的农村土地承包经营权流转制度。

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