丝绸之路经济带建设中历史文化遗产的法治保障研究

周 方

(西安交通大学知识产权研究中心，陕西西安 710049)

一、引 言

2013年9月7日，中国国家主席习近平在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表题为《弘扬人民友谊，共创美好未来》的重要演讲，首次提出了用创新的合作模式，建设“丝绸之路经济带”的主张［1］。由此，“丝绸之路经济带”作为一个在古丝绸之路基础上形成的新型经济发展区域的概念正式确立。这一区域在地理上涉及古丝绸之路沿线诸国，又以中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦三国为核心，在中国境内则主要包括西北的陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区以及西南的重庆、四川、云南、广西四省区市。

2014年6月22日，经过中国、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦三国共同努力，在卡塔尔首都多哈举行的世界遗产委员会(the World Heritage Committee，WHC)第38次大会上，“丝绸之路:长安天山走廊路网”(Silk Roads:the Routes Network of Chang'an-Tianshan Corridor)成功入选联合国教科文组织(United Nations Educational Scientific and Cultural Organization，UNESCO)“世界遗产名录”(the World Heritage List)［2］。丝绸之路的成功申遗，不仅有利于丝绸之路历史文化遗产的保护与传承，更为丝绸之路经济带的建设带来良好契机和发展动力。

但审视我国丝绸之路经济带九省市区的实际情况，不难发现:一方面，九省市区均位于我国西部地区，地域广袤、民族众多，在长期的历史变迁中孕育了多种特色鲜明、丰富绚丽的历史文化遗产。目前，除丝绸之路之外，九省市区还有秦始皇陵［2］等14项自然、文化遗产入选UNESCO世界遗产名录①截止2014年6月22日，WHC共认定1 007项世界遗产，其中包括779项文化遗产，197项自然遗产以及31项自然文化遗产。中国共有47项遗产进入“世界遗产目录”，其中文化遗产33项，自然遗产10项，自然文化遗产4项。;新疆维吾尔族麦西热普及木卡姆艺术等10项具有鲜明民族特色的优秀非物质文化遗产［3］成功入选UNESCO“人类非物质文化遗产代表作名录”及“急需保护的非物质文化遗产名录”②2003年10月，UNESCO第32届大会通过《保护非物质文化遗产公约》(the Convention for the Safeguarding of the Intangible Cultural Heritage)。根据公约规定，UNESCO建立了三份名录，分别是“人类非物质文化遗产代表作名录”(Representative List of the Intangible Cultural Heritage of Humanity)、“急需保护的非物质文化遗产名录”(List of Intangible Cultural Heritage in Need of Urgent Safeguarding)以及“最佳保护实践名录”(Best safeguarding practices)。截止2014年6月23日，三份名录共收录98个国家的328项非物质文化遗产。其中，“人类非物质文化遗产代表作名录”收录282项;“急需保护的非物质文化遗产名录”收录35项;“最佳保护实践名录”收录11项。中国共有38项非物质文化遗产入选，是世界上入选数量最多的国家。。另一方面，九省市区各民族大多分布在边疆、山区、牧区以及高寒地区，交通不便，经济、科教文化发展水平相对滞后，与我国其他地区相比存在较大的差距，经济社会建设难度大、任务重。

针对上述实际情况，目前国家尚未制定出台专门的立法、政策或规划，导致丝绸之路经济带建设缺乏有针对性的法律制度保障，历史文化遗产未能受到应有的尊重与保护。在片面追求商业价值的浪潮中，历史文化遗产的优秀文化内涵极有可能被遗忘，甚至被歪曲。长此以往，丝绸之路经济带建设将无以为继。

因此，为落实保护世界遗产的义务与责任，有效利用丝绸之路历史文化遗产资源优势推动丝绸之路经济带建设，必须基于现实国情从法律制度层面做出恰当安排，规范建设工作，理性保护、利用历史文化遗产，最终实现共赢。

二、我国丝绸之路经济带建设中历史文化遗产保护立法现状

历史文化遗产根据存在样态可分为物质文化遗产和非物质文化遗产两部分，前者以有形的实物形态存在，后者则主要表现为无形的知识与技能。但同样作为传统文化的组成部分，两者往往相辅相生。针对上述两种各具特色又互相依存的历史文化遗产，我国各级立法机关制定发布了数量众多的单行法律、行政法规以及地方性法规等。其中，可适用于丝绸之路经济带建设中历史文化遗产保护的立法主要包括:

(一)物质文化遗产保护立法

1．《文物保护法》及《历史文化名城名镇名村保护条例》 我国《文物保护法》(1982年11月19日通过，2007年12月29日第三次修正)首先明确“继承中华民族优秀的历史文化遗产”为其立法宗旨(第1条);其次将“具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画，历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品、文献资料以及反映各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物”等历史文化珍品及场所认定为“文物”进行保护(第二条);进而通过设立“历史文化名城”及“历史文化街区”的方式，对保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市、城镇、街道、村庄进行整体保护。同时要求各级人民政府组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，纳入城市总体规划，并授权国务院制定历史文化名城和历史文化街区、村镇的具体保护办法(第14条)。2008年4月22日国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》，进一步明确了历史文化名城、名镇、名村保护的整体性保护原则，要求在保护中“保持传统格局、历史风貌和空间尺度，不得改变与其相互依存的自然景观和环境(第21条)”。对于在历史文化名城、名镇、名村保护范围内从事建设活动的，要求必须符合保护规划，“不得损害历史文化遗产的真实性和完整性，不得对其传统格局和历史风貌构成破坏性影响(第23条)”。上述立法不仅保护了具有历史、艺术、科学价值的历史文化珍品，同时也对传承优秀历史文化传统的空间、场所进行整体性保护，有利于保证中华民族优秀历史文化传统传承的真实性和完整性。

2．《世界文化遗产保护管理办法》 为了加强对世界文化遗产的保护和管理，履行我国对UNESCO《保护世界文化与自然遗产公约》(Convention Concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage，简称《世界遗产公约》①截止2014年6月，世界上共有191个国家、地区批准加入了《世界遗产公约》，我国于1985年12月批准加入。)的责任和义务，传承人类文明，2006年11月14日文化部审议通过《世界文化遗产保护管理办法》。该办法首先对“世界文化遗产”的内涵进行了界定，明确世界文化遗产是指列入UNESCO《世界遗产名录》中世界文化遗产和文化与自然混合遗产中的文化遗产部分。进而明确规定世界文化遗产保护工作的方针是“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”，以“确保世界文化遗产的真实性和完整性”(第三条)。该办法授权国家文物局主管全国世界文化遗产工作，协调、解决世界文化遗产保护和管理中的重大问题，监督、检查世界文化遗产所在地的世界文化遗产工作(第四条)。针对世界文化遗产中的不可移动文物，应当根据其历史、艺术和科学价值依法核定公布为文物保护单位(第九条)，且应当根据保护需要依法划定保护范围和建设控制地带，并予以公布(第十条)。上述规定不仅为落实《世界遗产公约》提供了法律保障，也为丝绸之路经济带建设过程中世界文化遗产的保护确立了基本原则。

3．城乡建设规划立法 1984年1月5日，国务院颁发《城市规划条例》，它是建国以来我国关于城市规划工作的第一个基本性立法，标志着我国城市规划步入法制管理的轨道。该条例规定:“城市规划应当切实保护文物古迹，保持与发扬民族风格和地方特色”(第八条)。进而在具体规划的编制过程中要求:“历史文化名城的规划，应当继承和发扬其优秀的历史文化特点和传统风貌，并根据确定的保护对象的历史意义、文化艺术和科学价值，划定保护区和一定范围的建设控制地带，制定保护规划和保护措施，作为城市总体规划的重要内容。民族自治地区的城市规划应当保持和发扬民族特点(第16条)。”上述规定有利于《文物保护法》中相关规定在城市规划过程中的落实，客观上保护了物质文化遗产的物质实体与存在空间。1990年4月1日，《城市规划法》正式施行，《城市规划条例》被废止，但其对历史文化遗产的保护思路得以延续。2008年1月1日《城乡规划法》施行，《城市规划法》同时废止。《城乡规范法》的出台，首次将我国建设规划工作的范围扩大到历史文化遗产分布广泛的农村地区，并在推进城乡规划法治化进程的同时，延续了由《城市规划条例》确立的历史文化遗产保护理念，更进一步提升了物质文化遗产保护工作的实效。例如该法首先在第一章“总则”中明确规定:“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”(第四条)进而在第三章“城乡规划的实施”中规定:“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。”(第31条)

上述城乡建设规划立法，在30年日益发展完善的过程中，始终坚持了保护历史文化遗产的原则和精神，也为丝绸之路经济带城乡建设规划与实施过程中历史文化遗产的保护提供了基本保护思路。

4．九省市区相关地方性立法 为确保全国性立法在本地方的有效实施，丝绸之路经济带内九省市区各级立法机关制定发布了一系列地方性立法。其中，九省市区均颁行了文物保护地方性立法①按照发布的时间顺序，分别为:《四川省文物保护管理办法》(1982年11月6日通过，1985年11月30日修正。2006年7月1日，《四川省〈中华人民共和国文物保护法〉实施办法》施行，《四川省文物保护管理办法》同时废止)、《云南省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》(1984年11月9日通过，1993年1月7日修正)、《陕西省文物保护条例》(1988年6月3日通过;2012年7月12日修正)、《宁夏回族自治区文物保护条例》(1989年10月27日通过。2006年11月30日，《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》通过后，《宁夏回族自治区文物保护条例》被废止)、《广西壮族自治区文物保护管理条例》(1993年12月11日通过，2004年7月31日修正)、《重庆市实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》(2005年9月29日通过)、《甘肃省文物保护条例》(2005年9月23日通过)、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》(2007年3月30日通过)以及《青海省实施〈中华人民共和国文物保护法〉办法》(2011年11月24日通过)。及城乡规划地方性立法②按照发布的时间顺序，分别为:《陕西省城乡规划条例》(2009年7月1日起施行)、《甘肃省城乡规划条例》(2010年1月1日起施行)、《重庆市城乡规划条例》(2010年1月1日起施行)、《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》(2010年6月1日起施行)、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》(2012年1月1日起施行)、《四川省城乡规划条例》(2012年1月1日起施行)、《青海省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》(2012年3月1日起施行)、《云南省城乡规划条例》(2013年1月1日起施行)、《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》(2014年7月1日起施行)。，一个省颁行了世界遗产保护地方性法规③《四川省世界遗产保护条例》，2002年1月18日通过，2002年4月1日起施行。。此外，还有大量市、县级保护条例或规章被发布，专门适用于各自行政区域内的文物或特定遗址的保护工作④例如《新疆维吾尔自治区吐鲁番交河故城遗址保护管理条例》(2004年通过)、《新疆维吾尔自治区民丰县尼雅遗址保护管理办法(暂行)》(2008通过)以及《昆明市文物保护条例》(2004年通过)等。。其中，特别值得一提的是陕西省西安市人民政府于2008年8月25日通过的《西安市丝绸之路历史文化遗产保护管理办法》(2008年10月10日起施行)。该办法系目前国内唯一专门为加强丝绸之路历史文化遗产的保护和管理而制定的专门保护性立法，明确规定了西安市丝绸之路历史文化遗产保护的原则是“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”，要求“正确处理丝绸之路历史文化遗产保护与社会经济发展、人民群众生产生活的关系，确保丝绸之路历史文化遗产的真实性和完整性。”(第三条)此外，该办法还规定西安市文物行政管理部门是保护与管理的行政主管机关，要求文物行政管理部门会同规划行政管理部门及其他有关部门编制丝绸之路历史文化遗产的保护、管理和利用的详细规划，报本级人民政府及上级文物行政管理部门批准后实施(第11条)。同时，市级相关部门、区县人民政府及其相关部门应当加强对丝绸之路历史文化遗产周边环境的治理，对不符合保护要求和有碍丝绸之路历史文化遗产环境风貌的单位、村庄及其他建筑物、构筑物，应当进行改造或者拆迁(第12条)。

上述地方性立法的制定与颁布，使得我国丝绸之路经济带范围内的九省市区的历史文化遗产保护工作有法可依，也为完善丝绸之路经济带建设中的历史文化遗产保护工作积累了一定的立法经验。

(二)非物质文化遗产保护立法

与物质文化遗产保护立法现状相比，我国对于丝绸之路经济带建设中的非物质文化遗产保护工作的重视程度较低，即使是专门保护丝绸之路历史文化遗产的《西安市丝绸之路历史文化遗产保护管理办法》也排除对无形的传统知识和技能的保护⑤《西安市丝绸之路历史文化遗产保护管理办法》第二条规定:“办法所称丝绸之路历史文化遗产，是指汉长安城遗址、鸠摩罗什舍利塔、大明宫遗址、兴庆宫遗址、天坛遗址、西市遗址、明德门遗址、延平门遗址、含光门遗址、大雁塔、小雁塔、兴教寺塔、大秦寺塔和清真大寺等不可移动文物以及其他与丝绸之路有关的不可移动文物。”。目前，可适用于此领域的全国性立法仅有2011年2月25日通过的《非物质文化遗产法》(2011年6月1日起施行)。

作为我国非物质文化遗产保护领域中的基本法，《非物质文化遗产法》共六章45条，明确规定了非物质文化遗产的概念、中国非物质文化遗产的保护方式以及政府的保护职责，具有里程碑意义。而其中可适用于丝绸之路经济带建设中非物质文化遗产保护的条文仅为该法第26条:“对非物质文化遗产代表性项目集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的特定区域，当地文化主管部门可以制定专项保护规划，报经本级人民政府批准后，实行区域性整体保护。确定对非物质文化遗产实行区域性整体保护，应当尊重当地居民的意愿，并保护属于非物质文化遗产组成部分的实物和场所，避免遭受破坏。实行区域性整体保护涉及非物质文化遗产集中地村镇或者街区空间规划的，应当由当地城乡规划主管部门依据相关法规制定专项保护规划。”

地方性立法层面，目前我国丝绸之路经济带共有五省市区制定发布了本地方非物质文化遗产保护条例①按照发布的时间顺序，分别为:《宁夏回族自治区非物质文化遗产保护条例》，2006年7月21日通过，2006年9月1日起施行;《新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例》，2008年1月5日通过，2008年4月1日起施行;《重庆市非物质文化遗产条例》，2012年7月26日通过，2012年12月1日起施行;《云南省非物质文化遗产保护条例》，2013年3月28日通过，2013年6月1日起施行;《陕西省非物质文化遗产条例》，2014年1月10日通过，2014年5月1日起施行。，与物质文化遗产保护地方性立法相比存在一定差距。五省市区非物质文化遗产地方性立法基本均通过设定“文化生态保护区”的方式对非物质文化遗产资源丰富、保存较完整、特色鲜明、历史文化积淀丰厚、存续状态良好，具有重要价值和广泛群众基础的特定区域，实行区域性整体保护。而对于文化生态保护区内被列为非物质文化遗产代表性名录项目所涉及的建(构)筑物、场所、遗迹等，地方性立法一般要求文化生态保护区所在地人民政府应当在城乡规划和建设中采取措施予以保护，不得擅自修缮、改造;确需修缮、改造的，其风格、色彩及形式应当与相邻传统建筑的风貌相一致，并接受文化、住房和城乡建设等相关部门的指导和管理(例如《陕西省非物质文化遗产条例》第30条)。

上述立法虽非专门针对丝绸之路经济带建设过程中非物质文化遗产保护而设，但所确立的整体性保护原则和立场也适用于丝绸之路经济带建设过程中非物质文化遗产的保护工作。

三、丝绸之路经济带建设中历史文化遗产法律保护存在的问题

(一)国家本位的立法理念缺乏对社会保护力量的激励

分析我国当前历史文化遗产保护相关立法，不难发现一种“国家本位”的立法理念存在其中。在此种立法理念的支配下，我国历史文化遗产保护立法确立了主要依靠政府推动保护进程的制度体系。毋庸置疑，就当前中国经济社会发展实际而言，在文化遗产保护中的大量工作的确需要依靠政府强制力的推动以及大规模的资金支持。但由于当前丝绸之路经济带内各地方政府能够用于文化遗产保护的平均人力、物力投入非常有限，难以满足复杂多发的各种文化遗产的现实保护需求。而出于“国家本位”的立法理念，现有立法缺乏对社会力量保护历史文化遗产的制度激励，在实践中面对历史文化遗产保护资金不足等现实问题时难以解决。

(二)未能体现对丝绸之路经济带历史文化遗产的特殊保障作用

我国丝绸之路经济带具有历史文化遗产资源储量丰富，而经济社会发展总体水平较低的现实特点。因此，在建设需求非常迫切的同时，历史文化遗产保护的重要性及难度亦十分突出。必须制定具有针对性的专门保护制度，才能确保在丝绸之路经济带建设中，既提升生活空间的现代性和功能性，又能切实鼓励、引导、保障历史文化遗产优势资源的有效利用和转化，进而激发我国丝绸之路经济带社会发展的内在动力，实现可持续发展。但现有相关立法却未能在制度设计上充分考虑丝绸之路经济带的特殊情况，不仅全国性立法未对丝绸之路经济带设定任何特殊优惠政策，经济带内各区域的地方性立法也往往是简单照搬全国性立法的相关规定，未能就本地方迫切需要解决的特殊问题作出明确规定。此种立法现状，导致在丝绸之路经济带建设的过程中，不仅未能有效利用历史文化遗产的优势资源，历史文化遗产自身的保护问题也无法真正落到实处。

(三)立法可操作性差，缺乏系统性

我国现行历史文化遗产保护立法，一方面大多为原则性、呼吁式规定，缺乏具体规范，可操作性差。例如，虽然前述《非物质文化遗产法》第26条规定了非物质文化遗产区域性整体保护制度，但并未规定具体保护措施、程序及法律责任，导致上述规定在实践中难以真正落实。相应地，在地方性保护立法中同样存在此种问题。如《陕西省非物质文化遗产保护条例》虽在第30条中规定:“在文化生态保护区内从事生产、建设和开发，应当符合文化生态保护区的专项保护规划，不得破坏非物质文化遗产及其所依存的建(构)筑物、场所、遗迹等。”但并未明确专项保护规划的制定程序，以及破坏非物质文化遗产及其所依存的建(构)筑物、场所、遗迹所应承担的法律责任;另一方面，现有立法并未形成系统性保护体系，缺乏统一的保护理念，彼此之间也未能有效衔接，导致保护绩效不足。

四、国外历史文化遗产的法律保护经验

在世界上，意大利、西班牙、德国及法国①截止2014年6月22日，意大利共有50项遗产入选“世界遗产名录”，是世界上入选数量最多的国家。此外，西班牙入选43项，德国40项，法国39项。等国均是历史文化遗产资源丰富的发达国家［2］，且拥有丰富而卓有成效的保护经验，值得借鉴。

(一)意大利

意大利历史文化遗产资源储量非常丰富。据意大利文化遗产和文化活动部统计，意大利共有约2万个历史文化中心、4．5万座城堡和花园、3万座历史建筑、10万座教堂、2000座考古遗址、3500家公立和私人博物馆［4］。

面对数量众多的历史文化遗产，意大利通过一系列立法形成了保护体系，以强化保护绩效。首先，在1947年《意大利宪法》第九条中明确了国家保护遗产的态度与职责:“意大利共和国负责对国家的艺术、文化遗产和自然遗产进行保护。”其次，制定历史遗产保护基本法——《文化和自然遗产法》。该法规定:“未经有关部门的批准，禁止对在考古、历史和人类研究等领域有价值的文物，进行任何形式的拆除、改造或修复［5］。”最后，颁布一系列立法，广泛发动社会公众积极参与遗产的保护与利用。2000年，意大利颁布《资助文化产业优惠法》，规定企业投入文化资源产业的资金一律不计入企业应缴税款的收入基数，即企业可以不为此部分资金纳税;2004年，意大利颁布《文化遗产与景观法典》，其“总则”明确规定:“意大利共和国鼓励和支持国民以个体或组织的形式参与强化文化遗产的工作”;其第113条规定:“私人为强化私有文化财产而发起相关活动和建立相关设施可得到国家、大区和其他地方政府部门的资助，资助的额度要视所涉及的文化财产的重要性而定”。该法除实施刺激文化遗产保护政策外，还通过取消文化遗产继承税、免除文物修复材料增值税、对文化遗产工程赞助者给予税收优惠等政策，由此来解决遗产保护资金不足的问题［6］;2014年5月，意大利文化遗产和文化活动部颁布《保护文化遗产、文化发展和刺激旅游产业紧急措施》，该法案共分为艺术奖励、文化遗产保护战略、数字旅游税收措施等19大项，内容既涵盖了诸如庞贝古城、卡塞塔皇宫等意大利最负盛名的世界文化遗产，也包含了歌剧和交响乐等人文艺术领域，还涉及电影行业税收改革等具体刺激措施。该法案规定，对捐助维修、保护和修复公共文化遗产以及赞助建设博物馆、档案馆、公共图书馆、公共剧院和交响乐基金会的个人和企业，其捐助的款项最高可冲抵需缴纳税额的65%［4］。

上述保护体系中，一方面基于《意大利宪法》及遗产保护基本法的规定，确保了遗产保护立法的权威性以及统一性;另一方面，具体而富有操作性的制度设计，如税收减免及优惠措施等，在实践中不仅极大地调动了社会公众参与遗产保护与利用的积极性，也有效地保障了遗产保护资金的充足。

(二)西班牙

西班牙针对历史文化遗产所建立的法律保护体系表现为“宪法——历史文化遗产基本法+刑法”的模式。

具体而言，首先在1978年《西班牙宪法》中明确了历史文化遗产保护的基本立场，并要求政府“维护、保存和促进西班牙人民的历史、文化和艺术等历史文化遗产”(第46条);“防止西班牙文化受到掠夺、艺术和建筑所有权的出口或肆意侵犯”(第149条);进而明确“侵犯(历史、文化和艺术)遗产应当受到刑法处罚”。在此基础上，西班牙于1985年6月颁布《历史文化遗产法》，对历史文化遗产进行全面保护。该法要求“文化意义资产或文化可动性资产的所有人必须履行保护、维修及守护其所拥有的文化资产的义务”(第36条第一项);“中央政府可与私人或公私立团体机构签署协议，以提供资金协助他们进行文化资产的保存、整修、活化、勘探、考古挖掘等工程”(第67条);“建造公共设施的经费中的1%必须用于西班牙历史文化遗产的保护和丰富，或用于促进艺术创造，尤其是有关文物及其环境方面的艺术创造”(第68条)［7］。此外，在1995年颁布的《刑法典》中设定第十六编为“违反区域规划、破坏历史遗产与环境保护罪(第319条—第340条)”，在落实《西班牙宪法》精神的基础上，明确规定了违反区域规划罪及破坏历史遗产与环境保护罪的构成要件及刑罚。

由此，基于《西班牙宪法》所确立的历史文化遗产保护制度，通过《历史文化遗产法》及《刑法典》得到了具体的贯彻与实施，使得西班牙历史文化遗产法律保护既具有权威性，又不失其可操作性。

(三)德国

德国在历史上尚未形成联邦制国家时，便十分重视文化遗产的保护。例如1818年，当时的黑森达姆施塔特大公国(现为黑森州)的君主路德维希一世就颁布有《关于保护现存文物古迹的最高法规》［8］。1871年统一的德意志帝国成立后，各成员单位也根据各自区域实际需要制定了大量历史文化遗产保护立法。例如1920年，汉堡州颁布了《文物古迹和自然保护法》(1973年，该法经修订后改称《文物古迹保护法》，此后又经多次修改，目前为2007年版本)，对其区域内文物古迹及自然遗产进行保护;1929年，梅克伦堡什未林大公国(现为梅克伦堡-前波莫瑞州)也颁布了《文物古迹保护法》。第二次世界大战之后，联邦各州也大都颁布了相关法规，如2009年巴伐利亚州颁布的《文物古迹保护和养护法》等。

除上述地方性立法之外，德国联邦政府虽未制定出台历史文化遗产领域的基本法，但也颁布了部分文化遗产保护性单行立法。如，1955年8月起生效的《保护文化遗产以防流失法》(1998年修订);1967生效的《在武装冲突中保护文化遗产的法规》(1971年修订);1980年6月生效的《关于联邦法规中应顾及文物古迹保护的法规》;1998年生效的《文化遗产归还法》;以及2007年5月生效的《关于实施联合国教科文组织1970年11月14日发布的有关禁止和防止文化遗产的违法进口、出口和转让之措施的法规》等［8］。

根据上述立法，德国建立了中央与成员单位并行的双轨制保护体系。中央立法层面，主要注重对自然文化遗产保护中出现的具体问题作出明确的规定。如建立行政保护管理体系、资金保障体系、监督体系以及公众参与体系等，为遗产保护工作提供了重要基础和保障［9］。而联邦成员单位立法则侧重于对本地区自然文化遗产保护的具体工作进行规范，具有很强的适用性与可操作性。

(四)法国

法国作为大陆法系法统的开创者，在文化遗产保护领域，倾向于通过制定法明确其保护理念，构建日益完善的保护体系。

1913年法国颁布《历史建筑保护法》，建立了历史文化遗产的分类与登记法律保护体制。该法将拟受保护的历史建筑分为“列级保护的历史建筑”和“注册登录的历史建筑”两类，由文化部具体负责历史建筑的保护工作。目前，法国历史建筑42 000处，其中，列级保护的14 500处，注册登记的27 500处［10］。1930年，法国颁布《景观地保护法》，明确了历史文化遗产的整体性保护原则。该法授权在具有“艺术、历史、景观的价值或是留下传说的、留下人类痕迹的”景观周边地区建立保护区域，进行整体保护。1943年，《历史建筑保护法》被修订，整体性保护原则开始适用于历史建筑的保护工作——将历史建筑周围500米半径之内的范围划为保护地带，控制其中的建设活动，以保护历史建筑所在的环境。二战之后，针对许多城市的老城区在战争中受到破坏需要重建的现实，1962年法国颁布《马尔罗法》(即《保护区法》Les Secteur Sauvegardés)，该法将有价值的历史地区划定为历史保护区，制定保护、利用规划，纳入城市规划的严格管理。保护区内建筑不得任意拆除，维修改建等也要经过国家建筑师的指导，符合规划要求的整修可以得到国家的资助，并享受减免税赋的优惠［10］。1983年，“建筑、城市和风景遗产保护区”的概念通过《地方分权法》得以确立。该保护区包括文物周边500米半径的地区，同时涉及具有遗产价值的任何类型的城市或自然风景地区，应用范围相较于以往而言更为广泛。

由此，百余年来，法国针对历史文化遗产所坚持的整体性保护原则日益完善与扩展，并附之以分类与登记法律保护体制，在实践中取得了良好的保护效果。

五、完善丝绸之路经济带建设中历史文化遗产法律保护制度的对策

(一)调整立法理念

一方面，历史文化遗产的保护，是一项浩大的工程，丝绸之路经济带内各地方政府人力物力有限，面对历史文化遗产的保护重任，实乃“心有余而力不足”。只有有效调动全社会的力量投入其中，方有可能达成良好的预期;另一方面，历史文化遗产虽经历了历史漫长的传承过程，但其中绝大部分仍然构成丝绸之路沿线各族社会公众生产生活组成部分的“活态”文明。因此，借鉴意大利等国的经验，调整历史文化遗产立法的理念，由国家本位转变为社会本位，发动社会力量保护历史文化遗产，是符合丝绸之路经济带实际情况以及历史文化遗产保护要求的必然选择。

(二)建立区域特殊保护制度

丝绸之路历史文化遗产既是中华优秀传统文化的重要组成部分，也是新时期丝绸之路沿线地区寻求创新发展的珍贵、优势资源。建立区域特殊保护制度，不仅是丝绸之路沿线地区各民族实现自我认同的需要，更对中华民族实现伟大复兴的“中国梦”具有重大意义。因此，必须尽快制定特殊保护制度，出台国家级丝绸之路经济带建设发展规划，鼓励在丝绸之路经济带建设过程中优先保护、传承历史文化遗产，方能有效推动经济带内各地区经济社会快速、可持续发展。同时，借鉴德国等国的经验，授权各地区各级立法机关结合本地方特点建立历史文化遗产特殊保护制度，通过实行税收优惠等措施，鼓励丝绸之路经济带建设过程中优先保护传承历史文化遗产。

(三)提升立法的系统性及可操作性

一方面，针对现有立法缺乏系统性的缺陷，结合意大利、西班牙等国的立法经验，首先应制定出台历史文化遗产保护基本法，明确历史文化遗产法律保护的基本原则和立场，统一保护理念;其次，基本法中应当明确历史文化遗产保护的优先效力，即在涉及历史文化遗产的相关领域，如城乡建设规划中，历史文化遗产的保护具有优先效力。城乡建设规划的编制与实施都需先行通过历史文化遗产保护论证，并接受文化遗产主管机关的监督检查，禁止任何变相破坏历史文化遗产完整性、真实性的行为;再次确立历史文化遗产的整体保护原则，对历史文化遗产的生存空间及周边环境进行整体保护;最后，修订现有单行立法及地方性立法，在贯彻基本法保护精神的基础上，增加衔接性规范，以确保历史文化遗产法律保护的系统性与体系化，避免法律冲突的发生。

另一方面，针对我国现行历史文化遗产保护立法总体上规定过于原则、缺乏可操作性规范的缺陷，不论是制定出台专门立法，还是对现有立法进行修订，都有必要在明确保护要求的同时，进一步细化执行规范，以保证立法目的得以实现。具体而言:首先，应当根据执法机关的权限范围、执法能力以及历史文化遗产的特性，科学确定执法主体，并明确不同执法主体之间的分工、配合机制及程序;其次，应明确执法机关的具体执法权限及执法程序，在规范执法机关依法行政的同时，保障执法机关的执法效力;再次，明确法律责任。法律责任的明确，是保证立法宗旨及立法权威性得以实现的关键。历史文化遗产保护立法需全面而具体地规定违法应当承担的法律责任，并通过与执法机关的执法活动相结合的方式保障其实施，方能确保历史文化遗产法律保护的目标得以实现;最后，立法中还应当增加对相对人抗辩权的规定、面对行政强制力的救济渠道。由此，既可实现对行政权行使的监督，又能有效保护相对人的合法权益。

六、结 论

建设丝绸之路经济带是新时期丝绸之路沿线各地区谋求经济社会快速、可持续发展的创新模式。转变立法理念，构建历史文化遗产保护体系，在制定基本法的基础上，建立鼓励区域发展的特殊制度，不仅有利于在建设中落实对历史文化遗产的保护，更能推动丝绸之路沿线各地区有效利用丰富的历史文化遗产资源带动经济社会的可持续发展，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”。

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［4］陈晓晨．保护文化遗产，拉动经济复苏——意大利颁布保护文化遗产新法案［N］．光明日报，2014-05-30(8)．

［5］林芳斌．看意大利是如何重视保护本国文化遗产［N］．光明日报，2008-01-21(6)．

［6］张国超．意大利公众如何参与文化遗产保护［N］．中国文物报，2013-04-19(6)．

［7］王萍．西班牙文化遗产的保护及其启示［J］．山东图书馆学刊，2013，(6)．

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