地方政府治理能力现代化的困境与出路

朱锦丰，陈　佳

（1.武警警官学院政治法律系，四川成都610213；2.东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

地方政府治理能力现代化的困境与出路

朱锦丰1，陈佳2

（1.武警警官学院政治法律系，四川成都610213；2.东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

推进国家治理体系和治理能力现代化已成为我国今后一段时期深化改革的总目标之一。地方政府是国家治理体系中的重要组成要素，其治理能力现代化程度直接影响国家治理的整体效果。尽管近年来地方政府治理能力现代化取得了重大进展，但仍然面临着治理理念淡薄、政府行为异化、公共服务缺位、政策执行不力等困境。为进一步推进地方政府治理能力现代化，矫正地方政府治理行为与克服地方政府治理困境已刻不容缓。

地方政府；治理能力；现代化；困境

地方政府是指行使部分国家权力、治理国家和地方事务的地域性政府。由其职能可见，地方政府是国家治理的一个重要构成要素。作为政府体系的有机组成部分，地方政府既要贯彻执行中央政府的全国性行政指示，又具有相对独立的分层管理的特点。自改革开放以来，我国地方政府治理虽取得了一定成果，但是一些管理弊端也随之逐渐暴露，如地方政府行为异化、地方土地财政问题突出等。这些弊端导致地方政府陷入了“治理危机”，既对国民经济的健康发展产生了负面影响，也减缓了国家社会主义现代化建设的步伐。因此，矫正地方政府治理行为，推进地方政府治理能力现代化，既是地方政府发展的重要基础，又是实现社会和谐治理的必然要求。

一、地方政府治理能力现代化的重要意义

地方治理是依托于政府组织和社会自组织等各种组织协同完成和实现地方公共服务和社会事务管理的新型社会管理，是现代社会多层治理结构的重要组成部分。地方政府治理能力现代化程度对国家治理能力现代化乃至整个中国政治现代化建设至关重要。

推进地方政府治理能力现代化符合国家全面深化改革的需要。十八届三中全会明确提出将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。［1］实现国家治理体系和治理能力现代化意味着我国在政治、经济、文化等各方面将进行重大变革，它要求处理好政府、市场、社会的关系，通过解放党和政府的思想，营造良好的社会氛围，吸引广大人民群众参与改革，让群众在实践中对改革产生共识，形成改革合力。各个领域的制度和法律法规的创新和完善也是必不可少的，通过尽可能地填补制度漏洞，消除体制弊端，实现各项事务治理制度化、科学化、规范化、程序化，从而把制度优势转化为治理国家的效能。可见，推进治理能力现代化这一变革的过程正是全面深化改革的过程，会把中国带入改革开放的新阶段。

推进地方政府治理能力现代化是社会主义民主政治的新发展。推进治理能力现代化为社会主义民主政治新发展提供了契机，它的本质就是调整政府、市场、社会组织之间的关系，构建多元主体共同治理的模式。在我国，民主政治建设的主要目的就是处理好国家与公民、政府与公民之间的关系。推进治理现代化要求更多主体的参与，国家治理将从单一主体向多元交互共治的结构转变。通过国家、政府、社会的合作治理，可以使更多的民众参与到社会治理中，这样不仅可以充分调动公民参政的积极性，提高公民意识，也能更好地集中人民的智慧，促进法治、责任、服务型政府的建设，形成国家与公民之间平等对话、协商与合作的良性互动关系，进而实现社会主义民主全民参与，促进我国民主建设的新发展。

推进地方政府治理能力现代化有利于维护社会稳定。人类发展数千年，国家的存在说到底都是为了保障人的生存，国家的追求就是为了人民更好地生活，也就是所谓的民生。动乱的社会人民不可能安居乐业，社会稳定才是人民获得更好生活的基础。而社会稳定的根本要做好民生工作，只有把改革开放的成果普惠于社会公众才能实现真正的稳定。随着时代的变化，维护社会稳定的观念和做法也要与时俱进，治理理论的提出正是以解决和改善民生为目的之所在。治理现代化的根本目的是维护广大人民根本利益，所以地方政府要尽职尽责地激发社会组织活力，带动公民参与的积极性，增加社会和谐因素，实现政府、社会、公民之间的良性互动模式，能够切实解决好人民最关心的现实问题，保障公民的知情权、表达权、参与权和监督权，做到最大限度地维护社会公平正义，以消除社会不稳定的因素，从而维护社会稳定。

二、地方政府治理能力存在的困境

随着市场经济的逐步发展以及政治体制的改革，地方政府逐渐获得较大的自主权，但受原有计划经济体制的惯性以及相关监督约束机制、政绩考核制度不完善等因素的影响，在利益驱动下，地方政府在促进本地区经济和社会发展的同时也做出了一些与其服务宗旨相背离的行为，表现为经济行为异化、社会管理和公共服务行为不力等。这些负面表现的直接后果是地方政府的不良治理，这既减缓了地区经济、、政治的发展速度，也影响了地方政府的形象和地方政府治理能力现代化。

（一）地方政府治理理念淡薄

改革开放以来，中国政治、经济、社会发生了革命性变化，但受中国封建传统思想和计划经济体制遗留的影响，“官本位”思想依然占据主要地位，这种思想直接影响了我国地方政府所要采取的治理模式。新中国成立后，沿袭高度集中的政治体制，地方政府采取的是侧重于统治的管理模式。受全球化以及自身发展的影响，地方政府虽然较以前能够提供更多更好的公共服务来满足公众的需求，但是在行政管理的过程中，一些地方政府官本位思想、管制性行为仍然占据主导，治理理念薄弱，尤其是法治观念根基薄弱，讲究人治而非法治，行为交往中，亲情礼法重于程序规则。这导致了政府管理效能低下，行动迟缓，阻碍了地方政府治理现代化。

（二）地方政府经济行为异化

为促进地方经济发展，中央政府不断将权力下放，地方政府在经济发展上拥有了更大自主权限，但由于政府约束机制的不完善，地方政府的经济职能呈现出扩大趋势，这就导致了地方政府经济行为的异化，地方保护主义抬头。为实现自身利益最大化，地方政府纷纷制定地方保护政策，经常以政府行为介入市场竞争环境，运用行政手段防止资源外流。如果地方经济势头发展良好，保护行为则较少，一旦地方经济开始下滑，地方政府的保护措施就会不断涌现。比如，在安徽省，要求本省各政府机关部门优先购买本省自主品牌汽车，如芜湖的奇瑞汽车、江淮汽车等，安徽的出租车也应使用上述自主品牌。鼓励安徽省内企业全部使用安徽省自产的钢铁、水泥、皖煤、烟酒、配电设备。安徽省宣城市为了促进当地产品消费需求更要求政府的公共接待优先使用本地烟酒。［2］不仅如此，地方保护的手段也是多种多样，这种现象造成了各自为政的“诸侯经济”，严重妨碍了我国国际竞争力的提高，不利于全国统一大市场的建立和发展，最终也将会损害地方的利益。

（三）地方政府公共服务缺位

公共服务的好坏在一定程度上能体现出地方政府治理能力高低。作为地方公共产品和公共服务主要供给主体，地方政府却未能很好地扮演这一角色。地方政府是中央政策的执行者，其本职就是发展地方经济，为人民服务。但是在市场经济发展过程中，地方政府却越来越注重自身利益的得失，为追求利益最大化，其行为也越来越经济化，并没有充分发挥社会管理和公共服务的职能。地方政府制定的大多数政策几乎都是关于经济发展的，其主要精力都放在了经济建设及自身利益上，忽视了对公共服务的供给，对公共服务的资金投入很低。基础设施落后、不完善，导致了公共服务供给滞后于人的需求。由于地方财政来源的有限，公共服务供给资金也因此有所限制，但是各地豪华市政大楼、形象工程却时常出现，这种面子工程加剧了资金浪费，使得公共服务的资金份额减少。

（四）地方政府政策执行不力

政策执行的不到位也是阻碍地方政府治理现代化的重要因素。一项好的政策如果执行到位就能产生积极效果，提升政府治理水平，反之亦然。地方政府政策能力的强弱在很大程度上影响地方政府治理的效率和效能。当前，地方政府在政策执行上仍表现出许多欠缺和不足。地方行政执行人员素质欠佳，政策执行时的人财物资源不足等问题都使得政策难以得到更好地落实。最明显的政策执行弱化表现在中央政策在各地方难以得到有效的贯彻和落实，“上有政策，下有对策”的现象在各地均有出现。如果中央政策符合地方自身利益，地方政府就会尽最大力量贯彻落实中央政策；反之，如果不符合自身利益，地方政府在政策执行的过程中就会采取不正确的方式和措施来执行公共政策，通过敷衍的方式表面上执行，暗地里却抵触。形成“上有政策，下有对策”的情况。如在环境保护政策执行过程中，就会经常发生地方政府消极执行甚至抵制执行环境政策的情况。地方政府为了发展经济建设，引入一些高能耗、高污染的对地方环境造成极大危害的企业。但他们为了争取政绩，而对企业的污染问题视而不见，这必然导致政府政策执行力的下降，削弱了地方政府的威信和能力。

（五）地方政府行政法制建设不足

法治是现代政府治理不可缺少的要素之一，法制建设的不足将破坏我国地方政府有效治理的秩序和环境。当前，我国地方政府在治理中仍存有法治缺失和残损的现象。一方面，在推行行政体制改革的过程中，地方政府的政策缺乏与之相适应的配套法律文件。从法律自身建设来看，要么就是相关法律文件不足，要么就是与法律、法规、规章的宗旨相背离，这种政策与法律文件的不统一，使得行政行为缺乏执法基础，违法乱政的现象层出不穷。另一方面，地方政府官员及其公务人员法律意识淡薄，在行政实践中依然表现出“人治”的行为，行事总是依赖于口头指令和内部文件，认为法律只适用于普通民众，而与政府公务人员自身无关，因此在行政活动中，滥用职权、以言代法、以权压法的现象时有发生。

三、推进地方政府治理能力现代化的路径选择

“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征［3］，治理体系和治理能力现代化是政治现代化的重要内容。因而，克服地方政府治理困境，进一步推进地方政府治理能力现代化已成为一项亟待解决的重大问题。

（一）转变地方政府治理理念，打造服务型政府

在传统管理体制下，政府职能始终是以“统治”为主，经常会以管理者和经营者的身份干预市场的运作，造成政府效能低下和腐败贪污等问题。为提高政府治理效能，实现治理能力现代化，地方政府应更新其行政理念，尽快实现由传统管理理念向服务理念的转变，加强自身公共服务的理念和意识，克服官僚主义，将地方政府切实塑造成一个为人民、为社会提供公共产品的服务机构，真正做到为人民服务，将自身建设成服务型政府。为此，地方政府可以在政府系统内部和公务员队伍中积极大力开展学习教育活动，消除以往政府固有的管制行政、人治行政、封闭行政、全能行政等观念，强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平，树立公开的、有限的、民主的、法治的行政理念。

（二）合理定位地方政府角色，重塑政府职能

为更好促进地方发展，需要明确政府、市场和第三部门的各自定位与权责关系。为实现治理能力现代化，地方政府应进一步深化行政管理体制改革，合理定位自身的角色。在共治格局下，政府要维护政府权威，确保自身合法性，发挥统领全局的作用，使其切实有效地对社会进行管理并提供适当的公共产品与公共服务。地方政府还需要优化政府机构设置，确定其管理的界域，做到“有所为，有所不为”，使政府在最需要领域内发挥作用，履行本职，把社会本身可以做得好的事情交由社会去完成，把市场能够提供的服务、履行的职责交由市场去供给或实行，如可以将一些职业从事资格考试交给有关的行业协会举办。地方政府只有对自身的职能做出调适，才能明确地方政府的治理方向，促使地方政府的治理能力得到有效发挥。

（三）培育公民参与意识，构建多元化治理主体

现代化治理的重要理念就是多元主体共同治理。随着民主政治和公民社会的发展、成熟，公民参与在治理中愈显重要，公民的政治、法律意识决定着公民是否想要参与到政治生活中。马克思曾说：“实现政治自由的最大危险不在于宪法不完备或者法律有缺陷，而在于公民的漠不关心”［4］121。因此，增强公民参政议政的意识，明晰公民的权利和义务，增强公民的归属感、责任感、成就感就显得尤为重要。要提高公民参政议政的热情，就要建立健全公民参与的制度机制，积极为公民拓宽参政议政的渠道，如互联网、微信、官方网站等等。此外，地方政府还要积极培育社会组织，降低审批门槛，调低准入标准，给予社会组织以一定的资金支持，对社会组织进行放权，增强其自主权，让更多愿意为公众服务的社会组织能够进入服务队伍行列中。

（四）提升公务员素质，建设一支高效的治理队伍

无论是地方政府职能的发挥还是治理的实施，这些过程中都需要人的参与，这个所谓的人即是人们常说的公务员。公务员是地方政府治理的主体人员。地方政府公务员素质的高低直接影响政府治理能力的强弱。为保证治理能力的提升，作为治理主体的公务员，首先应该增强服务意识，禁止滥用职权等情况发生。其次，公务员个人要不断完善自我学习能力，解放思想，与时俱进，努力做到用高效、快捷的处事思维解决问题，办理公务。最后，公务员要强化法律意识，增强自我约束能力，努力提高自身素质。为保证公务员素质的提升，制度建设必不可少。公务员的招录工作要有严格标准程序，要加大对公务员的培训力度，同时也要建立合理的公务员绩效考核体系，以激励公务员服务潜能。只有这样才能不断提高公务员的服务意识，促进治理现代化的早日实现。

（五）加强法治建设，推进地方治理法治化

地方政府治理能力现代化依赖于法治建设，良好的法治环境会保障治理体系的有效运行和持续发展，因此，地方政府应将一切权力及行为置于法律的监督之下，建立健全法律制度，推进政府依法行政、依法治理，推进治理法治化、制度化。首先，地方政府应强化自身的法律责任机制，依法接受人大及其相关部门的监督和质询，强化自身及工作人员对人大和公民负责的法律责任意识，依法全面规范行政行为。其次，地方政府应进一步改革行政立法机制，完善行政立法程序，规范行政立法行为，增强行政立法的透明性，提高行政立法水平。最后，建立健全行政监察体制，加强行政执法监察，廉政监察，促进地方政府廉政建设，如建立健全干部述职述廉制度、民主评议制度、行政责任追究机制等。

［1］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013-11-16 （001）.

［2］孙小林.专家忧思地方保护主义抬头［N］.21世纪经济报道，2009-02-04.

［3］俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化［J］.前线，2014 （1）.

［4］［法］克洛德·德尔马.欧洲文明［M］.上海：上海人民出版社，1988.

（责任编辑：品风）

Difficult Positions and Countermeasures of M odernization of Local Governm ent's Governance Capabilities

ZHU Jin-feng1，CHEN Jia2
（1.Faculty of Political Sciences and Law，Armed Police Academy，Chengdu，Sichuan 610213，China；2.College of Political Sciences and Law，Northeast Normal University，Changchun，Jilin 130117，China）

Promoting the modernization of nationalmanagement system and management ability has become our country one of the deepening reform goal in the next period.The local government is an important component in national governance system，its governance capacitymodernization degree directly affect our country overall effect of the governance.In recent years，great progress has been made in modern local government governance ability，but it is still faced with difficulties，including weak governance concept of public service，government behavior alienation，and poor policy enforcement and so on.In order to promote the modernization of local government governance，it is particularly important that correcting the governance behavior of local governmentand overcoming difficult positions of local governance.

local government；governance capability；modernization；difficult positions

D920

A

1008—7974（2015）02—0086—04

2014-10-11

国家社会科学基金项目“国家治理体系现代化进程中的协商民主制度化研究”（14AZZ003）

朱锦丰，湖南长沙人，讲师；陈佳，女，辽宁铁岭人，硕士研究生。