国共党团制度与民众动员

刘慧娟

党团制度源于对苏俄的借鉴，一经引入便得到国共双方的青睐，作为组织、动员群众的有效手段。从结局来看，国民党在利用党团动员、领导民众上没有取得预想的胜利，而共产党获得了成功。历史的经验是值得注意的。

国民党;共产党;党团制度;民众动员

本文所考察的“党团”指的是国共两党从1924年开始设置于非党机构和社会团体内的秘密组织，其源于对苏俄的借鉴。作为一种动员、组织、领导非党群众的秘密组织，其具有中介性、隐蔽性和灵活性的特性。因此，党团制度一经引入便得到国共双方的青睐，虽然名称和设立范围有所改变，但一直实行至今。本文从国共党团制度的角度，考察国共双方在民众动员方面的特点。由于1945年中共七大将党团改称“党组”，本文的考察也就截至1945年。

一、第一次国共合作时期

在第一次国共合作时期，由于发动全国民众参加国民革命的需要，国共双方都将党团作为组织、动员群众的有效手段。但具体政策与实践均有所不同。

一是对党团问题的重视程度。共产党最早对党团作出规定，是在1925年中共四大的《对于组织问题之议决案》，指出：“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配该党和该团体的活动”[1];同年第53号中央通告及中共扩大执行委员会关于《组织问题议决案》对党团制度加以补充和完善;1927年6月中共中央政治局通过《中国共产党第三次修正章程议决案》，将党团写入党章，共有9条规定。相比之下，国民党比共产党更早制定党团规章。1924年国民党一大制定的《中国国民党总章》，就有9条关于党团的规定。随后在实践中，又制定了《学生会党团组织条例》、《青年团体党团组织通则》等具体规定。1926年国民党二大对党章进行了修改，涉及到党团的仅有个别文字修改和条目调整。因此，单从制度上看，国民党对党团的重视还略胜一筹。

二是党团设立的范围。1925年1月，共产党提出在国民党及其他有政治性质的重要团体中组织党团[2];8月将党团设置范围扩大至各种社会团体机关、工农学及其他联合团体（如工联，学联之类）总机关[3];10月进一步扩大至“一切工人组织农民协会及革命的智识阶级团体”[4]。可以看出，党团设置的范围一步步扩大。这一方面说明党团越来越受到重视，另一方面则与国共合作后共产党员人数的迅速增多密切相关。反观国民党，其党团设置范围一开始就相当广泛。1924年国民党党章规定：“在秘密、公开或半公开之非党团体，如工会、俱乐部、会社、商会、学校、市议会、县议会、省议会、国议会之内，本党党员须组成国民党党团。”[5]国民党颇具雄心的规划显然与其拥有的党员实力分不开。

三是党团取得的具体成效。共产党对自身党团的工作多有批评，八七会议总结大革命失败教训时就指责“党团太无作用”。但国民党对共产党的党团活动却极为忧虑，这从“弹劾共产党案”可见一斑。1924年6月18日，国民党中央监察委员邓泽如、张继、谢持等人以中共在国民党内组织党团等事为由，上书孙中山，并向国民党中央执行委员会提出“弹劾共产党案”。25日，谢持、张继到苏联顾问鲍罗廷的寓所谈话，指责共产党及社会主义青年团在国民党内组织党团是党中有党。鲍罗廷作为共产党在国民党中央及政府里的党团实际领导者，不仅直接承认了中共党团的活动，且认为这是“党中分派”，共产党是国民党中的左派。他毫不客气地说：“国民党已死，国民党已不成党，只可说有国民党员，不可说有国民党。加入新分子如共产党者，组织党团，可引起旧党员之竞争心，则党可以复活。”“共产党加入国民党三个月之后，见国民党不振作，中央执行委员会提不起来，并有许多右派分子加杂其中，乃不得不组织党团。”[6]弹劾案最后在孙中山的强势打压下虽然平息，但国共两党关系也日趋紧张。国民党对共产党党团活动的排斥恰恰在一定程度上说明，中共党团起到了实际的作用。国民党对其党团在国共合作时期发挥的作用也评价不高。《陈立夫回忆录》谈到：“当共产党控制中央党部时，我们的党团并没有发挥多少作用，那时中央组织部派出一些老而无活动力的纯国民党党员在群众组织中工作，这些党员当然没有办法与年轻而活跃的共产党员对抗。”[7]

总之，这期间国共两党对党团的作用非常重视。相比国民党，共产党的态度似乎更为务实。在国共双方合作且自身力量非常弱小的情况下，共产党首要的任务是在国民党的组织中保存自己的独立性，因此它一开始并未对党团寄予过高的期望，仅在国民党等政治团体中设立。随着自身力量的逐步强大，它才慢慢扩大党团设立范围，在实践中不断修正党团的规定，最后才列入党章。而且要注意的是，相比党团，共产党更为重视基层党支部的建立，并多次说明党支部与党团的区别，强调党团是有所依托的，下有支部支撑，上有上级党组织，且有定期向上级党委汇报工作的严密规定。这一点是国民党所不及的。

二、土地革命战争时期

土地革命战争时期，国民党变为执政党，形成了一个实际掌握全部政权机关的政府。而共产党成为被“围剿”的对象，在艰难困境中继续发展壮大，并开始在农村局部执政。政党地位的变化使得国共双方对于党团制度有了新的需求。

首先，党团制度的取向发生了改变。根据当权者必须遵循竭力抑制民众参与政治的定律，国民党的主要任务从动员群众而变成稳定社会秩序。考虑到清党并没有将中国共产党清除，共产党仍在通过群众运动来反对国民党政府;而国民党内从事群众运动的人员又欠缺必要的训练，因此1928年2月国民党二届四中全会决定暂停一切民众运动[8]。对此国民党内部也有激烈争议，但总体看来，执政后的国民党对民众运动的推动比大革命时期逊色得多。与此相关联，用于动员民众的党团也在1927年至1930年一度废止。国民党1928年10月宣布实行训政，开始“以党统政”，在法理上也并不需要用党团来解决党政关系的问题。而且国民党党部设立了青年部、工人部、农民部等相关机构直接领导民众，不再需要特别通过党团来控制群众组织。1930年后国民党重新恢复了党团，但其主要目的不在于动员民众，而是防范共产党，因此不在学校和军队中设立党团，而主要是在人民团体中。

而共产党被国民党“围剿”，长期处于战争状态，首要的任务就是生存，极为需要人民群众的大力支持，且共产党一直坚持成为群众政党的目标，这使得群众动员的任务有增无减。同时共产党在根据地的初步执政实践中认识到，马克思主义政党不能直接行使国家权力，要“防止以党代苏维埃或以苏维埃代党”的两种倾向。“党要执行领导政府的任务;党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”[9]因此，党团作为群众动员乃至中共执政的一种手段得到强化。

其次，对党团制度的重视程度发生了变化。1929年3月国民党三大修订党章，取消党团专章，仅列一条“本党在不能公开或半公开地方，于必要时得组织党团，其组织法由中央执行委员会定之”。从此，党团制度便不再以专章的形式现于党章。1929年国民党中央执行委员会常务委员会第50次会议决议废止《党团组织通则》。党团地位有所下降，但出于防范共产党的目的，国民党非常重视党团在各种群众团体，尤其是在共产党活跃的群众团体中的实际运作。相继出台了颇为详细且具可操作性的《中国国民党党团党员训练实施纲领》（1928年），《中国国民党剿匪区域党团组织方案》（1931年）、《海员铁路邮务电务等工会运用方案》（1932年）、《人民团体中党员组织工作通则》（1932年），等等。

共产党在总结上一阶段党团工作经验的基础上，继续要求处理好党团和其他党组织（如党支部）可能存在的交叉关系，并在1928年中共六大通过的各项决议案中，以较大篇幅对党团的工作组织、主要任务、工作原则以及党团与地方党委之间的关系给予了明确规定，在新通过的党章中仍以专章的形式对党团做了规定。在残酷的战争环境和巨大的动员压力下，中共六大关于党团工作的决议有了很大的针对性，从而推动了党团建设的广泛开展。开辟根据地后，中共普遍建立了苏维埃政权中的党团，并通过《组织问题决议案》（1930年）、《苏区党团组织与工作条例》（1934年）等，反复重申“党对苏维埃政权机关和群众团体的领导，只有经过党团的活动才能见诸施行”。党团在中共整个组织体系中的重要作用有增无减。

再次，从党团成效来看，这一时期的国共双方都有失有得。在国统区，国民党控制着合法民众团体，共产党难以开展活动。且由于相当长一段时期共产党党内“左”倾思想占据统治地位，相对忽视利用黄色工会等合法群众组织开展活动，而共产党自己领导的民众组织并未得到国民党当局认可，只能以非法状态活动，其在发动群众的成效方面自然要大打折扣。在根据地和游击区，共产党陆续开辟并不断扩大革命根据地，并在根据地的工农民主政权及其外围群众组织中广泛建立党团，这又是国民党鞭长莫及的地方。因此，国民党设立党团以防范共产党的主要目的，也只能在全国范围的合法团体中防范，对于中国全局而言，对于共产党所影响的群众而言，其作用实在有限。

三、抗日战争时期

这时期，由日本全面入侵引发的民族危机，成为了最有效的动员方式，使最广大民众自发组织起来，这时国共双方不仅要积极发动民众起来参与政治运动，而且要探讨如何有效地引导和吸引不同抗日力量到自己的旗帜下来。为此，国共双方都试图去争取最大的党外支持，党团的地位再次突显。

与前一阶段抑制民众运动有所不同，国民党看到民族热情的巨大力量，同时为了保证对政权的控制，与共产党抢夺非党人士对本党的支持，一度回归民众运动，特别强调在各级民意机构中的党团运作。此时国民参政会和各省市临时参议会、县参议会相继成立，显然强迫这些民意组织服从只会损害国民党的公众形象，因此国民党只能通过秘密党团来掌控。加上1940年社会部改属行政院，国民党不再直接管理群众团体，党团作为组织领导民众机构的重要性骤然提升。而且为实施“宪政”做准备，国民党也需要通过党团对原有的党政关系做调整。从国民党社会部的统计来看，国民党党团的数量从1940年后呈现出爆发性增长的态势。如1941年9月底，各省各系统党团总数为1220个，只占人民团体总数25341的4.4%;这一比例到1945年已经超过20%[10]。

鉴于第二次国共合作的需要，中共六届六中全会决定在政府中暂时不组织党团。但随着抗日民主根据地的建立和共产党在抗日民主政权中公开领导地位的确立，党团又成为党领导政权的重要组织手段。尤其是抗战中建立的“三三制”抗日民主政权，党团成为一种必要且有效的中介手段。“党对抗日民主政权的正确领导原则是什么呢？是指导与监督政策。这就是说，党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国完全相反的政策。”[11]“党要细心地研究政策，正确地决定政策，并经过行政机关或民意机关中的党团，使党决定的政策成为政府的法令和施政方针。党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权利，只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权利。”[12]“三三制”1941年开始在陕甘宁边区各级政府实行，1944年后由政权机关扩展到经济事业和文化事业机关，党团的设置也随之扩大。1945年中共七大通过新党章，将“党团”改为“党组”并公开活动，但其性质、功能均未改变。

要特别说明的是，虽有动员民众的现实需求，但国民党党团仍以控制民众、防范反对势力为主要取向。1941年国民党五届九中全会中央执行委员会常务委员会党务报告批评过去“在未有反党分子活动之地方，则认为无建立党团组织之必要，对人民团体，仅为形式上之控制，未能确实掌握，以防止反党分子之侵入，在沦陷及其他反党分子跋扈之地方，则因平日党团训练与工作技术之缺乏，不能与敌伪奸党相抗衡，此为党团活动不易开展之最大原因”。[13]似乎有匡正之意。但就国民党对党团秘密性的一贯强调，可看出其取向始终未变，且与国民党的特务机关在工作目的、内容与作用上都有着类似之处，主要差别仅在于是否能直接逮捕监禁或处决反动分子。1943年国民党的《党团工作须知》指出：“党团是党的政治斗争机构，而不是特务机关。党团虽然也需要搜集情报和调查工作，但它不能以直接行动逮捕监禁或处决反动分子。它只能在主管党部的指示之下说服群众，透过群众组织，用群众的面貌，运用群众的力量来消灭反动势力，使反动分子不能立足于群众之中，不能假借民众的名义来遂行其危害国家民族利益的企图。”[14]而共产党对党团的秘密性未作特别强调，这与共产党本身一直是秘密活动有关。另外，由于共产党的目标是从小团体变成为群众党，认为“我们应当预备秘密机关，同时竭全力去做公开的政治运动。我们应当牢牢的记着，在秘密工作里是不成为群众的党的”[15]。因此，当党发展壮大到一定程度后，很快就公开了党团的运作。

从效果上看，1945年国民党六大的《党务检查报告》中指出：“自从社会部改隶政府以后，完全是采取党团活动的方式，截至现在止，由中央指导的全国性党团，共四十七单位，由省县指导的党团有六千二百二十二单位，还没能普遍发展，其中属于民意机关者，有五百十三单位，活动比较积极。然县以下党团的书记，多数能力薄弱，很难发挥运用领导的功用。”[16]可见国民党党团在抗战时期得到很大发展，尤其在县以上的民意组织中取得了一定的成效，这时期国民党和国民政府在民众中的声望一度达于其执政以来的最高峰。同时这时期也是共产党发展壮大的重要时期。1945年中共七大召开时，共产党党员120余万，军队120余万，与抗战前不可同日而语。就两党原有资源相较，共产党动员民众的巨大成效显然超过了国民党。

四、结论

从国共双方的结局来看，国民党在利用党团动员、领导民众上没有取得预想的胜利，而共产党获得了成功。造成此结果的原因很多。但就对两党的党团制度考察来看，有三个因素是值得考虑的。

一是就党团制度取向来看，除了大革命时期，国民党始终未将党团的目标锁定为民众动员，这与国民党本身对民众运动的态度是一致的。“国民党本来就不是一个倾向于民众运动的政党。它是在‘五四时期才开始对民众的政治潜力感兴趣。然而，将此兴趣转浓，以致化为政策行动的真正动力源于苏联和中国共产党。若缺少了鲍罗廷的推动和中国共产党对共产国际指示的坚决执行，孙中山势必不会同意与共产党合作，促成第一次统一战线，赞同对民众进行政治动员。据此推论，支持民众运动的动力是来自国民党以外，而非内部的。就国民党本身来说，它绝不会采取动员民众参与政治的政策。”[17]因此，其党团制度取向始终偏向控制型而非动员型。而共产党一贯重视群众运动，始终坚持利用党团来动员群众，坚持把党团建设成为党的外围组织核心这样一个方向，因此对党团制度进行修改、补充的主要目的在于完善其动员能力，虽然其中不乏控制群众组织的成分，但基本可以说是动员型的制度取向。

二是就党团制度的架构而言，国民党的党团缺乏与基层党组织的紧密联系配合也是其不成功的一个重要原因。共产党一直依托基层党支部和上级党组织，同基层党支部有着密切联系。支部在政治上受党团领导，要执行党团的决定，党团负责同志要编入支部组织，过支部生活。这样党团不是孤立的活动，有相应的组织和成员互相配合、补充、促进，能起到比较好的效果。而国民党本身基层党组织不发达，到1943年仍规定“人民团体内若已设立区分部，能包括该团体内之党员全体，同时无该团体以外之党员参加时，则该团体内不得组织党团，而应由该区分部指挥所属党员作党团活动”[18]。

三是党团制度与国共两党政党目标的契合度不同。中共对动员群众的目标不仅仅是发动起来，而且是有组织的发动，并要将发动起来的群众纳入严密的中共组织体系。要求党员发动群众时要作为党组织而非个人来实现党的责任。甚至“不但在于吸收他们进我们的党，而且在于我们的党有正当的好的组织。必须从下至上，从支部至中央都有集中的组织积极的分子，下层组织与上层组织要有极明确的密切的相互关系”[19]。中共这种对组织的强调，恰恰是党团的特殊优势所在，因此党团制度备受青睐，并在实践中不断发展、完善且沿用至今。

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[16]秦孝仪主编.中国国民党历次全国代表大会重要决议案汇编[A].革命文献第76辑[C].471.

作者单位：中共中央党史研究室第一研究部