论公平补偿视角下的农村土地征收制度

张菲菲

沈阳工业大学，辽宁 沈阳110870

一、农村征地补偿的现状及问题

城市发展离不开土地的支撑，但我国《物权法》规定的土地所有权制度使我们在进行城镇化与现代化建设过程中不得不依靠国家公权力对农村集体所有土地予以征收、征用，使之由集体所有变为全民所有以满足发展的需求。农民是农村集体土地使用权的享有者，土地征收直接关系着农民利益的保障，这同时也是“三农”问题关注的焦点。尽管从新中国成立到现在，关于农村土地征收补偿制度的规定经过多次修改，但对于如何保障公平补偿，如何做到城市发展与耕地保护的协调?立法却没有做出明确具体的回答。因此，笔者拟以公平补偿原则为视角，探寻农村土地正当、合理的征收路径，以期协调城镇化建设与农民权益保护的有机统一。

二、农村土地征收坚持公平补偿原则的依据

(一)公平补偿是财产权的必然要求

古典自然法学派把人拥有生命、自由和财产的权利视为人生来具有的自然权利，是一种“神圣不可侵犯的权力”。法国1789年《人权宣言》第2条明确规定:“任何政治结合的目的都在于保护人的天赋和不可侵犯的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”在宪政国家，公民的财产权是人权的基础，是公民赖以生存和发展的基本条件，集中体现了人的基本价值和尊严。国家依法对农村土地进行征收，公平合理的对被征地农民进行补偿，使其对集体土地的使用权及土地附属物等值转化为现金、实物等财产，是国家对公民财产权利的尊重与保护的体现。

(二)公平补偿原则可有效抑制政府的征地冲动

现实中我国有些地方政府大力推进土地征收，多是征地收入和补偿之间的巨大差价产生的经济利益驱动的结果。对于农村集体土地以低价征收然后以竞标等方式高价开发利用，这种情况产生了严重的后果:一方面，失地农民没有得到公平合理的补偿，赖以生存的土地被征用，生计出现问题，他们不得不进行上访或诉讼予以维权，这无形中造成了公民与政府间的矛盾，不利于社会的稳定;另一方面，巨额的征地差价刺激地方政府过度征地，远远超出市场需求，这又造成了土地资源的极大浪费，一步步紧逼18亿亩的耕地红线。公平补偿原则将通过合理有效的补偿，弥补土地权利人的损失，使之获得另行谋生的必要物质条件，也可以使政府在决策的时候衡量成本和收益，遏制征地冲动，保证政府的征收行为符合社会利益。

(三)域外法治国家的财产征收大都坚持公平补偿的理念

进入现代社会以来，对财产权的威胁主要来自于国家的征收行为，因此，域外国家的宪法国家对财产权的保护与对国家征收权的限制如影随形。如美国宪法第5修正案规定:“未经公正补偿，私有财产不得充作公用。”《法国民法典》第545条规定:“非因公益使用之原因且事先给予公平补偿，任何人均不得受强迫而让与私有权。”

三、农村土地征收坚持公平补偿原则的路径探析

(一)扩大农村土地征收的补偿范围

世界上一些城镇化、现代化起步较早、发展较快的国家和地区进行土地征收、征用过程中对失地公民不仅仅补偿其因丧失土地所有权或使用权的直接财产损失，同时对其间接损失进行量化评估予以补偿，但是我国目前对失地农民的补偿仅仅局限于直接财产损失。土地及其地上建筑物、附着物和构筑物的补偿;因征收造成的困难补偿;因征地活动引起的其他补偿，这三类补偿是世界上绝大数国家进行征地补偿必不可少的内容。我国是农业大国，土地关系着亿万民众的生存甚至关系着国家安全问题，因此我国在进行土地征收时应充分考虑我国特有的国情与农民的实际生活状况，在基本补偿得到满足的情况下，我们不得不反思以下几种损失是否也应加入到农村土地征收的补偿范围之中:(1)应增加残余地损失和相邻土地损害两项内容。整块土地的部分被征收后，势必会影响到残余地的利用，会导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用的低效率。(2)是对于农民在宅基地上建造的房屋因被征收而拆迁的，应纳入补偿的范围。对于大多数农民而言，房屋在生活资料中占绝对比重，承载着太多的社会功能。房屋被征收后，即使农民可以从村里再获得宅基地，但是昂贵的建设成本必然成为农民的难题。因此，农民房屋被拆迁的，也应给予残余房屋补偿费用。(3)是对于农民在被征收土地上的先祖坟冢改葬的费用，应纳入补偿的范围。农民多将坟冢修缮在农地里，一旦土地被征收，其中的坟冢必将改迁他处，而这就需要一笔费用改葬，对这笔费用也应给予补偿。

(二)完善农村土地征收的补偿安置方式

国家根据社会发展、公共利益的需要依法对农村土地予以征收以满足国家建设的需要，对失地农民通过不同的方式予以安置补偿构成了土地征收安置制度。一个制度的实施固然重要但制度优劣，完善与否却直接关系着制度的适用者合法利益能否得到有效的保障。对于土地征收补偿无外乎直接补偿和间接补偿两种方式如何搭配适用的问题。农民因土地被征而获得的包括现金在内的财物来弥补自己的权益受损是通常我们所接触到的直接补偿;间接补偿则是指国家对失地农民不进行直接的财物等值补偿而是赋予农民某种权利或资格以便其在进行物质生产活动或相关经济活动时取得优势地位获取利益弥补损失。当前我国各地对土地征收进行补偿通行的做法是对失地农民进行直接补偿，当然有些地方探索在征收土地上进行工业建设优先录用失地农民等安置补偿创新方式但立法至今未对其进行确认。对失地农民长远发展与利益更合理的保护考虑，我们应当对农民土地征收补偿方式进行有效合理的创新拓展，公平合理实现对农民利益的最大化救济。目前较为可行的思路是以政府为主导，征地开发企业积极参与，尊重失地农民自主意愿，以直接安置补偿为主、间接补偿为辅，鼓励创新安置补偿方式构建公平、合理、有效的土地征收补偿制度。

(三)完善公平补偿的救济程序

土地征收过程中构建公平的土地征收补偿制度只是在制度层面保障失地农民得到财产损失的弥补，但如何真正将这一制度贯彻，我们就必须赋予失地农民一定的救济权利，完善救济程序。因此土地征收的公平补偿制度不仅仅包括实体公平，还包括救济程序的公正。世界一些国家、地区通过不同的立法文件对土地征收的不同阶段对于失地公民如何进行权利救济做出了较为系统的规定，但公平补偿的救济程序却往往和征收补偿程序混杂罗列，很少形成单独的公平补偿救济程序的立法章节。我国关于土地征收的相关法律文件如《征用土地公告办法》、《国土资源听证规定》虽说对土地征收救济作出了一些原则性的规定但是否公平补偿没有具体的标准，没有实现公平补偿如何救济更是鲜有涉及，并且在实践中政府、开发商只是同农村集体经济或政治政治的负责人予以洽谈征地事宜，而集体经济组织的成员甚至被征地农民极少有发言权，这造成了是否得到公平补偿，是否应该寻求救济成为疑惑。因此我们在构建公平补偿制度的同时必须充分考量公平补偿的救济程序，这关系着被征地农民实体财产权利能否真正得到保障，更是化解农村征地过程中出现征收矛盾的有效途径。

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