提升领导干部法治思维的路径选择

张　萍,祁小力, 苏生财,蒋丽虹

(1.中共福建省委宣传部，福州　350003 ；2.福建省思想政治工作研究会，福州　350003；

3.福建师范大学　法学院，福州　350007 )



提升领导干部法治思维的路径选择

张萍1,祁小力2, 苏生财1,蒋丽虹3

(1.中共福建省委宣传部，福州350003 ；2.福建省思想政治工作研究会，福州350003；

3.福建师范大学法学院，福州350007 )

摘要：提升领导干部的法治思维水平，是从源头上实施依法治国方略、培养全民守法意识的必然要求。现阶段，在很大一部分领导干部中，存在着法律虚无主义思想、权力本位思想，需要通过加强领导干部的法治教育、弘扬权利本位意识、大力宣传法治文化精神等手段，来提升领导干部的法治思维水平。

关键词：领导干部；法治思维；守法意识

中共十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。要深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法、遵法、守法、用法意识。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”可见，我国朝着全面推进依法治国、实现社会主义法治国家更进一步了。而要实现这一目标，最重要的就是提升领导干部的法治思维。因为领导干部的法治思维，直接影响到领导干部是否运用法治方式治理社会，而一个在领导干部的法治思维的基础上、运用法治方式治理的社会，将会是一个各项秩序有条不紊的社会；是人民的合法权益受到极大保护不受侵犯的社会，是一个法治社会、法治政府、法治国家一体发展的社会。可见，领导干部的法治思维是建设社会主义法治国家的基础，直接影响我国法治进程的发展。应重视提升领导干部的法治思维水平，培养全民守法意识，从而建立社会主义法治国家。

然而，在社会管理实践中，领导干部的法治思维水平参差不齐，有的领导干部在治国理政的过程中，并不是秉持着法治思维而是人治思维或权力思维，这在很大程度上抑制了公权力公平、公正的发挥，不能有效地保护公民的合法权益，也在一定程度上抑制了国家法治建设的进程。那么，如何提高领导干部的法治思维水平，从而引导群众依法维护权益表达诉求，推动形成全社会学法、遵法、守法、护法的良好氛围呢？本文将对我国领导干部的法治思维水平进行探讨，分析现阶段我国领导干部法治思维水平存在的障碍及出路。

一、法治思维的内涵

什么是法治思维呢？它是指各级领导干部在遇到问题时，想办法做决策的过程中，运用法律规则、法律程序、法律逻辑等一系列理性思维进行分析、综合、判断最终形成结论或决策的过程[1]。它在本质上是区别于人治思维和权力思维的。笔者认为，要全面认识法治思维的内涵，应从以下四个方面来理解。

(一)法治思维是基于规范性和程序性的法律知识之上的思维

法治思维是基于法律知识之上的逻辑思维。而法律知识包括规范性的法律知识和程序性的法律知识。规范性的法律知识是指对于公民、法人或其他组织所具有的权利义务的具体明确规定，侧重于实体上的规则和原则；程序性的法律知识是指在司法、执法的实践中，国家权力机关以及相对人应遵守的相应程序上的权利义务，侧重于程序上的规则。所以，领导干部在做出决策时，需要具备完善的法律知识，才能形成一定的法治思维，才能做出既有利于保障人民的合法权益，又有利于推进经济发展的决策，从而达到构建社会主义和谐社会的宏伟目标。

当然，法治思维不代表对法律知识的照搬运用，它的立意更加深远。法治思维要求领导干部在对法律知识有深刻的理解后，在法律的适用上，不仅要顾全大局，还要依据个案差别做出灵活的判断；不仅要注重法条的实体规定，在依法行政的基础上，还要协调各方利益，取得良好的法律效果、政治效果、社会效果。由此可见，领导的法治思维水平建立在良好的法律知识之上，且在运用法律知识时，不能教条主义式地照搬法条，而应高瞻远瞩，顾全人民群众的根本利益，做出有效的决策，引领社会和谐稳定地发展。

(二)法治思维是以公平正义为基础，追求权利自由不受侵犯的思维

如前所述，法治思维不仅包括“法律思维”，还要兼顾各方利益的权衡。而在兼顾各方利益的时候，就是要本着公平正义为基础，追求公民权利自由不受侵犯的思维根据，才能维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

法治思维是以公平正义为基础，追求权利自由不受侵犯的思维。虽然法治思维是根据法律的思考，但是，在遇到具体个案的时候，可能面临着多种价值的选择，而价值的选择不是能够依靠法律规定来决定的，它是一种主观评价的选择。在我国社会主义法治建设的过程中，法律的价值不仅在于良好秩序的维护，更重要的是实现社会的公平正义，这样才能更好地保障公民的权利自由不受侵犯。如果法律只注重社会秩序的稳定而不注重社会公平正义的精神，那么这将意味着法律只不过是国家推行专制统治的工具。所以，法治思维应以公平正义为基础，维系公平正义在法治国家中的制度形态，同时，引领全社会广大人民群众崇尚公平正义、追求公平正义[2]。由此可见，如果法治思维是以公平正义为基础的思维，那么这样的法治思维将赢得民心，并且促使自由、平等、民主等价值观念更加深入人心，同时有利于公平正义、合法权益不受侵犯的社会主义法治国家的建立。

(三)法治思维具有限制权力任意行使的约束力

如前所述，法治思维不仅是基于一定的法律知识的基础上，还要秉着公平正义的观念兼顾各方社会利益。所以，它不仅注重权力的有效行使，还注重各方利益的协调，注重公权力与公民个人利益的权衡。法治思维具有限制权力任意行使的约束力，它不同于人治思维，人治思维更侧重于权力压倒一切[3]。

法治思维具有限制权力任意行使的约束力，主要表现在两个方面：一方面，在社会治理过程中，最重要的是和谐、稳定与发展，而为了达到这个目的，离不开公权力的干涉，但是在权力行使的把握上，如果太过于侧重权力的无限使用，往往很容易形成权力滥用；如果都不使用权力来维稳，又很容易造成权力不作为，社会混乱不堪。所以，在对权力的使用程度的把握上，应该注意其与社会管理之间的平衡性。而法治思维作为领导干部的第一道决策门槛，直接决定着领导干部做出关于权力行使程度的决策。所以，领导干部的法治思维应具有限制权力任意行使的约束力。另一方面，法律条文是通过语言来表述的，而语言具有模糊性。所以，这就需要对法律进行解释，而解释后就会使法律具有开放性。这就给权力机关一定的自由裁量空间。自由裁量空间越大，如果不对权力的行使加以限制，就会造成权力的滥用。所以更需要领导干部运用法治思维来对权力加以限制。

(四)法治思维是一种讲究法治逻辑的理性思维

通过上文分析可知，法治思维是在法律知识的基础上，运用法律逻辑、法律规则和原则、法律解释的方法等一系列逻辑结构得出应对决策，然后运用法治方式途径，来解决现实社会中的各种矛盾和问题。所以，法治思维是一种讲究法治逻辑的、理性的思维。

法治思维是一种讲究法治逻辑的理性思维。所谓法治逻辑，包括三个步骤的逻辑结构：首先，要具备法律体系的各项规范和程序作为大前提；其次，要明确案件的事实或待解决的问题来作为小前提；最后，以公平正义为基础，从以上两个前提中推导出解决问题的决定。这就要求，领导干部应该根据基础法律知识框架、按照法律逻辑结构来分析、综合、判断、解决问题。注重法律的具体规定、注重法律的程序性要求、并且秉着公平正义的价值观念，来解决社会上的各种矛盾和问题。运用法治思维的逻辑结构在解决问题的过程中，能兼顾各方利益，保障公民的合法权益，又能促进社会经济建设的发展。可见，法治思维具有逻辑上的严谨性，此种逻辑思维远远超过其他形式的思维逻辑(如人治思维、权力思维等)，可以使领导干部做出具体决策时，既高效、合乎法理，又少犯错误[4]。

二、提升领导干部法治思维水平的必要性

通过上文对法治思维的内涵探析可知，法治思维在治国理政的过程中，具有不可替代的位置，不仅能有效解决社会发展过程中的各种矛盾纠纷，维护社会和谐稳定，还能高效、有力地保障公民的合法权益，是其他思维形式无法比拟的逻辑思维。领导干部作为治国理政的领头羊，应具有法治思维，才能更好地保障公民的基本权利、才能更快更好地发展社会经济、推进我国进一步发展社会主义法治国家。

(一)是从源头上实施依法治国方略、培养全民守法意识的必然要求

中共十八大报告首次将法治思维写入其中，要求领导干部提高法治思维水平，体现了我国依法治国方略的基本理念。毛泽东同志曾经说过：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”提高领导干部的法治思维水平，是从源头上实施依法治国方略、培养全民守法意识的必然要求。这主要体现在以下两方面：首先，领导干部是人民选举出来的，是人民群众的根本利益的代表者，他们是决策者、组织者、治国理政的领头羊，领导干部的思维方式决定着其所辖范围内的发展。可以说，领导干部的决策直接关系到社会管理的和谐和稳定。如果提升领导干部的法治思维水平，那么领导干部就会很好地贯彻落实依法治国的基本方略，是实施依法治国方略的源头。其次，提升领导干部的法治思维，可以给全民学法、遵法、守法、用法、提高法治意识起到良好的示范作用。国务院印发的《关于加强法治政府建设的意见》中指出，“行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、遵法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯。”可见，提升领导干部的法治思维，可以带领全民提高法治意识，更好地维护自身的合法权益。公民提高法治意识了，反过来会监督领导干部的决策作为，督促领导干部贯彻落实依法治国的方略，以此良性循环。所以，提升领导干部的法治思维，是从源头上实施依法治国方略、培养全民守法意识的必然要求。

(二)是领导干部做出科学决策、文明管理的内在要求

提升领导干部的法治思维，有利于领导干部做出科学决策，有利于领导干部对社会进行文明管理。随着新世纪经济发展的现代化、全球化、政治民主化的全面推进。随着我国改革开放的进一步深化，社会管理模式发生了巨大的变革，出现了许多新的社会矛盾问题，党的执政管理模式也面临着巨大的考验[5]。近代各国发展的经验表明，宪政已经成为人类治理国家的最佳模式选择，民主政治国家已经成为文明治国的价值取向，依法治国是实现民主政治、文明管理的最佳途径[6]。所以，在这一大背景下，提出确立依法执政的领导方式，是中国共产党的领导走向现代化、民主化、法治化的一个伟大的里程碑。提升领导干部的法治思维水平，可以使领导干部在做出决策时更具有科学性，在符合现行立法的前提下，又兼顾各方利益，避免盲干和权力主义。领导干部做出来的科学决策运用到社会管理中，必然是符合社会发展的形势、顺应人民的意愿的，从而也就形成了文明管理的良好形势。可见，在现代经济高速发展的社会，在社会矛盾纠纷问题日益凸显且复杂多样化的形势下，提升领导干部的法治思维水平，有利于领导干部做出科学决策，有利于领导干部对社会进行文明管理，解决各种社会矛盾问题，推进建立社会主义和谐社会。

(三)是深化改革、推动发展、化解矛盾、维护社会稳定的催化剂

首先，提高领导干部的法治思维水平，是化解改革、发展、稳定三者之间矛盾关系的良药。改革、发展、稳定是我国在转型关键期各级领导干部工作中面临的三大考验。发展是目的，是硬道理；改革是发展的动力；稳定是改革和发展的前提。可见，处理好这三者的关系在“矛盾凸显期”的现阶段非常重要。实践证明，要化解改革、发展、稳定的矛盾关系，最佳的途径就是将这三者统一于法治。因为法治才能使改革中不同利益的博弈取舍无限接近公平合理的最佳目标，进而为经济社会的发展提供稳定、和谐的发展环境[7]。而法治的实施，最重要的是领导干部的贯彻落实，如果领导干部能够运用法治思维，做出民主、依法、科学的决策，做出更加体现法治精神和法治要求的政府决策，那么，就能为社会环境提供一个和谐稳定且经济快速发展的环境，改革、发展、稳定之间的矛盾关系也就迎刃而解了。

其次，提高领导干部法治思维水平，是化解矛盾的基础保障。我国正处在社会转型的关键期，社会经济发展迅速，带来了多元化的社会利益，这些社会利益的竞争和博弈，必然带来高风险和复杂化的社会矛盾。所以，领导干部在社会管理中，如果能用法治思维来处理复杂的社会问题，不仅能降低矛盾的风险性，而且能提高行政管理的效率。因为法治思维是以合法性为前提、以公平正义为基础，且具有限制权力任意行使的约束力，促使矛盾合法有效地解决，运用这样的思维模式做出来的管理才能真正做到民主管理和合法管理。所以，提升领导干部的法治思维水平，是深化改革、推动发展、化解矛盾、维护社会稳定的催化剂。

三、目前领导干部法治思维能力存在的突出问题

改革开放三十多年以来，我国在建设社会主义法治国家方面取得了巨大的进步，立法上也有很大的完善，基本实现了各方面有法可依。但是与此同时，我们还应该认识到，我国的领导干部的法治思维水平尚待提高，在处理社会各种复杂矛盾问题时不能很好地运用法治思维，人治思维在领导干部中仍然占有很大的比例，此外，也暴露出有些领导干部有法不依、执法不严、违法不究的问题。目前，领导干部的法治思维主要存在以下几方面的突出问题：

(一)法律虚无主义思想的泛滥

法律虚无主义思想仍然在一些领导干部中存在。由于传统封建思想的影响，一些官员在对待法律的本质和作用的问题上，仍然缺乏全面、正确的认识。在他们的思想中，仍然认为法律的作用是虚无的。这主要表现在以下两方面：首先，部分领导干部认为，法律只是用来约束普通人的，对于权力者来说，法律只是一种管理的工具。所以，这些领导干部就会选择性地使用法律，也就是说，当需要法律法规时，他们就会把法律拿来当挡箭牌，冠冕堂皇地作势说要严格执法；但是，当法律法规阻碍了权力者的“利益”时，他们就会对法律“视而不见”。其次，一部分的领导干部对依法办事不坚定。他们对于法律缺乏一种信仰，没有足够的尊重、认可和接受，只是形式上的认同。所以，当这些领导干部在遇到外界压力时，依法办事的思想往往会稍纵即逝，最终放弃法律，甚至突破法律。可见，领导干部的法律虚无主义思想仍广泛存在于现实社会中，依据这种思想做出来的决策，很容易突破法律的规定，违背法治的精神，是非常危险的，是不被人民群众所接受的。

(二)权力本位，忽视公民的基本权利

部分领导干部存在着权力本位思想。所谓权力本位思想，是指认为权力才是法律的本位，强调法律是以公权力实施社会管理、压制公民自由权利，从而达到他们认为的“稳定”这一目的。权力本位思想的主要体现在以下两方面：首先，部分领导干部认为权大于法。他们认为，上级领导的批示、指示、“条子”最管用，即使这些指示突破了法律，他们也坚决执行。这就很容易造成以言代法、以权压法，徇私枉法的不良现象。这也是社会主义法治建设的绊脚石。其次，部分领导干部脱离群众，忽视公民的基本权利。有些领导干部为了追求自己的政绩利益，只注重对上级领导的迎合，在上级领导面前表现得很积极努力，但是却忽视了对下面人民群众的根本利益。这就很容易产生领导干部与人民群众的脱离，这样的领导干部做出来的决策通常都是忽视人民群众的基本权利，不能体现人民群众的根本利益。可见，权力本位的思想不是现代法治社会所应有的，它背离了权力的本质和运行轨迹，是造成领导干部腐败现象和其他影响社会和谐稳定的问题滋生和蔓延的重要原因，应从根本上予以剔除[8]。

(三)不重视法律的程序性规定

由于传统法治文化重实体轻程序的观念影响，很大一部分领导干部都不重视法律的程序性规定。众所周知，法律的程序性规定具有双重价值，一方面，它是实体性规定得以顺利实施的保障；另一方面，它具有自身的独立价值，能限制权力机关的权力滥用，规制权力者自由的裁量权。如果没有程序性的规定做保障，那么再正确的决策也只是形同虚设，不能很好地发挥作用。然而，在现实生活中，有一些领导干部只注重结果不注重过程。主要表现在，首先，对于一系列的程序性规定想怎么变通就怎么变通，想怎么简化就怎么简化，殊不知被简化的过程往往会造成对实体正义的侵犯。例如，领导干部在做出重大决策时，应该向群众公示，接受人民群众的意见和监督，但是有些领导干部并不严格按照程序办事，习惯于个人说了算，省略了公示这一程序。这就会弱化人民群众的监督，从而影响到真正实体上的内容。其次，对于违反程序性规定的行为也只是“睁一只眼，闭一只眼”，只注重实体上的具体规定，对于严重违反程序性规定的，也不以为然，以他们“出发点是好的”等理由为自己开脱。但是，违反程序性规定的危害性是巨大的，因为它会在领导干部内部形成一个“潜规则”，在以后遇到类似问题的时候，程序性规定也不会被重视，甚至认为程序性规定是一个阻碍，这样的思想危害性是极大的，应受到领导干部们的重视。

四、提升领导干部法治思维水平，培养全民守法意识的若干建议

通过上述对法治思维内涵的分析，以及提升领导干部法治思维水平的必要性分析，笔者认为，提升领导干部的法治思维水平，可以引领全民守法意识，从而推进社会主义法治国家的建设。通过对领导干部在治国理政过程中存在的种种治理思维的问题研究，笔者提出以下几点建议：

(一)加强领导干部的法治教育，重视知行合一

教育是实施任何行为的基础。要想提升领导干部的法治思维水平，最重要的是对领导干部进行法治教育。而党校教育则是对领导干部进行法治教育的最佳来源。在我国，党校教育的宗旨是培训公职人员的政治素养、党性觉悟、工作能力和个人素质等。可见，党校教育对于领导干部的各方面素质起到不可磨灭的作用。但是，传统党校教育缺乏对领导干部的法治思维能力的教育。所以，应在传统党校的教育宗旨的基础上，进一步加强针对领导干部的法治思维能力的培训。首先，应对各级领导干部进行法治思维的基础性教育，让他们了解基本的法治思维的内涵、性质及其重要性。了解法治的优越性及其重要性，把法治手段放在解决矛盾问题的第一位置。其次，在掌握了法治思维内涵的基础之上，训练领导干部对于法治思维能力的运用能力，设计典型情形，促进领导干部学以致用，注重领导干部对法治思维能力的掌握和实际运用，做到知行合一。切实做到培养领导干部运用法治思维进行治国理政。

(二)弘扬权利本位意识，大力宣传法治文化精神，引领全民守法意识

从上文分析可知，部分领导干部还存在着权力本位的思想，忽视公民的基本权利。宪法规定了我国公民的基本权利，保护公民的合法权益不受侵犯。而领导干部作为人民的代表行使权力，不仅要在宪法法律法规的范围内行使，还应该重视公民的基本权利，应由权力本位向权利本位过渡。首先，应通过法治教育，让领导干部充分认识到保护公民基本权利的重要性，剔除领导干部中关于权力本位的思想，弘扬权利本位意识。培训领导干部在处理社会各种复杂矛盾时，时刻保持着在法治知识基础上，进一步重视公民的基本权利意识，秉着公平正义的思维做出科学、合理的决策。其次，在对领导干部进行权利本位思想教育的基础上，大力宣传法治文化精神。让公务员队伍以及人民群众看到法治方式的重要性以及优越性。培训领导干部要广泛听取群众意见、解决群众问题、切实做到为人民服务。最后，由于领导干部的法治思维在社会上起到一个示范的作用，会引领全民的守法意识也跟着提升。人民的守法意识提升了，领导干部运用法治思维解决纠纷的途径也就更容易实现了，以此良性循环。

(三)程序与实体教育并重，发挥群众监督作用

受传统观念的影响，部分领导干部并不重视程序性规定的重要性，但是轻视程序性规定的后果是很严重的。轻则直接侵犯到实体规定的施行，重则助长领导干部内部轻程序“潜规则”的滋长。所以，应对领导干部进行程序与实体并重的教育。首先，在对领导干部进行法治教育的同时，应让领导干部了解程序性规定的重要性，转变传统思想的思维定式。对领导干部违法程序性规定的行为作出严厉的批评，无论其结论是否正确，无论其出发点是否是好的。其次，培养领导干部程序与实体并重的思维，有利于发挥群众的监督作用。因为，法律的程序性不仅限制公权力机关的自由裁量权，而且也从很大程度上保证了人民群众对于公权力机关执法过程的监督，有助于领导干部在做出决策时充分听取人民群众的意见，切实做到符合群众意愿的良好决策，从而达到良好的社会管理模式。可见，提升领导干部的法治思维水平，不仅要注重法律的实体性规范，还要注重法律的程序性规定。这样，在做出决策和执行决策的过程中，才能有法可依，有法必依，才能更大程度地让人民群众参与监督，使司法、执法更加透明化，避免“暗箱操作”。

五、结语

中共十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”可见，领导干部的法治思维在现阶段的社会管理中起着很重要的作用。而对法治思维的内涵的深刻把握，是提升领导干部法治思维水平的前提。在很大一部分领导干部中，法律虚无主义思想、权力本位思想、不重视法律的程序性规定思想等仍具有很大的市场。通过加强领导干部的法治教育、弘扬权利本位意识、大力宣传法治文化精神、程序与实体教育并重、发挥群众监督作用等手段来提升领导干部的法治思维水平，培养全民守法意识，进一步推进社会主义法治国家建设。

参考文献：

[1]刘红凛.依法执政的逻辑与理论问题研究[M].北京：中国方正出版社，2007，171.

[2]习近平.依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设[N].人民日报，2012-02-24.

[3]徐光超.强化领导干部法治思维与法治方式的倒逼机制建设[J].四川行政学院学报,2013，(2)：14-15.

[4]鄂振辉.我国领导干部的法律理念与法治意识[J].北京行政学院学报,2011，(5)：93-95.

[5]黄洪旺.法治：从意识到思维[J].领导文萃,2013，(3)：13-14.

[6]毛泽东.毛泽东选集(第五卷)[M].北京：人民出版社，1977：326.

[7]罗志坚，万高隆.领导干部要以身作则带头具备和运用法治思维[J].求实,2012，(4)：21-23.

[8]陈海松.领导干部要善于运用法律思维[J].党政论坛,2008，(4)：52-53.

编辑：鲁彦琪

The Path Selections to Escalate the Level of Leading Cadres’ Legal Thinking

ZHANG Ping1, QI Xiaoli2, SU Shengcai1, JIANG Lihong3

(1.The Committee Propaganda Department of Fujian Provincial Party, Fuzhou Fujian350003,China;

2. Institute about Ideological and Political Work of Fujian Province, Fuzhou Fujian350003,China;

3. School of Law, Fujian Normal University, Fuzhou Fujian350007,China)

Abstract：It is escalating the level of leading cadres’thought that acting as the necessary requirement of implementing rule by law strategy and leading law abiding consciousness of national fundamentally.While there exists a high percentage of leaders who possess the thought of Legal nihilism, rights-based etc.Therefore,by enhancing the leaders’law education, advancing the rights-based consciousness,promoting cultural spirit of rule of law and other means to escalate the level of leading cadres’legal thinking is necessary.Hope this article will be conducive to escalate the level of leading cadres’legal thinking.

Key words:leading cadres; legal thinking; law-abiding consciousness.

中图分类号：C933.2

文献标志码：A

文章编号：1672-0539(2015)01-0041-06

作者简介：张萍(1957-)，女，福州人，中共福建省委宣传部副部长；祁小力(1956-)，男，福州人，福建省政研会秘书长；苏生财(1971-)，男，福建南平人，中共福建省委宣传部宣教处副调研员；蒋丽虹(1989-)，女，福建漳平人,研究生，主要从事民法研究, E-mail：262010390@qq.com

收稿日期：2014-06-30

DOI：10.3969/j.issn.1672-0539.2015.01.009